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“霸权长臂”:美国单边域外制裁的目的与实施

张家铭 · 2020-03-20 · 来源:太平洋学报PacificJournal
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本文通过分析以美国《反海外腐败法》为代表的经济犯罪制裁及阿尔斯通案,和以制裁伊朗为代表的国际政治制裁及法国巴黎银行案,详细论述了美国如何分别运用这两类单边域外制裁沉重打击欧洲制造业与金融业龙头企业。

  摘要: 美国作为世界霸权,长期依据美国国内法案,奉行长臂管辖原则,对他国实体或个人施行单边域外制裁。制裁的法律依据根据内容针对性可分为一般法和特殊法。根据目的制裁又可分为经济犯罪制裁和国际政治制裁两大类。本文通过分析以美国《反海外腐败法》为代表的经济犯罪制裁及阿尔斯通案,和以制裁伊朗为代表的国际政治制裁及法国巴黎银行案,详细论述了美国如何分别运用这两类单边域外制裁沉重打击欧洲制造业与金融业龙头企业。相关案例与数据表明,美国单边域外制裁作为服务美国国家利益的重要手段,对他国既不合理,也不合法,更不公正,已然成为维护美国全球经济、政治与法律霸权的长臂。近年来美国域外制裁越来越多以舆论宣传、行政、法律、外交等多种手段侵害我国海外利益,我国应从企业层面、政府层面和全球合作层面加强应对政策措施。

  关键词: 单边域外制裁;长臂管辖;经济犯罪制裁;国际政治制裁

  作者简介: 张家铭,男,山东济南人,复旦大学国际关系与公共事务学院2017级博士生,主要研究方向:经济外交与中美关系。

  正文摘读

  2018年12月,中国华为公司首席财务官孟晚舟在加拿大温哥华被扣留,加拿大检方表示孟晚舟违反美国制裁法案,诱使金融机构与伊朗进行交易,涉嫌欺诈。2019年5月以来,美国特朗普政府以国家安全为由进一步制裁华为公司,企图全面切断华为与美国本土的业务往来。美国针对华为的行动不仅在贸易摩擦背景下加剧中美关系恶化,制造中美关系风波,也对中国企业家群体产生负面效应。随着中国企业在海外的发展壮大,以及中美关系进入战略竞争阶段,美国近年来针对中兴、华为等中国企业不断挑起事端,运用政治、司法、媒体舆论甚至外交手段打压中国高技术企业,给中国高技术产业发展造成压力。

  今天,经济制裁成为大国外交政策的常见工具之一,在外交政策工具箱中占据关键位置。作为威胁使用武力、加强谈判地位的替代或补充,经济制裁手段的应用十分广泛,当矛盾无法通过协商予以解决时, 在不作为、经济制裁、军事打击三者中, 经济制裁是最好的外交政策工具, 它可以对被制裁国形成一种心理压力,目的在于迫使被制裁国实现制裁国的政治要求。从本质上看,国际制裁是由国际体系在经济能力方面的不对称性决定的。作为在国际经济体系中占据主导地位的超级大国,美国以国内法律为依据,基于长臂管辖原则对外国实体及个人施加单边主义域外制裁,以实现美国的国际政治目的或打击经济犯罪目的。同时,制裁与美国参与国际产业竞争有着密不可分的关系。在美国单边域外制裁打击欧洲制造业和金融业的案例中,美国的司法与行政等多部门相互配合,一方面维护美国主导下的自由资本主义国际秩序与美国国际法律权威,另一方面则以非市场手段维护美国政治经济利益。无论被制裁企业来自美国盟国、合作伙伴还是竞争对手,在参与国际产业竞争中都面临来自美国长臂管辖的非市场风险。

  一、基于长臂管辖原则的美国单边域外制裁体系

  单边域外制裁(Unilateral Extraterritorial Sanction)指的是一国针对领土疆域以外的行为体(国家、组织或个人)采用断绝外交关系以外的单边非武力强制性措施。美国对单边域外制裁的应用由来已久。虽然这一制裁手段的法律依据既包括联合国安理会决议在内的国际法,也包括美国国会通过的各类国内法案,但在实践中主要是以美国国内法案为基本依据,通过长臂管辖原则(The Principle of Long Arm Jurisdiction)落实,受制裁对象也不仅限于美国国籍或在美国境内的实体或个人。1945年,国际鞋业公司诉华盛顿州案中首次确立“长臂管辖”原则,在审判中,美国联邦最高法院放弃了此前的属地主义原则,确立了在不违反“公平竞争和实质正义的传统观念”的前提下,适用“最低限度联系标准”。长臂管辖原则超越了大多数国家法律实施所遵循的属地原则和属人原则,即便当事人是外国人、不在美国境内,或其行为和美国无直接关联,只要其中任何环节与美国存在最低限度联系,美国司法部门就能管辖。由于拒绝向美国全球管辖权屈服的公司可能会被拒于其庞大的市场外、被禁止使用美元支付系统、或被限制使用主流银行业务,这对于大多数的大公司来说无异于自杀。基于在全球经济中的核心地位,美国能够对世界各地企业或个人强行采取行动。美国在世界经济中享有的“特权”使其成为商界的警察、法官和陪审团。

