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这一次, 中国何以胜诉美国?——霸权沉浮与WTO的深层裂变

张昕 · 2019-11-07 · 来源:文化纵横
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到底怎样的全球贸易机制才是真正进步、远优于现有霸权主导下权力高度不对称的多边机制?而这样的机制背后的非霸权政治基础又是怎样的?

  ✪ 张昕 | 华东师范大学国际关系与地区发展研究院

 

  【导读】近日,巴西、韩国纷纷宣布放弃发展中国家待遇,与此同时美国频频向WTO施压,要将中国从发展中国家名单剔除。然而在这场牵动全球的经贸角力中,WTO裁定中国胜诉,也意味着美国在世界贸易谈判中的霸权地位并非不可动摇。随着进博会的召开,中国以国际合作倡导者和多边主义支持者的身份,正式成为世贸组织改革的积极推动者。如何提出抗衡霸权,维护多边贸易体系,保护发展中国家长远利益,突破世贸谈判僵局的新规则?本文指出,战后国际贸易领域里美国第一次转攻为守,背后是新兴经济体的崛起,以及前所未有的霸权国家和新兴力量的攻守转换。以印度、巴西、中国为代表的新兴经济体已成为反贸易霸权的最主要代表。然而在过去的斗争话语中,动用的资源恰恰是现有霸权所倡导的普遍原则,并没有真正超越霸权,因此未能解决全球贸易机制僵局,这值得我们深入反思。文章原载《文化纵横》2019年8月刊,仅代表作者观点,特此编发,供诸君思考。

  反霸权还是超越霸权?

  ——世界贸易谈判中的新兴经济体

  2001年11月世界贸易组织启动了多哈回合全球贸易谈判,这是成立于1995年的世贸组织主持的第一轮全球贸易谈判。但最初计划在2005年初结束的这轮谈判至今没有结果,这也意味着世贸组织成立二十多年以后仍然没有完成哪怕一轮主要的国际贸易谈判。这样的表现和世贸组织的前身——关税及贸易总协定——成功组织七轮全球多边贸易谈判的表现大相径庭。如何理解最近这一轮全球多边贸易谈判陷入的政治僵局?这样的僵局对于世贸组织,以及更广阔的未来世界格局的政治经济含义又是什么?

  2016年爱丁堡大学克里斯顿·霍普维尔(Kristen Hopewell)教授出版了专著《打破世界贸易组织:新兴经济大国如何阻断新自由主义工程》(Breaking the WTO: How Emerging Powers Disruptedthe Neoliberal Project, Stanford University Press, 2016),聚焦冷战后印度、巴西、中国为代表的新兴经济体如何参与全球贸易谈判、特别是世贸组织成立之后在其框架内进行的多边贸易谈判,展示了这些本身受益于自由贸易体系的新兴经济体如何成为新自由主义体系“内生”的挑战者:恰恰是新自由主义体系本身的成功塑造了后者的挑战者地位,为后者提供了斗争工具和话语资源。

  围绕新兴经济体对新自由主义体系构成的某种“融入式挑战”,学界已多有论述。但这本书难得地提供了一个特定政策领域内非常丰富的实证细节,这部分得益于作者自己曾经作为加拿大贸易谈判官员直接参与世贸组织谈判的经历,同时作者社会学的专业背景也让这本专著和主流国际关系研究有着迥然不同的问题意识和研究旨趣。本文通过对这本左翼色彩鲜明著作的评述,希望将当前国际学界对于世界贸易体系乃至全球资本主义结构变迁与内部矛盾的前沿观察,置于中国读者的视野之中。

  ▍西雅图之后:从全球公民社会到新南北冲突

  1999年美国西雅图世贸组织部长会议期间爆发了一系列大规模示威游行,西雅图街头示威者暴力冲击会场的场景事后被解读为20世纪末反全球化浪潮的第一个标志性事件,“西雅图之战”也宣告全球公民社会真正走上战斗舞台和世贸组织陷入合法性危机。按照这种解释,此后世贸组织框架下多哈回合谈判的无疾而终,也应归因于全球公民社会主导的反全球化浪潮。

