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卜清平|“枫桥经验”何以长青?

卜清平 · 2020-02-05 · 来源:开放时代杂志
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“枫桥经验”之所以长青,既是自上而下的政治动员和自下而上的地方政府实践上下配合的产物,也是依靠群众化解矛盾的经验禀赋和政治机会结构内外互构的结果。

  【内容提要通过典型治理一直是中国共产党的重要治理传统。本文以“枫桥经验”为例,从政治机会结构、经验禀赋与政府运作三个维度考察其五十多年发展演变的深层逻辑。研究发现,“枫桥经验”之所以长青,既是自上而下的政治动员和自下而上的地方政府实践上下配合的产物,也是依靠群众化解矛盾的经验禀赋和政治机会结构内外互构的结果,加之,中间桥梁机制为经验的复活和翻新提供有效支撑,“枫桥经验”实现了从阶级斗争经验向人民内部矛盾经验的转变,也实现了从社会治安经验、维稳经验向社会治理经验的继替发展,成为国家和社会治理的重要资源。

  【关键词】枫桥经验 典型塑造 政治机会结构 经验禀赋

  一、引言

  长久以来,中国共产党一直有树典型的传统,在党和国家建设发展的过程中树立了诸多典型。有些典型红极一时,但随着社会发展很快消逝在历史长河之中,有些典型却能穿越不同的历史情境,不断焕发出新的活力,如诞生于20世纪60年代阶级斗争中的“枫桥经验”,作为社会治安综合治理的一面旗帜,专注于基层矛盾纠纷化解,历经五十多年,今天仍在社会治理领域发挥着重要作用。与产生于同时代的阶级斗争典型“大寨经验”的消逝不同,“枫桥经验”历久弥新。因此,我们不禁要问,“枫桥经验”何以长青?

  以往,很多研究讨论了典型经验的产生与推广,而较少有人关注典型经验的延续乃至长青不败。就已有的“枫桥经验”研究而言,主要从两方面展开:一是从宏观上描绘枫桥经验的历史演变过程;二是截取“枫桥经验”某些片段分析其对基层治理的影响,但对“枫桥经验”历史演变的内在机理,即各种结构因素与特定事件之间的互构以及这种互构是如何推动“枫桥经验”的变革关注不够。笔者认为,如果缺乏对“枫桥经验”整个历史变迁内在逻辑的揭示,所得出的关于“枫桥经验”的相关认识可能具有片面性,对典型延续的解释也可能存有缺陷。因此,本文试图从枫桥经验如何形成、如何演变、如何重塑入手揭示其历史变迁的深层逻辑。

  “枫桥经验”的发展历经六个阶段、五种经验(见图1),每一阶段的经验运作都有自身的逻辑。第一阶段,经验的形成既是政治运动背景下政治权威意志的产物,也是地方政府“照方抓药”式运作的结果,同时也与经验属性有关,所对应的是对敌斗争经验。第二阶段,随着政治危机的结束,社会关系的缓慢调整,代表中央部委和地方政府的联合工作组敏锐捕捉高层信息,在上级支持下重塑了“枫桥经验”,即“摘帽”经验。第三阶段,随着国家中心转移,面对“枫桥经验”逐渐淡出国家视野,压力型体制下的地方政府积极将“枫桥经验”纳入国家政策,实现了典型的性质从阶级斗争经验向人民内部矛盾化解经验转变。第四、五、六阶段,地方政府的持续推动,中央部委领导的桥梁作用,国家的现实需求等多重因素使得地方经验重新进入国家视野,成为国家治理的重要资源。同时,典型内涵也随着形势发展不断更新,实现了从治安经验、维稳经验向社会治理经验的转变。“枫桥经验”的历史演变不仅表征着意识形态经验转变为行政理性经验,也彰显了国家治理逻辑从政治逻辑向行政逻辑的转变。

  