  美国单边域外制裁的主要法律可分为一般法和特殊法两种。前者包括1917年《与敌国贸易法》(TWEA)、1961年《对外援助法》(FAA)、1977年《国际紧急经济权力法》(IEEPA)和1979年《出口管理法》(EAA)等。特别法案体系包括1963年《古巴资产管制条例》、1992年《古巴民主法》、1996年《赫尔姆斯-伯顿法案(古巴)》、1996年《伊朗和利比亚制裁法案》、2000年《贸易制裁改革和出口加强法案(古巴)》、2006年《伊朗自由和支持法案》和2010年《伊朗全面制裁、问责和撤资法案》等,这些法律明确禁止与特定国家的经济交往。最近几年美国外交政策转向保守强硬,特别是特朗普上任以来单边域外制裁愈加频繁。例如2017年出台的《通过制裁打击美国敌人法案》(CAATSA)属于针对伊朗、朝鲜和俄罗斯的特殊法;2018年出台的《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)属于进一步扩大经济制裁权力的一般法,对他国企业构成严重威胁。在实际操作中,美国针对他国企业所实施的单边域外制裁案往往会综合运用多部法律,同时包含一般法和特殊法。

  根据制裁的执行目的,美国的单边域外制裁大致可分为两类:经济犯罪制裁和国际政治制裁。经济犯罪制裁(Economic Crimes Sanction)是美国通过国内立法针对域外企业或个人商业行为的制裁,是美国对全球经济活动进行长臂管辖的典型。为针对美国企业发生在美国国境之外的腐败行为,美国在1977年设立了《反海外腐败法案》(FCPA),其界定模糊的条文赋予了美国独一无二、极其宽泛的管辖权,特别是该法1998年修正案将非美国企业纳入管辖范围后,美国对域外企业进行的制裁急剧上升,其中有大量的被制裁对象来自美国的盟国。任何被美国司法部(DOJ)或美国证券交易委员会(SEC)认定发生触犯美国法律行为的企业或个人,无论该行为发生在哪个国家,无论主体企业或个人来自哪个国家,美国都会以国家名义提起诉讼,并在调查认定有罪后进行制裁。由于美国一直标榜自己三权分立,司法独立,这类域外制裁一般不会有其他美国行政部门的直接介入,且鉴于经济犯罪的性质一般也不会有其他国家的政府直接介入。制裁的方式通常是强迫被告企业向美国缴纳巨额罚金,乃至监禁企业相关负责人。由于此类制裁的对象多为跨国企业,往往得不到母国或其他国家的支持,在面对美国国家机器时的弱势地位让他们基本上都会屈服,从而让美国的此类制裁更加容易成功实施。

  国际政治制裁(International Political Sanction)通常是由国际政治争端引发,在联合盟国或国际组织发起多边制裁之外,为解决争端、或向他国施加压力以实现自己的对外政策目标,美国会对特定的国家、实体组织或个人发起单边制裁,这类制裁通常既包括外交制裁,比如降低外交级别、驱逐外交官等,又包括经济制裁,比如贸易禁运、资产冻结、援助限制、禁止美国企业或个人与其商业或金融交往等。在不同的情况下,美国会利用经济制裁表明不同的政治信号。制裁的对象多为或来自于美国的敌对国家或所谓的“支持恐怖主义国家”。美国对伊朗、朝鲜、叙利亚、委内瑞拉、俄罗斯等国家的制裁都属于此类制裁,执行机构大都是美国司法部、财政部、商务部、国务院等机构。虽然美国的国际政治制裁直接针对的是特定国家,但目标国家往往与美国并不存在过多直接关系,此类域外制裁的执行依赖于美国的国际支持。以美国对伊朗制裁为例,国际环境是一个特别重要的因素,自1979年以来,美国和伊朗伊斯兰共和国之间的经济往来很少。美国只能通过与国际社会的互动,通过采取惩罚性措施和激励措施来限制其他国家与伊朗合作的能力来对伊朗经济施加影响。因此,与美国制裁目标之外的第三方企业经常成为此类域外制裁的受害者,制裁方式同样包括巨额罚金与监禁企业负责人。

  从美国单边域外制裁的外国受害者分布上看,欧洲企业是最主要的受害者。作为世界经济中的另一个与美国旗鼓相当的发达经济体,欧洲与美国经济深度相互依赖,欧洲企业的业务往来遍及全球,这使得欧洲企业难以避免地成为美国单边域外制裁的主要打击对象。无论是出于何种原由,在美国制裁名单上受惩罚最严厉的欧洲企业大都是行业龙头企业。特别是在与美国存在高度竞争的产业上,无论是美国的国际政治类域外制裁还是经济犯罪类域外制裁,受到制裁最频繁、罚金最多的企业大部分都来自欧洲。近年来,随着中国经济的快速崛起和中国企业在全球的快速发展,中国企业正在迅速成为美国单边域外制裁的主要受害者,特别是2018年中美经贸摩擦加剧以来,美国不断滥用各类单边制裁政策工具打压我国企业,侵害我国海外利益。

  二、美国的经济犯罪制裁

  2.1以美国《反海外腐败法》为代表的经济犯罪制裁

  美国《反海外腐败法》是美国海外经济犯罪制裁的代表性法律,该法赋予美国对全球企业或个人的商业行为进行长臂管辖的权力,通常以打击商业腐败、反欺诈、反垄断或维护国家安全等理由对世界各国企业组织展开调查、提起诉讼。美国《反海外腐败法》共历经两次修正案,第二次修正案为《1998年国际反腐败法案》(IABA 1998),旨在落实《经合组织反腐败公约》(OECD Anti-Corruption Convention)。修订后管辖的对象包括了特定外国人并将范围扩展到美国国境之外。由于《反海外腐败法》既修订了美国证券交易委员会法案也修订了刑法,因此美国证券交易委员会和美国司法部同时负责执行《反海外腐败法》——证券交易委员会负责其下辖的上市公司,司法部负责其他企业。1998年之后,美国执法机构得以更容易获取经合组织成员国情报,尽管后来英国也引入了类似的《2010反贿赂法》,但美国的《反海外腐败法》一直主导着国际反腐败执法行动。