  但“西雅图之战”之后,各种以非政府组织为组织核心、以反自由贸易和反新自由主义为目标的跨国政治力量迅速式微,世贸组织与非政府组织之间围绕国际贸易的政治冲突迅速转移到了世贸组织内部的成员国(政府)之间。对于全球贸易谈判机制而言,比全球公民社会更具实际政治意义的是:自20世纪90年代开始,包括巴西、印度、中国在内的新兴经济体经济实力全面提升。国际经济层面的权力再分配也映射到包括世贸组织在内一系列国际组织和国际机制内部。多哈回合遭遇的僵局正源于发展中国家第一次在一个主要国际组织内发挥核心作用,并决定性地影响了重要国际议程。

  二战后形成的国际贸易体系是美国霸权的直接产物。形式上,世贸组织及其前身关贸总协定通过一系列的多边协议来推进贸易自由化,在此过程中多边协议以共识为基础、每个成员享有平等的投票权。相比之下,世界银行和国际货币基金组织都不同程度地使用加权投票制度、赋予美国实际上的否决权,因此关贸总协定和世贸组织内部正式的决策机制和治理结构的民主程度相对较高。

  但在实际操作中,关贸总协定和世贸组织最主要的成果都是在一个少数国家小圈子内的非正式会面(所谓的“绿屋”会议)中先决定,再扩展到世贸组织其他成员。这个核心精英小圈子历史上包括了美国、欧盟、加拿大和日本(所谓的老四国俱乐部, Old Quad)。发展中国家在该组织内部处于高度不利的地位,在实际的决策过程中基本被排除和忽视,很少能成功提出自己的议程。在1994年乌拉圭回合谈判结束之后,国际贸易体系内部的实质不平等程度达到史无前例的高度,对发展中国家更加不利。

  这一高度不平等的权力分配机制背后则是美国霸权的支持,也是依托于这样的霸权支持,关贸总协定在其48年历史里成功推动了七轮全球贸易谈判。乌拉圭回合之后,关贸总协定被世界贸易组织代替,这个治理机制的转变代表了国际贸易争端的进一步法律化,因为成立于1995年初的世贸组织具有所有国际组织中最强有力的执行机制之一:其执行机制具有约束力,负责仲裁贸易争端和对违约国家实行制裁的专家审议庭也不是由选举产生。

  如果说关贸总协定试图将市场置于关贸总协定的政治调控之下,成立世贸组织的意图则正好相反:将市场从国际层面的民主政治中脱离出来。世贸组织成立之前的乌拉圭回合谈判已经是美国和其他发达国家权力游戏的结果,乌拉圭回合与之后世贸组织的创立代表了美国霸权在多边贸易体系中的最后高峰,而国际贸易领域的上述“去政治化”进程则进一步推动世贸组织在20世纪90年代以后成为美国霸权在国际贸易领域拓展新自由主义的重要工具。

  ▍新兴经济体崛起的性质

  冷战后全球权力的结构性悖论在于,只有那些在新自由主义范式中取得成功、获得巨大利益的主体才可能挑战这个体系。

  一方面,新兴经济体从关贸总协定为基础的全球自由贸易体系中获益不少,另一方面,这些经济体在崛起之后对权力再分配的需求,又使得之后的多哈回合谈判乃至世界贸易组织代表的整个多边贸易机制陷入僵局。

  20世纪90年代以来,以巴西、印度、中国为代表的新兴发展中国家,正是借助原有自由贸易体系的不断扩张,最终进入了这个体系的政治决策中心,并逐步开始要求这个体系能够真正执行体系内的规则,从而保证自己应得的利益并约束其他成员(尤其是原来的霸权国家)。

  这些经济体并不反对自由贸易,也不反抗全球新自由主义的逻辑和制度结构,他们恰恰是在新自由主义的抽象政治原则和具体制度安排中展开行动。新兴经济体也并没有成为新自由主义革命性的挑战者:他们挑战的是自由贸易体系背后的美国霸权及其权力基础。他们要求自己的主权在国际组织、国际机制内得到充分认可并和美国以及其他西方大国一样得到平等对待。这些国家强调自己不接受其他国家强加的政策要求,同时要求美国必须和其他国家一样遵守自己主导制定的规则,而不能置身于规则之上。

  与此同时,美国在贸易体系中的地位和态度也在多哈回合谈判前后发生重大转变。在多哈回合谈判中,美国国会及其背后的商业农业游说集团开始频频抱怨讨论中的多哈回合协议如何歧视美国,对发展中国家的集体诉求大为不满。战后国际贸易领域里美国第一次转攻为守,这背后则是前所未有的霸权国家和新兴力量的攻守转换:全球贸易谈判的桌子被掀翻了!