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  “枫桥经验”的塑造是国家运动、政治权威、经验本身、中央部委、地方政府、国家形势、中间桥梁等多种因素排列组合的结果。通过对这些因素进行理想类型的划分,“枫桥经验”之所以长青是政治机会结构、政府运作、经验禀赋三者相互交织的结果。具体而言,国家始终有社会动员的需要,社会动员又往往需要树典型予以推动,这为经验的形成与发展提供了机会空间。另一方面,地方政府和官员不论是出于忠诚还是绩效考量,往往会根据国家需求不断制造出各类典型供国家进行决策参考,这为经验延续提供了重要的动力支持。对于经验禀赋来说,并非所有经验都能成为典型,这首先与典型的自身属性有关,即典型本身的内在属性和精神实质,它在某种意义上决定了典型的生命力,同时也要求典型本身具有包容和开放的潜质,使之能随着时代的发展而发展。就“枫桥经验”而言,其基本内涵和外延总是随着国家需要和社会发展而变化,但最为核心的本质从未改变,即依靠群众就地化解矛盾。其次,经验的资本是在实践中通过持续性的构建与经营得以增加,尤其是国家领导人的关注与认可赋予了它强大的合法性资本,经验的推广与实践增加了社会和人们对它的感知,多种因素的形塑使其逐渐演变成一种符号性资本。资本的不断累积和拓展使得经验成为一种传统治理资源,即使后来典型经验遭遇低潮与沉寂,其本身的属性和合法性资本也能为复活和翻新留有余地。

  换句话说,国家动员为典型经验产生提供了机会空间,经验禀赋决定其在政府运作中能否胜出成为典型。在经验的发展过程中,地方政府结合国家动员的需求,将国家政策方针注入经验发展中实现经验重塑与创新,通过“走上层路线”满足国家现实需求。对于国家而言,选择一个既具有政治合法性,同时也是一个与时俱进、不断创新发展的传统典型经验,更能显示国家治理的延续性与有效性,这些因素共同形塑着典型经验的延续与长青。当然,本文所要揭示经验的长青,并不意味着不存在低潮和曲折,对于“枫桥经验”这个明星般的典型来说,它也经历了两次低潮,而这恰好从反向证明了其韧性与生命力。

  本文分为八个部分:第一部分提出问题;第二部分揭示“枫桥经验”胜出的逻辑;第三部分揭示“枫桥经验”的曲折和重塑背后的逻辑;第四部分揭示“枫桥经验”的在地化及其从阶级斗争经验转化为社会治安经验的逻辑机制;第五、六、七部分揭示“枫桥经验”是如何在地方政府的推动下被国家吸纳,以及又被国家重塑的;第八部分为总结和反思。

  二、起源与形成:政治情势与经验禀赋

  作为一个远离国家权力中心的边远农村,“枫桥经验”被树立为全国典型有其历史渊源与现实背景,社会主义教育运动(简称“社教运动”)的开启为“枫桥经验”的诞生提供了机会空间。

  (一)情势、权威与政治运动开启

  1962年1月11日至2月7日,中共中央在北京召开扩大的工作会议(以下简称 “七千人大会”),大会本意原是通过总结经验和反对分散主义来改变1959年—1961年经济困难的局面。然而,在会议过程中主题发生了改变,触及了由谁来承担“大跃进”的后果和责任,如何评价“三面红旗”等重大问题。总路线、“大跃进”、人民公社是毛泽东亲自树立的“三面旗帜”,他试图通过这“三面旗帜”快速推动国家经济发展和提升国家综合实力。七千人大会的分歧促使毛泽东在1962年8月在北戴河举行的中央工作会议(以下简称“北戴河会议”)上重新提出阶级斗争。北戴河会议作为一个楔子为重拾阶级斗争打开了缝隙,后续的一系列行动都是深化。在八届十中全会上,毛泽东又作了关于阶级、形势、矛盾和党内团结问题的讲话,断言在整个社会主义历史阶段资产阶级都将存在和企图复辟,并成为党内产生修正主义的根源。因此,他要求全党提高警惕,在全国开展社会主义教育。