  《反海外腐败法》海外贿赂行为的定义主要包括三个方面:第一,该法案对贿赂行为的构成采用了“业务目的测试”,禁止为获取业务或与获取业务相关的任何形式的交易或给付行为;第二,该法案要求行为人必须具有贿赂的主观意图;第三,该法案对贿赂行为的认定要件包括行为人必须给付了外国官员任何“有价值之物”。因此,《反海外腐败法》给执法者的解释权和自由裁量权留有大量余地,使执法行为的公正性饱受争议。美国宣称之所以设立《反海外腐败法》,是因为猖獗的贿赂伤害了发展中国家,美国在帮助发展中国家根除这一问题上既彰显着利他主义,又拥有既得利益,至少美国是不想让问题恶化;然而有学者指出,实际上既然外国贿赂对外国造成的伤害最大,那么美国收缴罚金是没有意义的。有学者认为,《反海外腐败法》立法本身并非出于国会所宣称的利他主义和道德观念,而是自私的政治动机:一来,国会领导人希望让外国政府和外国政党为美国企业的腐败承担责任,并让他们付出代价;二来,美国在执法中存在着双重标准、选择性执法等令人不安的事实,包括美国政府积极参与贿赂、美国政府最高层故意参与和支持私人贿赂、美国政府执法受贿赂人身份影响、美国政府和私营部门用不同方式试图影响外国政府行为、以及美国政府对贿赂执法过度夸大和不一致的言论等。也有学者发现美国《反海外腐败法》并不鼓励美国公司投资外国、尤其是那些贪污、贿赂和其他形式腐败流行的国家。虽然执法或不对外国公司有偏见,但针对非美国公司采取的额外执法行动可能给美国公司带来竞争优势。几十年来,美国公司按照《反海外腐败法》的要求已经采取了强有力的合规措施,相比之下绝大多数外国公司则没有,这可能会成为外国公司的额外成本。从长期看,这有助于美国大型企业构筑起比其他小企业和外国企业更能规避法律制裁风险、维护企业声誉的竞争优势。实际上,美国公司可能已经借此获得了有限的“先发优势”。鉴于美国经济规模及其金融体系在国际商业中不成比例的主导地位,更多外国公司依赖美国而不是美国公司依赖外国,从而支持了美国的执法管辖权。

  从数量上看,21世纪以来,美国对非美国企业和个人开展反海外腐败调查的频率急剧上升。尽管《反海外腐败法》颁布于1977年,但在1999年之前的执法调查很少,几乎每年都是个位数。根据斯坦福大学外国腐败行为信息交换中心(SFCPAC)对美国证券交易委员会和司法部执法行动的联合数据统计,第一次执法行动发生在1978年,到2000年底只有52项行动,而且只有一起是针对非美国企业。在1998年对该法案进行修订并扩大管辖权后,以该法案为依据的执法调查行为次数迅速攀升。执法力度大幅上升始于乔治·布什(George W. Bush)政府期间,在奥巴马(Barack Obama)政府期间有所回落与波动,特朗普(Donald J. Trump)上台后执法行动再度迅速增加。美国司法部官方网站的公开案例资料显示,1999年至2018年执法调查总数高达374次,特别是2007年开始每年调查数量都是两位数,2009年达到44次,而2018年更是破纪录的高达50次。如果要加上美国证券交易委员会等其他机构的执法行为,数量会更高。

  从总量上看,尽管从1978年到2018年的四十年间所有案件中美国被告占66%,外国被告仅占34%,但我们并不能从此得出执法对外国公司“有偏见”。《反海外腐败法》案件的原始数据表明,随着经合组织反贿赂公约的出台,美国执法人员提起针对外国被告的诉讼随着时间的推移显示出明显的上升趋势。在杜克大学法律教授布兰登·加勒特(Brandon Garrett)2013年收集的有关公司刑事起诉的数据中(包括但不限于《反海外腐败法》),美国法院罚了外国公司3 500万美元,外国公司支付的总额接近6 600 万美元(包含各类利息税费等);而同时期,美国国内公司被处以470万美元的罚金,支付总额1 200万美元。在控制了犯罪和公司类型的变量之后,外国公司面临着比美国公司高7倍以上的罚金,支付总额也是美国公司的多倍。从罚金数额来看,执法处罚的力度随着时间的推移而急剧增加。早年实施的罚金可以忽略不计,2008年开始大幅上升,至2018年总罚金金额接近110亿美元,其中前10大罚金案例中除了第5名美国KBR工程公司和第9名美国奥奇-齐夫资本管理公司外,其余的都是外国企业(巴西石油公司、俄罗斯MTS电信公司、德国西门子公司、法国阿尔斯通公司、法国兴业银行、以色列梯瓦制药工业有限公司、瑞典特利亚电信、英国宇航系统公司),而欧洲企业更是占了其中的六个。美国对外国公司的起诉越来越多,外国公司更容易受到严厉处罚,外国公司在美国经济犯罪类域外制裁下得到了不成比例的更大处罚。