  葛兰西意义上的“霸权”不能仅仅依靠单纯的强制:霸权需要有能力把自己塑造、展示为某种普遍利益诉求的代表,并得到权力关系中对方的自愿认同。抽象的普遍主义通常用于为现有秩序正名,以及维护现行的权力结构和特权分配,但同时普遍主义的理念和话语也催生了潜在的斗争工具与手段,原来身处权力关系底层的受压迫者(包括国际关系中的“贱民国家”)可以利用这样的工具手段来挑战自己的受压迫地位,针对原有霸权脆弱之处的新斗争场域也由此展开。

  当新自由主义体系在所谓“历史终结”的狂热中不断拓展自己的时空领域,那些自称拥有普遍合理性的原则也为自己现今面临的挑战打下伏笔,包括给后来的新兴经济体开展内部斗争提供了工具和话语资源。新兴经济体并不反对自由主义基本原则,其对原有霸权的挑战恰恰凸显了一系列自由主义内在的悖论:普遍主义与排他性、形式上的平等和实质上的不平等、自由主义作为剥削和压迫的工具与自由主义作为反抗的工具。这三重悖论贯穿在全球经济治理的各个层面,包括各种有关多边主义和自由市场的迷思之中,现今的新兴经济体恰恰以声张自由主义原则普世化的方式,将原有体系这些内在矛盾和不协调全面凸显。

  因此,作者的基本结论之一就是:

  多哈回合谈判的无疾而终并非源于新自由主义遭遇全球市民社会强大的反对运动,而是新兴经济体崛起之后,贸易体系内部权力和利益再分配的结果。原有贸易体系内的议程主导者和主要获益者(美国、日本和欧盟)不愿意放弃原有体系内的特权地位,而新兴经济体又以“己所不欲、勿施于人”的普遍性主张逐步凸显原有自由主义贸易体系的内部矛盾,这样的斗争策略引发了一系列意料之外的反体系效果,最终将多哈回合拖入僵局,哪怕这样的僵局并非新兴国家的初衷。

  ▍新兴经济体之竞合关系

  在这个贸易领域内的反霸权进程中,印度、巴西和中国最终成为最主要的领导者。本书作者比较了印度、巴西和中国三国之间斗争策略上的差别。因为三者的产业结构和具备核心竞争力的产品不同,因此单纯由各国经济结构推导出的政治诉求也不尽相同。商业化农业发展良好的巴西在多哈回合的主要目标是推动农产品自由贸易,而中、印两国希望更多保护本国农业。在工业制成品领域,有强大竞争力的中国有动力减少国际间贸易壁垒,而以服务业见长的印度和农业发达的巴西都希望保护自己国内的制成品市场。此外,如果仅仅以经济总量和贸易规模为依据,中国应该有远远超过印度和巴西的谈判实力。

  正是考虑到这样明显的结构差别,作者得出结论:

  三国在多哈回合的竞合关系并非基于狭义贸易利益基础上的“天然联盟”,而是基于对一个更重要的共同威胁的认知,三者也是在斗争过程中不断发展、逐步塑造自己代表发展中国家共同战略利益的一致定位。

  多哈回合的重要承诺之一是给发展中国家“特殊和差别对待”的待遇,允许其减少自由化承诺,给予这些国家更多的自由度和豁免权、更长的贸易条件承诺执行期等。但是美国和欧盟一直试图限制印度、巴西、中国三个发展中大国享受“特殊和差别对待”的待遇,认为这三个大规模的新兴经济体已经从发展中国家俱乐部中“毕业”了。新兴经济三大国则坚决反对美欧在发展中国家内部建立“差别对待”的企图。

  由此,美国和欧盟逐渐被新兴经济三大国视为主要的共同威胁,而三国为了防御共同的强大威胁结成了某种“非自愿的联盟”,也因此都为联盟的结成做出了不同程度的牺牲。巴西牺牲了自家农产品出口可能争取到的部分市场份额,在要求其他发展中国家开放农业市场的问题上踩了刹车。中国同样接受了一个对其他发展中国家较温和的削减关税公式和豁免条件,应对来自发达国家对发展中国家分而治之的策略。