  然而,八届十中全会后,国民经济调整继续进行,毛泽东虽在会议上谈论阶级斗争和“反修防修”,但处于一线的部分党内领导人仍将主要精力放在经济调整上,将毛泽东关于开展阶级斗争的指示悬置起来,许多地方并未开展社教运动,在开展社教运动的地方大多也未带有明显的阶级斗争色彩。可以理解的是,政治现实促使毛泽东意识到专门开展社教运动的必要性,在1963年2月11日至28日召开的中央工作会议上(以下简称“二月会议”),他重点讨论农村开展社会主义教育等问题。

  二月会议以后,毛泽东又到各省去视察,发现有的省抓得好,有的省抓得差,谈反对修正主义的较多,讲农村社会主义教育的较少。据此,毛泽东认为,对这个问题许多人印象不深,没有引起各级干部的足够重视。1963年5月7日在杭州召开的一次会议上,他说道:“我走了十一个省,只有王延春、刘子厚滔滔不绝地向我讲社会主义教育,其他的省就不讲……三级干部会也开了,开了几次了,社会主义教育也搞了,但是没有抓住要点,方法不对。社会主义教育的要点,就是阶级、阶级斗争”。毛泽东的讲话显然是对地方政府不执行社会主义教育路线及其方法不当表达不满,这也促使毛泽东加快推进社教运动,获得运动的主动权。毛泽东到各地视察、讲话与指示,绕开科层制官僚机构的阻碍和限制,直接将自己的思想传达与贯彻到地方和地方干部,通过将其认可的材料介绍给其他地方政府这种逆向“惩罚”来贯彻和实践自己的社会主义教育理念,同时,在反复的巡视与讲话中不断增强其自七千人大会之后散失的权威,将官僚体制的运行重新导入他期待的轨迹。

  为了更好地推动社教运动开展,毛泽东意识到必须有统一的中央指导性文件。然而,这次文件的起草会议并不在首都北京,而是远离权力中心的浙江杭州。1963年4月8日,毛泽东离京南下考察天津、济南、南京社教运动的开展情况,同时向这些省市介绍保定的典型经验。15日毛泽东抵达杭州,随后的一个多月里他相继召开了至少15次由中央主要干部、各中央局第一书记和省市领导参加的工作会议,甚至一天之内,早、中、晚都在召开会议讨论《中共中央关于目前农村工作中若干问题的决定(草案)》(以下简称《决定》)。会议期间,毛泽东向中央政治局委员、各中央局书记请教,“这次运动是中央一套,还是允许各省也搞一套?”“大家表示要以中央文件为根据,不要另搞一套”。直到5月18日中央在北京召开会议通过了该草案,以中共中央文件向全国印发,毛泽东才于27日离开杭州,前往其他省市继续视察,这足以证明毛泽东对这场农村社教运动的重视。毛泽东以个人意志和权威突破按部就班的科层制体制,在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域、部门。虽然《决定》是中央集体反复讨论的产物,但具有极强的个人意志色彩,这也意味着各省市如果按照草案内容执行,总结经验获得毛泽东的认可概率就越高,越有可能成为典型。

  (二)逆向“惩罚”、地方压力与试点运作

  典型在被塑造与选择的过程中充满着模糊性和弹性,同时也充满着偶然性与必然性。典型的产生不完全基于政策文本与高层领导的讲话和批示,而更多地体现在国家和地方具体的互动实践中。“枫桥经验”并不是农村开展社教运动最早的典型经验,但为什么能成为社教运动中最典型的全国性经验呢?这除了与毛泽东的个人意志有关之外,还与浙江省委、省政府以及公安部门的自身定位与相关利益有关。