  2.2阿尔斯通案

  本文以阿尔斯通案为例着重说明。在美国《反海外腐败法》制裁案例中,法国阿尔斯通公司(Alstom)案是最具代表性的一例。在电气能源领域,阿尔斯通曾拥有水电设备世界第一、核电站常规岛世界第一、环境控制系统世界第一等多项成就,世界上每4个灯泡中就有1个灯泡的电力来自于该公司的技术,阿尔斯通电网约占全球市场份额的10%。但是,在美国司法部对阿尔斯通公司发起反海外腐败调查并处以严厉制裁后,不仅阿尔斯通公司一落千丈,还导致了全球电气行业格局巨变。2014年美国司法部公布了对阿尔斯通的调查结果和处罚结果,阿尔斯通认罪,弗雷德里克·皮埃鲁奇(Frederic Pierucci)等公司高管被美国监禁,美国向阿尔斯通开出了高达7.72亿美元的巨额罚金,并迫使阿尔斯通公司于2015年将全部电气业务出售给美国通用公司,彻底退出这一行业,美国通用电气此后成为全球电气产业领导者。阿尔斯通从全球电气行业的领导企业之一退化为一家专注于轨道交通的公司。

  根据美国司法部的公开资料,美国指控法国电力和运输公司阿尔斯通违反《反海外腐败法》,伪造其账簿和记录,未能实施适当的内部控制。阿尔斯通于2014年12月22日认罪。此外,阿尔斯通的瑞士子公司阿尔斯通网络施维茨公司被美国指控蓄意违反《反贿赂法》的规定,该公司也于2014年12月22日认罪。阿尔斯通电力公司和阿尔斯通电网公司(原阿尔斯通T&D公司,两家美国子公司)承认他们合谋违反了《反贿赂法》的规定,于2014年12月22日签订了延期起诉协议。根据公司的承认情况,阿尔斯通公司、阿尔斯通电力公司和阿尔斯通T&D公司通过各种高管和员工向政府官员行贿,并为世界各地(包括印度尼西亚、埃及、沙特阿拉伯、巴哈马和中国台湾地区)的国有企业电力、电网和运输项目伪造账簿和记录。例如,在印度尼西亚,阿尔斯通、阿尔斯通工业股份公司和阿尔斯通电力公司向包括印度尼西亚议会的高级成员和印度尼西亚国有电力公司的高级成员行贿,以帮助获得数份提供电力服务的合同,价值约3.75亿美元。通过这种方式,阿尔斯通仅花了7 500万美元便在全球范围内获得了超过40亿美元的项目,公司利润约为3亿美元。阿尔斯通及其子公司还试图通过聘请宣称代表公司提供咨询服务的顾问来隐瞒贿赂计划,实际上是政府官员腐败付款渠道。阿尔斯通内部文件以代码指代一些顾问,包括“日内瓦先生”、“巴黎先生”、“伦敦”、“安静人”和“老朋友”。因此,司法部指控五名公司高管涉嫌腐败行为。阿尔斯通前全球锅炉销售副总裁皮埃鲁奇于2013年7月29日承认共谋在印度尼西亚贿赂计划中违反《反海外腐败法》。阿尔斯通亚洲区前高级副总裁劳伦斯·霍斯金斯(Lawrence Hoskins)也被控与印度尼西亚贿赂计划有关,并于2016年4月在康涅狄格州接受审判。另外,阿尔斯通电力公司区域销售副总裁大卫·罗斯柴尔德(David Rothschild)和阿尔斯通电力公司区域销售前副总裁威廉·庞波尼(William Pomponi)分别于2012年11月2日和2014年7月17日承认共谋违反《反海外腐败法》。

  美国司法部副总检察长科尔(James M. Cole)说:“阿尔斯通的腐败计划持续了十多年,横跨多个大陆”,“它的广度、厚颜无耻以及在世界范围内的后果令人震惊。我的期望和我的意图是,我们今天宣布的全面决议将向世界各地的其他公司发出一个明确的信息:司法部将不遗余力地在法律的最大范围内根除和惩治腐败,无论腐败的规模有多大或起诉有多么令人生畏。”美国联邦调查局执行助理局长安德森(Robert Anderson)说:“这项调查跨越了数年,跨越了多个大陆,来自美国联邦调查局华盛顿和纽黑文外勤办公室的特工在全球各地收集了证据”,“创纪录的罚金金额对从事外国贿赂的公司来说是一种明显的威慑,但更具威慑力的是,我们将把犯下这些罪行的高管送进监狱。”2019年,本案被告之一、阿尔斯通前高管皮埃鲁奇出版了自述回忆录《美国陷阱》(Le Piège Américain)公开本案内幕。根据他的描述,2013年4月,当时他在抵达纽约约翰肯尼迪机场时被戴上手铐,很快被粗暴地投入美国罗德岛州的怀亚特看守所,与重刑犯关在一起,美国司法官员告知他,如果拒不认罪坚持打官司,他将面临漫长的诉讼过程和高昂的诉讼费用,并且很可能仍被定罪判处重刑乃至终身监禁;如果马上认罪合作,他将很快能够出狱。一位法国跨国公司高管显然无法忍受恶劣的监狱环境,最终选择在2013年7月认罪并成为污点证人,随后阿尔斯通与美国通用电气就出售电力业务达成协议。然而,美国并未兑现承诺,直到2018年9月,皮埃鲁奇才被释放出狱。随即,皮埃鲁奇向媒体披露了自己在本案中的经历。皮埃鲁奇认为,美国司法部通过逮捕他向阿尔斯通总裁克伦(Patrick Cron)施压,让他配合,同意支付超过7亿美元的罚金,同时也迫使他将阿尔斯通的70%资产卖给竞争对手——美国通用电气。持类似观点的还有时任法国经济部长、后来的法国总统马克龙(Emmanuel Macron),他在2015年国会接受质询时表示,“就我个人而言,我确信这项调查与克伦先生(向通用电气出售)的决定之间存在因果关系,但我们没有证据。”以阿尔斯通案为代表的制裁行动证明,美国以打击经济犯罪为目的对外国企业施加单边域外制裁,已经成为显著维护美国全球法律霸权与经济利益的重要对外政策工具之一。