  在巴西和印度的领导下,2003年世贸组织坎昆部长会议成为全球贸易“改朝换代”的关键转折点:世贸组织内部原来老四国核心俱乐部(美国、加拿大、日本、欧盟)被美国、欧盟、巴西和印度“新四边”所主导的一系列核心谈判小组取代,巴西、印度全面进入国际贸易机制的权力中心,全球贸易谈判也在这次部长会议上公开转变为南北之争。

  更具体而言,巴西和印度领导组成了G20-T的发展中国家联盟,反对美国和欧盟准备在坎昆会议上提出的关于农业的议案,要求后者减少自己国内的农产品补贴。多哈回合内的第二组新兴国家的政治联盟则是印度作为主要组织者的G33,该联盟得到中国的大力支持,印度尼西亚则是主要的协调人。这个联盟主要希望限制对于发展中国家农业市场开放的要求,倡议制定一个“特殊产品”例外条款,从而使得发展中国家可以将部分产品置于削减关税的名录之外;同时设立一个“特殊保护机制”允许在进口突然增加的条件下增加关税。尽管美国和其他发达国家大力反对,这个G33集团成功确保了这两个建议在最终多哈协议中的地位。此后,关于“特殊保护机制”的具体设计变得越来越有争议,最后成为2008年世贸组织小型部长会议的焦点。

  在上述两个联盟之外,印度还组织了发展中国家围绕投资、竞争与政府采购等议题进行讨论,成功将这些议题从谈判议程上拿下。巴西、印度和南非还领导发展中国家,共同确保世贸组织关于公共健康和药品供应中知识产权规则的例外条件,他们的联合行动也防止美国和欧盟在多哈回合中进一步扩展知识产权保护的范围。可以这么说,在2008年中国也加入世贸组织这个新核心机制(New Quad)之后,在没有印度、巴西和中国这三个发展中大国明确同意的前提下,世贸组织已经不可能达成任何一个协议。

  ▍行动手段与策略

  就三者的斗争策略而言,不同的权力来源和斗争方式也超越了单纯经济实力决定的范畴。印度和巴西是南方国家表达对现行贸易体系不满的主要领导国,在世贸组织谈判中采取了更加积极甚至激进的斗争策略,更主动地参与甚至领导有关贸易谈判议程设定的斗争。在贸易谈判中政治企业家的领导能力、在影响谈判议程设定、寻找和发展政治联盟上的积极表现,使得两国在世贸组织内获得了远甚于自己经济实力所能保证的影响力,甚至中国最后能进入世贸组织的政治核心圈也在很大程度上得益于巴西和印度之前的成功。

  全书实证部分最吸引人的是三国中巴西的斗争策略。由于拥有发达的商业化农业,巴西一直被大多数发展中国家视为一个威胁。巴西对此也有清醒的认识,所以在多哈回合中做出重要选择,和印度结成联盟,后者是发展中国家在农业领域传统防御利益的代表和主要推动者。和印度的联盟使得巴西作为世贸组织内发展中国家利益代言人、领导人的信誉度大大上升。作者然后详细展示了巴西政府如何成功动用两方面的组织资源来为巴西具备国际竞争力的跨国商业农业服务:一是发展中国家之间的团结与政治联盟;二是关于“发展”和“社会正义”的政策话语。

  在此过程中,巴西国内的商业农业集团积极参与整个贸易谈判过程,不仅主导了巴西贸易政策的转变,也影响了G20-T的议程转向集中关注农产品市场的自由化。其中,2002年9月巴西开启了世贸组织内两项史无前例的争端解决机制案,分别针对美国对棉花、欧盟对糖的出口补贴。巴西本国的棉花和制糖商业农业联合会全面资助了对这两个案子的研究,为政府的谈判团队提供外部法律咨询。2005年巴西成为发展中国家中第一个成功挑战发达国家农业补贴的国家,以自己的挑战成功在道义层面揭示出欧美农业政策和世贸组织规则之间的实质差距。巴西又进一步将两个案件的仲裁成功设定为穷国的棉农对抗富国(美国)的胜利,将自己打造成为发展中国家挑战传统发达大国的英雄人物。