  实际上,“枫桥经验”的产生是地方政府“照方抓药”的产物,是根据当时政治运动的现实需求创造出来的。毛泽东在视察各省开展社教运动的过程中,对于东北、湖南、河南、保定、邢台等地的运动情况给予了肯定,并将这些省份经验材料下发,让其他被视察省份学习这些先进经验材料。在当时的政治氛围中,不表扬即批评,督促学习外省经验,虽是善意的提醒与敦促,但实际上是一种批评和不满。对地方政府而言,无疑是一种逆向的政治“惩罚”。

  早在1963年1月10日,二月会议召开之前,毛泽东在杭州视察时,专门同浙江省第一省委书记江华、浙江省委书记处书记兼宣传部长林乎加等谈话,他说道:“要有计划地训练干部,除了原来的两本书(《社会主义建设》和《党的生活》),还要加上阶级斗争这一课。整社主要是整党,把党整好了,树立了骨干核心,才能把社整好”。然而,在之后的实践中,浙江并没有向中央递交其认可的关于社教运动的材料,与此同时,湖南、河北、河南、湖北、山西向中央呈送的报告相继获得了毛泽东的认同和赞许,并对当时社教运动开展一般的天津、山东等省市介绍了这些材料。毛泽东在杭州停留一个多月,召开了一系列农村社教运动的会议,对于浙江省来说,与其说是政治荣耀与激励,不如说是无形的巨大压力,遵照毛泽东的指示开展社教运动似乎成为浙江省摆脱逆向“惩罚”的唯一选择。

  当然,毛泽东也没有完全冷落浙江省所开展的社教运动,1963年5月9日他对呈送材料进行修改并批语:“浙江省这七个材料,都是很好的。文字也不难看,建议发到各中央局,各省、地、县、社给干部们阅读”。作为《决定》的附件七下发全国,这对于浙江省来说,无疑是莫大鼓励。这种褒贬的平衡技术使得浙江省开展社教运动的定位与方向更为明确,即毛泽东的指示成为其开展运动的行动纲领。

  1963年6月19日,浙江省委根据《决定》的精神,重新部署农村社教运动,规定在社教运动中除现行犯外,一律不捕人,完全按照毛泽东的指示执行。首先体现在社教运动执行方法上,如进行社教运动时都要经过试点。试点是中国共产党的治理传统,是毛泽东在土地革命时期创造出的一种“由点到面”的政策制定法以及“因地制宜”的政策执行方式。作为一种以局部试验带动整体改革的渐进式治理机制,试点方法可以有效减少政治成本和风险。浙江省委在全省选了三个试点地区共22个试点公社,其中诸暨县枫桥区包含7个试点公社。选择枫桥作为试点,因其为有名的革命老区。早在1927年枫桥就建立了党支部,抗日战争时期,周恩来曾到枫桥发表演说,在解放战争时期,枫桥的部分山区是浙东革命根据地的重要组成部分。在历次政治运动中枫桥总是积极地走在前头,如枫桥在农业合作化后建立了“集体承包、专人负责、大家监督”的协作制度和“四类分子”(地主分子、富农分子、反革命分子、坏分子这四类人的统称)监督改造制度,构筑了依靠群众监督改造“四类分子”的良好基础,为此,枫桥的代表还应邀参加了1958年第九次全国公安会议。显然,历史传统、群众基础和政治优势是枫桥被作为试点的重要原因。

  其次,工作组的选派与蹲点。浙江省委委派书记处书记林乎加带领省委工作队在诸暨县枫桥区7个公社开展社教运动的试点工作,浙江省公安厅副厅长吕剑光带领省厅及宁波等地公安局局长组成的工作队政法组,重点在枫桥镇参加试点。1963年7月,社教试点进入对敌斗争阶段,经过摸底调查发现,7个公社6.5万人中“四类分子”911名,其中有163名未改造好的 “四类分子”有比较严重的违法破坏行为。当时,受国内外形势的影响,运动一开始就出现了过火的苗头,一部分基层干部和群众积极分子提出要对“四类分子”武斗一遍,逮捕一批,矛盾上交,甚至出现了一些过激观点,认为对敌人只能打服,没有说服。