  三、美国的国际政治制裁

  3.1以美国制裁伊朗为代表的国际政治制裁

  美国为实现国际政治目的而采取单边域外制裁有着更加悠久的历史。早在第一次世界大战与第二次世界大战期间,美国就为了国家安全在贸易与金融上对特定国家目标采取封锁等制裁手段。冷战时期,美国出台了大量出于国际政治目的的制裁法案,时至今日形成了复杂而完备的国际政治制裁体系,这些目的包括但不限于“维护国家安全、地区安全、盟友安全、打击恐怖主义、维护人权、推广自由主义民主价值与制度等”。其中,制裁伊朗是美国国际政治类单边域外制裁中的典型代表。自伊朗伊斯兰革命以来,美国把伊朗伊斯兰共和国视为“敌国”和“支持恐怖主义国家”,不断出台制裁伊朗的国内法案,并以“最低限度联系原则”向全球拓展长臂管辖权,除了约束美国企业外还将触手伸向任何与伊朗有联系的他国企业,从能源与金融两个重点领域加大对伊朗制裁,大量欧洲金融企业因伊朗业务受到美国的严厉制裁。

  

  根据美国司法部公开的资料,从2009年到2019年上半年的不到十年间,总共有10家欧洲大型金融企业受到美国多个部门的调查,无一例外均因业务违反美国有关伊朗制裁的相关法律法规,从而被美国司法部以美利坚合众国的国家名义提起控诉并认罪。被告所涉嫌违反的法律法规主要为《国际紧急经济权利法案》、《与敌国贸易法》、《银行保密法》、以及美国财政部外国资产控制办公室(OFAC)的相关规定等,所被指控的罪名包括但不限于“金融欺诈”、“串谋”、“洗钱”、“危害国家安全”、“恐怖主义融资”、“隐瞒违规”、“玩忽职守”等。每家企业都被开出了巨额罚金,被没收或罚金总计超过173亿美元,其中罚没最少的英国巴克莱银行支付2.98亿美元,最多的法国巴黎银行达89亿美元。巨额罚金都被支付给美国司法部、财政部、美联储、州法院、州金融管理部门等多个机构。当然,这些单边域外制裁的实施也受到美国对伊朗外交政策的显著影响,美国奥巴马政府第二任期后期缓和了与伊朗的关系,2015年7月,美国连同伊核问题六国(伊朗、英国、法国、俄罗斯、中国和德国)达成一致,签署《联合全面行动计划》(即伊核问题全面协议),协议于2016年1月生效。根据协议,伊朗承诺限制其核计划,国际社会解除对伊制裁,国际原子能机构负责督查伊朗履行协议情况。与之对应,在2016年至2018年这三年间,美国司法部并未公示任何针对欧洲金融企业的伊朗制裁。但是特朗普上台后不断指责该协议对美国不利,并对伊朗发出威胁,并最终于2018年5月8日宣布美国退出伊核问题全面协议。相应的,2019年上半年美国就公示了两起针对欧洲金融企业的重大制裁。

  在伊朗核问题上,欧洲与美国的立场并不完全一致,欧盟对待伊朗的态度也不如美国那样激烈强硬。在安全利益上,欧洲与伊朗距离很近,伊朗作为中东大国对中东和欧洲的安全稳定至关重要,如果伊朗出现大动乱将有大量中东难民涌入欧洲,因此欧盟国家大都反对对伊朗直接动武;在经济利益上,伊朗与欧盟国家的能源安全紧密相关,很多欧洲企业在伊朗开展业务,这也使得欧洲国家对伊朗的态度注定要考虑对自身企业的影响;在政治利益上,欧洲一体化推动欧盟寻求独立的多边主义外交政策,提升自身国际影响力,伊朗核问题是欧盟弥合内部分歧、推动一体化的机会,在处理伊朗核问题的方式上主张多边主义、对话合作,重视国际组织作用,这与美国对待伊朗的单边主义、霸权主义作风相悖。美国一系列对欧洲相关企业的严厉制裁,增加了逼迫欧洲国家在伊朗问题上跟随美国的政治压力,同时也限制了欧洲金融业的恢复,客观上为美国金融企业打压了欧洲竞争对手。