  由于最初对多哈回合谈判结果的一个普遍预期是进一步开放发展中国家的农业,巴西一度被视作多哈回合最主要的潜在赢家。为了淡化这样的预期,巴西政府和农商的代表决定选择不同于以往的话语资源,高扬“发展”大旗。此前,农产品补贴这个议题主要表现为美国和欧盟相互要求削减补贴,但是在G20-T成立之后,巴西和印度联手将农产品补贴重塑为一个“发展”议题,而且成为多哈回合最主要的议题。此外,最初多哈回合设定的议事日程主要集中在保护投资者利益和政府采购的自由化,这些目标很快也被巴西领导的发展议题所取代并完全边缘化。巴西在积极调动发展话语的策略同时,也用心培育与非政府组织的关系,结果是越来越多的媒体和非政府组织认同将反农产品补贴界定为一个发展议题也有助于推动自己的政策议程,因此关注并支持巴西的政策选择。

  由此,贸易作为发展议题有效团结起了一个不寻常的“自愿者联盟”,共同反对现在“最重要的发展议题”——发达国家国内的农产品补贴,从而把多哈回合的政治对立全面界定为新的南北冲突,并且帮助整个发展中世界占据了道义高地。

  实际上,中国在工业制成品出口上的主要经济利益与发达国家更接近,也希望进入新兴经济体和发展中国家的国内市场,因此在中国被拉入世贸组织核心圈之初,外界一般期待中国将支持发达国家。但是随着谈判的深入,中国最终选择和巴西、印度以及发展中国家站在一起。至今中国在世贸组织内仍然坚持塑造与强化自己作为发展中国家的形象和地位,和其他发展中国家一起联合对抗发达国家,利用自己在G20-T和G33这样一些联盟中的成员地位来推动自己的利益,避免单独成为其他国家对抗的对象。

  正是在这样逐步展开的竞合过程中,三个新兴经济大国暂时搁置了各自经济利益上的差别,面对共同的威胁、积极强化南北之间的政治利益分割,强化相应的身份认同和联盟构建,避免新兴经济与发展中国家之间可能的利益差别被其他国家强化和利用。

  ▍结论与前景判断的游移

  该书的副标题是“新兴经济大国如何阻断新自由主义工程”,但新兴经济体崛起对于全球贸易体系的影响是否真的“阻断”了新自由主义议程,这恰恰是作者犹豫不决的地方。作者非常希望能从印度、巴西和中国身上发掘出“贱民国家”在崛起之后挑战霸权所带来的巨大正义力量,但同时“体系内挑战”的权宜性和局限性又让她对于挑战性质的判断和长期效果的预测犹豫不决。作者反复强调新兴经济体与传统大国在政策偏好和行为模式上没有本质区别,其对于新自由主义的根本原则不构成革命性的挑战,而恰恰是前者挑战后者享有的“例外特权”导致了现有贸易谈判的停滞。

  所以,作者没有挑明的另一种解释是:

  新兴经济体不满的仅仅是特权的归属而不是特权本身,是霸权的行使方式而不是霸权存在本身,这其实接近于冷战后俄罗斯国家对国际体系中霸权的基本态度。如果新兴经济体不提出自己的方向,只是在新自由主义框架内行事,那么它们挑战的只不过是作为新自由主义基础的美国霸权,那么“阻断新自由主义工程”恐怕也是徒有其名。

  在具体的斗争策略上,巴西和印度领导的战略联盟在多哈回合确实取得了战术上的胜利,但是其长期成果值得质疑。作者自己也承认,在三个发展中大国的推动下,多哈回合如果还能达成一个多边协议,其结果也只是一个大大削弱、内容更接近于二战之后资本主义国家间“嵌入式自由主义”的模式。但如果作者确实认为“嵌入式自由主义”相比新自由主义更加可取,而现实中新兴经济体“阻断新自由主义”的努力,反而使得贸易领域内重建“嵌入式自由主义”的可能在多哈回合之后陷入僵局,这是否意味着三大国的“融入式挑战”并无实质意义?