  针对这一情况,浙江省委工作队认真把握运动方向,组织基层干部和群众学习中央和省委各类文件,如毛泽东在二月会议上提到的捕人、杀人的问题:“凡是可捕可不捕的,可杀可不杀的,都要坚决不捕、不杀”,社教运动不是靠杀人来解决问题的,中央《关于抓紧进行农村社会主义教育的批示》中提到的对坏人坏事轻重不同,处理方法也不同。必须以教育为主,以惩办为辅以及团结大多数,孤立极少数的意见,引导人们敞开思想,展开辩论。对于处理各种矛盾和问题为目的的工作组来说,重要的不仅仅是弄清问题本身,而且要充分考虑围绕在问题周围的各种情况特别是政治形势。为此,浙江省委工作队为了坚持省委“一律不准捕人”的指示,制定了“为了坚持‘文斗’,在评审会中出现‘武斗’就要推倒重来”的规定,可见,工作组任何行动都是由各种复杂而具体的因素所决定的。对于执行中央、省委指示的工作队来说,正确执行成为其低风险的政治选择。

  经过讨论,大多数基层干部和群众认识到:逮捕一批、武斗一遍是赏罚不分明,对改造敌人及其子女教育不利,相信依靠群众自己的力量能够制服和改造敌人。在形成共识的基础上,依靠群众对“四类分子”进行全面评审、重点斗争,根据他们的实际表现区别对待,在斗争中坚持摆事实,讲道理,不打不骂,允许斗争对象申辩。最后,枫桥区没有逮捕一个人就制服了有违法行为的“四类分子”。

  (三)多重力量的形塑与“枫桥经验”的形成和胜出

  及时总结经验不仅是制度上的安排与要求,也是地方政府在竞争性压力下的理性行为。上一轮的政府间竞争为浙江省及时总结汇报提供了经验,越早将经验呈送给中央,获得政治领袖认可和赞扬的可能性就越大,同时也是摆脱逆向惩罚的重要契机。浙江省在社教运动中感受到地方竞争的压力,在锦标赛体制下需要尽快完成经验材料的总结与输出,以期实现政治上的忠诚。国家运动会在官僚中造成一种特殊的竞争——忠诚竞争,即为了获取所需要的利益而积极表现自己对特定政治路线的忠诚。由于首长就是特定政治路线在特定范围内的人格化体现,所以对特定政治路线的忠诚往往被转化为对特定首长的忠诚。这也是浙江省在不到四个月的时间就完成对敌斗争的强大动力。枫桥区社教运动对敌斗争基本结束,浙江省委工作队立即部署各工作组总结试点经验,即《枫桥区社会主义教育运动对敌斗争总结》。为了使经验材料能够契合高层的意志,工作组先将初稿送给到杭州检查工作的总理办公室的李波人审阅,后经浙江省委反复讨论修改后才送往公安部。

  如果说浙江省委是为“枫桥经验”的形成铸造模型,那么,公安部的意图则是助推“枫桥经验”在当时诸多潜在的典型中胜出。毛泽东在八届十中全会上就明确提出,“公安部门是专搞阶级斗争的,它的主要任务是对付敌人的破坏”,因此,阶级斗争开展好坏也与公安部有着重要关系。各省具体负责实施社教运动试点工作,公安部负责社教运动的巡视、指导工作。然而,巡视的种种迹象表明,阶级矛盾在一定范围内和在一定程度上有所激化。不少基层干部和一些工作队员把农村形势看成“漆黑一团”,把“四类分子”看成“铁板一块”, 主张逮捕一批,武斗一批,矛盾上交,以此来打开局面推进运动,同时要求捕人、杀人的呼声普遍很高。如“湖南常德,出现乱搞斗争、打人、乱‘搜查’、乱扣帽子等现象……,到1963年2月底全省死亡76人”。彭真视察河北、江西,湖南、广西、云南、贵州、四川、陕西等八省,也都发生了类似问题。对于公安部而言,如果能将“四类分子”就地改造,避免阶级矛盾激化与失控,无疑是最优选择。