  3.2法国巴黎银行案

  本文以法国巴黎银行案为例着重说明。2014年结案的法国巴黎银行(BNP Paribas)案创下了有史以来美国单边域外制裁的最大罚金金额,法国巴黎银行支付约89亿美元的罚金,承认其共谋通过美国金融系统为受美国经济制裁的苏丹、伊朗和古巴实体处理交易。美国司法部的公开资料显示,至少从2004年到2012年的八年里,法国巴黎银行代表苏丹和伊朗通过美国金融系统故意转移了88亿美元,其中包括超过43亿美元的涉及美国专门指定受制裁实体的交易。按照美国的调查结果,其中大部分“非法交易”是法国巴黎银行代表苏丹实体来执行的,从2006年到2007年,法国巴黎银行代表受制裁的苏丹实体在美国处理了大约64亿美元的业务,其中包括苏丹政府下属金融机构的约40亿美元。同样,法国巴黎银行通过隐藏古巴受制裁实体参与支付信息,为古巴受制裁实体提供了进入美国金融体系的机会。从2004年10月到2010年初,法国巴黎银行代表古巴被制裁实体故意处理了大约17.47亿美元。此外,根据法院文件,法国巴黎银行从事涉及与伊朗有关实体超过6.5亿美元的交易,这一行为持续到2012年,即在该银行开始对其制裁合规进行内部调查并承诺与美国政府合作近两年后。“非法交易”是作为法国巴黎银行客户完成的,其中包括一家位于迪拜的石油公司,该公司实际上是伊朗石油公司的前线。隶属于美国国税刑事调查局的华盛顿外勤部和隶属于联邦调查局的纽约外勤办事处对此案进行了调查,纽约县地方检察官办公室还与司法部就此案进行了联合独立调查。该案件后被刑事司资产没收和洗钱科(AFMLS)的洗钱和银行诚信部门、以及美国纽约南区检察官办公室的洗钱和资产没收部门起诉。最终,美国纽约南区联邦法院指控法国巴黎银行的行为违反了美国《与敌国交易法》和《国际紧急经济权力法案》。在证据面前,法国巴黎银行放弃申诉,同意认罪并签订认罪协议,并对其犯罪行为承担责任。法院批准的认罪协议规定,法国巴黎银行将支付总额为89.736 亿美元的经济处罚,包括没收88.336亿美元和罚金1.4亿美元。除了联合没收判决外,纽约县地方检察官办公室还宣布,法国巴黎银行在纽约州最高法院承认密谋伪造商业记录有罪。此外,联邦储备系统董事会宣布,法国巴黎银行已同意一项停止和终止命令,采取某些补救措施确保在持续经营中遵守美国法律,并为此支付5.08亿美元的民事罚款。纽约州金融服务部(DFS)宣布,法国巴黎银行已做出如下承诺:停职或辞退银行13名员工,包括集团首席运营官和其他高级管理人员;通过其纽约分行和其他附属机构暂停美元清算业务一年;将2013年的监管期限延长两年,并向金融服务部支付24.34亿美元罚金。为了满足其刑事没收处罚的要求,法国巴黎银行将获得与解决这些相关国家和监管事项有关的付款信用。财政部外国资产控制办公室还征收了9.63亿美元的罚金,这些罚金将通过司法部来收缴。

  美国司法部总检察长霍尔德(Eric H. Holder)表示:“法国巴黎银行竭尽全力隐瞒被禁止的交易,掩盖其行踪,欺骗美国当局。这些行为严重违反了美国法律。制裁是保护美国国家安全利益的关键工具,但只有在严格执行制裁的情况下才能发挥作用。考虑违反美国制裁规定开展业务的银行应该三思而后行,因为司法部不会改变这种看法。”作为当年全球第四大银行、欧洲第一大银行的法国巴黎银行当即受到沉重打击,2013年该银行全球净收入5.4亿欧元,2014年因巨额罚金净收入骤降至0.5亿欧元。在全球银行资产排名上该行从2013年的全球第4名逐年下滑,至2017年已下滑至第17名,2018年好转上升到第16名。

  在美国的制裁名单中,像法国巴黎银行这样的欧洲主要银行几乎全都榜上有名。自2008年全球金融危机后的这十年,是美国对欧洲金融业施加单边域外制裁不断增长的十年,也是欧洲金融业在全球地位不断衰退的十年。根据英国《金融时报》汇编的数据,欧洲五大银行,即汇丰银行、苏格兰皇家银行,法国巴黎银行、巴克莱银行和德意志银行,在2007年的净利润总额接近600亿美元。这比其主要美国竞争对手(摩根大通、美国银行、花旗集团、摩根士丹利和高盛)的收益高出五分之一。到2017年,情况发生了巨大变化,欧洲集团的净利润缩减了三分之二,只有175亿美元,比上年摩根大通自己的244亿美元收入低四分之一。实际上,摩根大通的3 800亿美元市值超过了其五个欧洲竞争对手的总和。根据奥纬咨询(Oliver Wyman)和摩根士丹利的研究,2006年至2016年间,美国五大银行在全球批发银行业务收入中的市场份额增加了6个百分点,而前五位欧洲银行则下降了4个百分点。2008年全球资产前20大银行中欧洲银行占11家,前10名欧洲银行占7位,前5名全是欧洲银行。到了2018年,市值前20中仅有汇丰银行、桑坦德集团和法国巴黎银行3家欧洲企业,而美国银行则从2008年的4家增加到2018年的7家,摩根大通已经成为全球第一。金融危机后十年,欧洲银行排名下降普遍大于美国银行,其中汇丰银行、苏格兰皇家银行、巴克莱银行、法国农业信贷银行、法国巴黎银行降幅最大,美国金融业的恢复远好于欧洲金融企业。除了欧洲债务危机这样的主要市场因素外,美国对欧洲银行不断加码的制裁显然对欧洲金融业是雪上加霜。

  四、近来美国单边域外制裁对我国的影响

  自2017年底美国发布《国家安全战略报告》将中国定位为“战略竞争对手”以来,美国逐渐加大对中国各方面的遏制力度,频繁对我国企业和个人进行“长臂管辖”式的单边主义制裁。例如,美国政府制裁中国福建晋华集成电路有限公司,美国商务部把该公司列入其实体名单,限制对美出口,原因是该公司新增的存储芯片生产能力威胁到为美军方提供此类芯片的美国供应商的生存能力;美国司法部还正式起诉中国福建晋华集成电路公司以及中国台湾地区的联华电子公司,指控他们共谋从美国半导体巨头美光科技公司(Micron)窃取商业机密。这些案件的目的同时包含了国际政治(国家安全)和打击经济犯罪(知识产权)。