  换言之,如何评价多哈回合陷入僵局之后国际贸易领域的现状,作者的态度相当暧昧。当原来的半边缘国家部分接管了世贸组织的领导权,并导致其几乎功能瘫痪之后,原来的霸权国家已经选择了部分放弃世贸组织、转换战场并建立自己主导的新游戏规则。美国在奥巴马政府期间大力推动的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)和“跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定”(TTIP)就是典型的例子。多哈回合僵局之后一系列替代性地区贸易安排的崛起,部分取代了世贸组织代表的全球多边机制,这些替代性安排也已经超越传统贸易议题,开始覆盖投资、知识产权等领域。与美国霸权下中央化的国际贸易机制不同,全球资本主义在空间上的割裂对于美国霸权失范、新兴经济体崛起之后世界的影响,到底是正面还是负面?

  再来看印度、巴西、中国三国之间结成的政治联盟。作者提供的证据显示的其实更多是一个短期、过渡性质甚至带有权宜之计特征的联盟,作者自己也多次使用“不情不愿的联盟”(coalition of the unwilling)来描述这个联盟。尤其在巴西案例中,巴西政府和企业对于发展议题的动用充满了工具性的动机。2019年3月,巴西新任总统博尔索纳罗在访美的联合声明中更提出:巴西准备放弃自己在世贸组织谈判中作为发展中国家享有的“特殊和差别待遇”,以换取以发达国家身份加入经合组织,这让我们也不得不追问:世贸组织框架中的发展中大国联盟在多大程度上可以保持组织稳固、保证集体行动能力进而有效地代表发展中国家的长远利益。

  本书一方面描绘了以国家为基本单位的国际权力转移过程,另一方面更多展示的却是新兴的跨国资本阶层在部分非西方国家的兴起。这些阶层在国际贸易领域不断学习和提升自己的政治组织能力,最后影响的不仅是本国的贸易政策,还包括全球多边治理机制内部的跨国政治联盟。这一点在巴西的身上最为明显:尽管农产品自由贸易对于绝大多数发展中国家的小农来说是不利的,但巴西的商业农业主通过赎买手段成功动用了“南南合作”的框架和政治动员感召力,商业农场主通过自己的商会资助了一大堆游说组织、研究机构和专家团队,从而为巴西政府、谈判代表提供法律、技术支持和研究成果,并将贸易自由化包装成有利于发展中国家的普遍利益诉求。这和作者试图描述的发展正义的全面崛起并不一致。

  因此,书中提供的实证材料反映的更多是跨国资本如何协调和容纳了新兴大国的政治精英,后者又通过有效的跨国联合挑战现有国际体系的具体运行和美国霸权,但是并不挑战新自由主义的原则。

  如果这才是“打破世贸组织”故事的真正含义,那么世贸组织当下的僵局和多哈回合谈判的止步不前并不是因为新自由主义全球议程失败之后,体系内部开始酝酿更公正合理的贸易体系,而更多是源于新兴国家因既定规则下的“分赃不均”而引发的冲突斗争。

  本书核心观点引发出更为深远的启示是:

  到目前为止,新兴经济体在斗争中动用的恰恰是现有霸权所倡导的普遍原则——哪怕原有的霸权国家仅仅是工具性地动用这些普遍的自由主义原则和话语,常常还会表现得自我矛盾、言不由衷。但作者的理论梳理已经隐含地指出,普遍原则(不仅仅是贸易领域的自由贸易规则)本身不可能在时空维度上真正全面达成,一般性原则与例外之间、普遍与特权之间的冲突无可调和。类似世贸组织代表的贸易领域内的自由主义原则,只能保持在一定的时空范围和议题内,一旦扩张到接近总体、需要全面打破贸易领域的国内与国际区隔时,普遍原则就不能自我维持。

  那么,新兴经济体将倡导普遍原则作为斗争手段获得阶段胜利之后,这一手段是否也很快会陷入普遍原则本身的时空局限性呢?最终,作者自己犹豫不决也无力回答的终极问题是:到底怎样的全球贸易机制才是真正进步、远优于现有霸权主导下权力高度不对称的多边机制?而这样的机制背后的非霸权政治基础又是怎样的?毕竟新兴经济体联合挑战霸权所导致的全球贸易机制僵局还没有开启真正超越霸权的时代。

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