  面对这些情况,公安部在浙江了解到枫桥区在社教运动中没有捕人,而是依靠群众用说理斗争制服“敌人”,认为这是一个有说服力的典型,对全国具有普遍的指导意义,对于公安部来说也是迫切需要的。公安部立即汇报给毛泽东,引起毛泽东的极大兴趣,他当即表态:“这叫矛盾不上交,就地解决”,并要求公安部上报汇报材料,总结做法。可以理解的是,毛泽东要想使社教运动在全国范围内顺利展开,就需要通过树立典型以指导全国社教运动,而这一“抓两头带中间”的树典型方法也是由其创立的。

  国家领导人对下级汇报的材料非常感兴趣,说明这些问题在其心目中非常有分量,或者说构成了燃眉之急。枫桥区通过群众说理斗争制服“敌人”的办法,一方面契合毛泽东对开展社教运动标准的想象,即发动群众;另一方面针对社教运动中出现过度激化的现实,迫切需要这样一个典型作为全国运动的标杆以解决运动脱轨的问题。早在二月会议时,毛泽东就强调,“干部教育中,要保护大多数,使百分之九十以上的同志把包袱放下来,不是洗冷水澡,也不是洗滚水澡,而是洗温水澡。”1963年5月7日,他在杭州召开讨论《决定》的相关会议上也再次强调,“现在的方法是洗温水澡……要有点紧张,但不是所有的人都那么紧张……伤人不要过多。要用现在这个方法,使多数人洗手洗澡……把百分之九十以上的人团结教育过来”。

  在获得毛泽东的认可与指示后,公安部准备以枫桥区对敌经验作为第二届全国人民代表大会第四次会议的发言的主要内容,以打消全国人大代表中有些想靠抓人甚至杀人来打开局面推动运动的想法。因此,公安部派一局局长凌云、办公室主任刘复之等人协助浙江省公安厅进行进一步研究和修改对敌斗争的经验。为了突出“矛盾不上交”,将文稿中有关对敌斗争为了巩固集体经济发展生产的观点予以删除。最后,在浙江省委的主持下形成了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》,总括为“少捕人,矛盾不上交,依靠群众,以说理斗争的形式把绝大多数四类分子改造成新人”。将一些不重要的材料经过严格筛选最终形成层次分明、主题突出的报告,“枫桥经验”的反复修改彰显了公安部和地方政府为符合政治权威意志不断磨合,达成共识的过程。

  同时,公安部也形成了以“枫桥经验”为主要内容的报告,即《依靠群众,加强人民民主专政,把反动势力中的绝大多数改造成为新人》。毛泽东在该报告上批示:“富治、彭真同志:此件看过,很好。讲过后,请你们考虑,是否可以发到县一级党委及县公安局……作为教育干部的材料。其中应提到诸暨的好例子,要各地仿效,经过试点,推广去做。”毛泽东对枫桥的对敌经验非常重视,在批示后的两日,专门找汪东兴谈话,说道:“这个发言很好,符合杭州会议和十条政策规定的精神……做公安工作的人也好,旁边的人也好,都要懂得阶级斗争,还要学会搞阶级斗争。公安工作……最重要的一条是,如何做群众工作,教育群众,组织群众,做一般性的群众工作。比如对地、富、反、坏分子的监督、教育、改造工作,应该通过群众来做。从诸暨的经验看,群众起来之后,做的并不比你们差,并不比你们弱。你们不要忘记群众……依靠群众办事是件好办法”。1964年初毛泽东又对公安部关于依靠群众加强对“四类分子”改造的报告做了肯定性批示。