  除了最常见的法律与行政方式之外,近年来美国单边域外制裁还越来越多地呈现出多手段复合的趋势。首先,在舆论宣传手段上,美国媒体与政府要员捕风捉影,直接制造虚假新闻攻击我国政府、企业和人员,为启动美国域外制裁提供议题借口,制造先期舆论环境。其次,在法律手段上,美国执法、司法与立法部门以美国国内法为主要依据,通过国会立法、法律诉讼、罚金或限制人身自由等法律方式,制裁我国实体与个人。法律手段虽然避免了行政手段简单粗暴的表象,但背后都离不开政治因素驱使。再者,在行政手段上,美国政府财政部、商务部、国务院等部门通过出台行政命令等行政手段直接制裁我国的实体和个人,限制我国实体和个人正常的国际商业活动和交流活动。最后,在外交手段上,美国凭借其在全球的同盟网络对盟友等其他国家公开地或秘密地施加外交影响,间接打击中国企业或个人,侵害中国海外利益。

  美国这种集舆论宣传、法律、行政与外交四位一体的复合式单边域外制裁在美国打击中国华为公司上体现得最为明显。法律和行政方式自不必说,2018年12月,加拿大当局对华为公司首席财务官、任正非之女孟晚舟扣留,至今仍未释放,尽管加拿大司法部门对孟晚舟的行动并不发生在美国司法辖区内,但加方声称是根据美国国内法以及美国与加拿大之间的相关法律协定而采取的行为;2019年5月以来,美国商务部陆续将华为公司等多家中国高科技企业列入“实体名单”企图断绝这些公司与美国企业的所有商业往来等。相比于其他中国企业,华为公司在美国舆论战中显得格外突出。早在华为掌握领先全球的5G技术之前,美国媒体与政客就曾炒作华为公司与中国政府和军方的关系,渲染所谓的“华为威胁论”,这种舆论的来源大部分都来自于华为创始人任正非曾经参军入伍的个人经历。特朗普上台后的美国对华为公司制裁的步步升级,离不开过去多年西方舆论对华为公司的长期妖魔化。同时,美国政府也罕见地动用外交力量来针对华为公司这样一个中国民营企业,最典型的例子莫过于美国牵头“五眼联盟”对华为公司进行围剿。“五眼联盟”包括美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰五个盎格鲁-撒克逊国家,共同分享情报,协同行动,2018年7月该组织在加拿大进行会议后,成员国家陆续开始采取排斥华为产品和技术的行动,美国官员也在2019年的组织会议上明确表示“五眼联盟”不会在敏感网络中使用华为技术。除此之外,美国政府一直企图劝说乃至警告、威胁德国、日本、意大利等盟友国家不要使用华为设备,然而收效甚微。例如德国总理默克尔顶住美国的压力,允许华为参与到该国的5G网络建设中,并明确反对仅因国籍而排除任何一家企业,德国电信监管机构——联邦网络管理局最新版电信网络安全草案中并未出现最初计划阻止华为进入德国市场的条款。

  美国对中国实体和公民所采取的单边域外制裁直接侵害了我国企业和公民的合法权益,损害了中国海外利益。具体而言,首先,这些制裁行为给中国企业的国际发展造成了直接的经营困难和经济损失,迫使部分中国企业放弃或退出美国市场,并损害了中国企业在海外的合规形象。其次,这些制裁行为在一定程度上影响了中国部分领域的产业升级,由于制裁迫使中国高技术企业与美国企业停止合作,而个别高科技产品在短期内难以获得替代品,从而暂时延缓了中国引进高科技零部件、升级技术的步伐。再者,这些行为又进一步给更广范围的中外经济合作造成负面影响,尤其是对“一带一路”建设中数字基础设施合作制造了不必要的阻碍。尽管从长远来看,美国制裁无法阻挡中国产业升级和企业海外发展的历史大势,甚至在有些领域反而可能加速中国的自主技术进步,但是,由于目前大多数中国企业的海外运营仍无法完全绕开美国在全球经济体系中的存在(比如美国市场、美国金融与互联网服务和美元等),甚至对其严重依赖,并且大多数企业也不具备华为公司那样雄厚的实力,所以并无力抗衡美国的制裁。美国愈演愈烈的单边域外制裁给我国企业与公民的切身利益、我国参与的国际经济合作、乃至我国更广泛的海外利益都带来了严峻的非市场风险。

  五、“霸权长臂”:以单边域外制裁维护美国霸权

  通过上文中美国针对外国企业的具体制裁案例可以看出,美国以长臂管辖原则实施单边域外制裁通常都遵循着复杂冗长的司法与行政程序,介入案件的部门机构也很多。这种“政出多门”的长臂管辖方式让被告企业疲于应付,压力巨大,不得不付出高昂的应诉成本和罚没金额。如果对调查对象违法证据的掌握十分充分严密,美国往往会选择对涉事企业提起诉讼,主要以司法方式进行制裁,而对于一些难以获取充分证据的调查对象,例如一些中国高科技企业,则更倾向于通过行政部门发布制裁。美国以数量庞大的各类长臂管辖法案建立了复杂的单边域外制裁体制,编织了一张严密巨大的“法律之网”尽可能地覆盖全球,各国企业唯恐避之不及;而且,为了应对新形势需要,美国的单边域外制裁体制具有一定的灵活性,不断出台相关新法案和新政令,并不断向多手段复合的趋势发展。