  与其说毛泽东看重的是枫桥的经验,不如说他看重的是枫桥在社教运动中贯彻执行会议精神的过程,这一过程也是权威意志向下渗透的过程,成为推动其政治设想的基点。一方面,通过以“枫桥经验”这样的“事件”为原料来推动制度内部各种关系的运作,再对这些“事件”进行加工,使它们转换为权力;另一方面,他看重的是一套开展社教运动的可行方法。这套方法可以确保社教运动按照既定的会议路线和方针执行并达到当初设定的“洗温水澡”目标,同时可以警示和纠正一些省市的过激行为。作为一个典型试点经验,通过以点带面,能够快速实现原本计划三到五年完成的目标,这使得它在全国社教运动试点经验中胜出。

  “枫桥经验”的产生与胜出看似偶然,实则必然。政治运动开启为“枫桥经验”的产生提供了机会空间,经验属性中“依靠群众、少捕人、矛盾不上交”的特征为其诞生提供了基础支撑,政治权威的意志、地方政府的塑造、公安部的意图共同促使了“枫桥经验”产生,多重因素的交织形塑了“枫桥经验”,使其在诸多潜在典型中脱颖而出。

  “枫桥经验”为全国社教运动的开展提供了典型和参照,中央和公安部多次召开会议并发文要求在全国大力学习和推广“枫桥经验”,同时批评了一些省市地区与其相悖的做法。至此,一场学习与推广运动在全国差序性展开。据1965年公安部报告显示,“关于矛盾不上交,依靠群众监督,就地改造敌人的指示,在实际斗争中已大见成效。1964年是新中国成立以来捕人、杀人最少的一年,治安情况比历年都要好。”可见,“枫桥经验”在全国起到了示范作用。

  三、曲折与重塑:国家对社会关系的调整

  “枫桥经验”是在“左”的政治环境下产生的含有“右”因子的对敌经验,用毛泽东的话来说是一种“洗温水澡”的经验。“文革”开始后,这种相对温和的经验自然而然成为极左势力斗争和批判的对象,“枫桥经验”被诬蔑为“和平改造”的典型,“少捕,矛盾不上交”是放纵包庇敌人,“把绝大多数四类分子改造成为新人”是“爱敌人,恨群众”的典型。然而,“枫桥经验”自身属性及其政治领袖所赋予的巨大合法性,使其在极左环境的裂隙中得以曲折生存,这也为“文革”结束后国家调整社会关系,为“四类分子”摘帽提供了基础。与对敌斗争的“枫桥经验”不同的是,摘帽的“枫桥经验”不再主要依赖国家领导人的个人意志,更多是国家基于现实需要而重塑的。

  (一)政治曲线、合法性与典型的间歇性恢复

  为研究和总结社教运动开展一年以来的经验及所存在的问题,中央在1964年12月至1965年1月召开第三届全国人民代表大会第一次会议,出台了《农村社会主义教育运动中目前提出的一些问题》,会议虽然纠正了一些偏差,但更为重要的是犯了“左”的错误,使得政治形势朝更“左”的方向发展。众所周知,运动式治理一旦启动,启动者往往难以持续有效地控制,趋于听命的官员可能在高度动员的漩涡中推波助澜导致运动超出预期的目的。随着运动的推进,阶级斗争逐步扩大化,“文化大革命”爆发。

  实际上,随着阶级斗争的扩大化,毛泽东早已认识到社教运动已经无法解决现实的矛盾,因此,对社教运动已经不那么关心。如在1965年年初的会议上,毛泽东说道:“只要不触及全面问题,枝枝节节、修修补补不行。”同年5月,湖南省委要向毛泽东汇报社教情况,其说:“不用汇报了,情况我都知道。看来光搞社教运动不能完全解决问题”。政治形势的转变、领导人注意力的转移促使“枫桥经验”从高潮陷入了低谷。