  无论美国单边域外制裁的直接目的名义上是为了打击经济犯罪还是实现国际政治目标,美国奉行长臂管辖原则在全球进行单边域外制裁的根本目的是为美国的国家利益服务。美国单边域外制裁首先维护了美国的经济利益,为美国企业在国际产业竞争中创造有利条件,争取最大优势。一方面,美国单边域外制裁以美国国内法案为主要依据,按照美国国内意志塑造国际经济秩序,使得美国企业(特别是大型企业)在司法部、财政部等国家机构指导下更早、更方便地采取强有力的合规措施,在熟悉并运用美国法律、规避美国制裁上相比于外国企业具备了强大的先发优势。另一方面,美国单边域外制裁在实际执行中对外国实体的惩罚远比对美国企业更加严厉,而美国经济在全球经济体系中举足轻重的地位让几乎所有外国受害企业都难以承担与美国经济脱钩的代价,从而不得不接受美国的制裁。在维护美国国家经济利益的同时,美国单边域外制裁还得以通过打击外国企业来对他国(包括美国的盟国)政府施压,强迫他国顺从美国要求,从而进一步维护了美国在全球政治与法律上的霸权地位。

  因此,美国基于长臂管辖原则在全世界推行单边域外制裁,要求全世界各国企业与公民遵循美国的国内法,这对其他国家的企业和公民既不合理,也不合法,更不公正。美国的这种长臂管辖制裁,在根本上有违当今世界民族国家主权平等的原则、违反联合国宪章中关于各国主权平等、不干涉他国内政的国际法原则,并在实践中严重偏袒美国本国企业、有选择性地打击他国企业。美国将这一看似是法律与经济手段的政策工具不断政治化,使其成为美国维护自身全球霸权的政治工具。

  六、我国应对美国单边域外制裁风险的政策建议

  面对来自美国单边域外制裁的非市场风险,我国应该从企业层面、政府层面和全球合作层面加强应对政策措施。

  第一、在企业层面,应提高企业非市场风险意识,加大中国企业合规建设力度。跨国中资企业无时无刻不面临西方的监管和调查,企业之间的竞争方式也导致中资企业的发展面临新的竞争规则。(1)中国企业的管理者需要认清当前中美关系的复杂性、对美斗争的严峻性和长期性,应具有极强的海外安全防范意识,消除侥幸心态。(2)企业自身要完善内部合规制度,建立和强化合规管理团队,促进企业治理机制从粗放型向合规精致型转变;加强企业内部国际化的法务团队建设,提高企业与行业运用欧美法律的应诉能力;强化企业内部商业机密保护机制,对科学家和工程师人员、重要敏感的技术或产品等给予适当的隐蔽和保护,防止因管理不善而授人以柄。(3)当然,企业还要从根本上提升产品与技术的自主知识产权比重,减少对美国产品与技术的依赖度,积极拓展更广大的海内外市场,减少对美国市场的依赖度。

  第二、在政府层面,应构建国家反制裁政策体系与海外国家安全体系,降低我国面对“长臂管辖”时的整体脆弱性,提升中国海外利益的安全护持。(1)我国政府与相关组织机构应加强对跨国中资企业及其人员的教育培训,将企业的国际合规法务培训纳入国家监督与管理,同时推动建立并完善行业内的司法援助机制,通过国家与行业救济措施削弱美国制裁大棒的效力。(2)我国应该建立法律完善、措施健全的制裁反制体系,可效仿欧盟针对长臂管辖而设立的“阻断法案”,出台或完善我国相关法律,完善如“不可靠实体清单”等反制裁措施,对西方在华利益较大的公司和企业家建立起档案和情报管理,加强工商监管与情报安全部门的协调合作,对一些涉嫌违规违法的企业进行深度调查,掌握相关证据,对损害国家经济安全的外资企业严惩不贷,树立典型。(3)国家相关安全部门、外事部门与海外中国企业应建立起有效畅通的联系机制,及时发布预警,提供帮助,降低风险,将主动权牢牢控制在自己手里。

  第三、在全球合作层面,我国应不断争取、巩固支持全球化、市场开放与自由贸易的话语制高点与道德制高点。(1)继续深化改革与改善国内市场营商环境,进一步扩大开放,坚定不移地推动新一轮全球化,吸引更多国外企业来华投资合作,在推进中国海外利益时吸纳一定的西方企业、利益集团以及第三方势力,分化美国反华势力,明确美国政府滥用权力对全球市场的潜在利害关系,团结一切可以团结的力量。(2)学习并借助西方企业或社会力量维护我国海外利益,避免简单粗暴的政府直接介入,鼓励中国企业与欧美法律公司、咨询公司开展相关的海外利益保障合作,在美国设立相关行业常驻维权机构,联合包括广大美国消费者、跨国采购商、批发零售商以及爱国华人团体等开展及策划各种形式、行之有效的行业外交活动,推动媒体、学术界与企业界共同构建西方人听得懂的中国企业与经济制度话语,破解西方妖魔化中国经济制度与企业的话语霸权。(3)以构建人类命运共同体为指导加强与欧洲国家、新兴经济体等国家的协调,深化与广大发展中国家的合作,倡导构建公正、包容的全球企业合规治理机制,反对美国借长臂管辖来实施单边主义、将国际经济关系政治化并以此维护一己之私,大力推进海外人民币结算系统的成熟化和应用面,降低中国乃至其他国家对美元的依赖性,以合作共赢的实际行动回击美国政府倒行逆施的单边主义霸权行为,分化美国对第三国的干涉压力。

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