  “文化大革命”造成社会空前的动荡。然而,政治形势并不是一“左”到底,在“左”主导的同时,国家也在不时调整和纠正“左”的错误,虽然力度有限。在“文革”中期,周恩来在毛泽东支持下主持中央日常工作,使各个方面的工作有了转机。1970年12月3日,周恩来听取公安部的报告时,批评公安部四年没开会,专案组亦有神秘化倾向,提出:“专政机关不专政比什么都严重,但杀人也不可过多,我们不是靠杀人来统治,而是靠政策,靠群众”,当前应贯彻毛泽东最近的指示,“控制捕人杀人”。次年2月周恩来再次指出:“必须加强党对公安工作的领导……坚持走群众路线……搞好社会治安管理。”

  中央转发了这次会议的纪要,进一步肯定了“枫桥经验”,认为“浙江省诸暨县枫桥区,过去只靠少数干部专政,‘四类分子’中半数有破坏活动。‘四清’运动中,充分发动群众批判斗争,制服了敌人,实现了毛泽东同志提出的矛盾不上交”。毛泽东阅后批示“照发”。“枫桥经验”再次得到了毛泽东的肯定。与“枫桥经验”形成时的大段批示相比,这次批示仅为“照发”简短二字,但毛泽东批示无疑是一种莫大的肯定,为公安部和地方政府恢复和发展“枫桥经验”提供了巨大的合法性支持。

  公安部于1973年—1975年相继派出公安部副部长于桑、凌云、束怀德等到枫桥考察“枫桥经验”恢复和发展的情况,经过调查总结,认为“枫桥经验”作为毛泽东亲自树立的典型,经过几年的实践证明是成功的,要求推广落实“枫桥经验”。浙江省在落实“枫桥经验”的同时,召开十周年纪念会,掀起学习“枫桥经验”的热潮。但由于受到“左”的影响,“枫桥经验”的恢复与落实也充满曲折。

  (二)社会关系的调整与“枫桥经验”的再造

  “文革”结束后,各项工作有所前进,但党内的指导思想仍没有根本的改变。在“两个凡是”路线背景下,公安部提出了“恢复、巩固、提高、推广毛泽东批示的‘枫桥经验’”的方针。1977年10月公安部派一局副局长赵明等与浙江省公安局副局长赵光华等组成部、省、地、县联合调查组,在诸暨枫桥进行蹲点调查,恢复、巩固和提高“枫桥经验”。

  为了便于开展工作,组织结构上进行了调整与高配,将公安部和浙江省公安局派出人员都嵌入地方政府之中。蹲点负责人兼任诸暨县委副书记,参与调查的其他人员分别兼任县公安局副局长、枫桥区委副书记、派出所副所长。组织上的高配对于开展地方工作具有较大优势和灵活性,既可以代表公安部,又可以作为直接上级开展工作。其次,在思想上拨乱反正。第三,重新组织公安队伍。这一系列措施为调查组恢复、巩固、提高“枫桥经验”奠定了基础,并提出普及“枫桥经验”的6条标准,其中包括监督改造“四类分子”做到经常化、制度化,对有破坏活动的就地制服,矛盾不上交,实现发案少、治安好,巩固集体经济,促进生产等内容。浙江省委转批了该报告,同时也获得公安部的认可。正因如此,诸暨县委负责人作为特邀代表参加了全国公安工作会议,《人民日报》等媒体也专门予以相关报道。

  “枫桥经验”的恢复、巩固、提高虽然对“文革”期间极左的方式进行了纠正与调整,但农村社会关系还建立在阶级斗争的基础上并无实质性变化。“四类分子”长期被作为阶级敌人,不仅他们本人被作为专政对象,还影响到子女亲属,社会株连面极广,导致社会关系高度紧张。胡耀邦曾说:“地富反坏中的‘地富’,作为一个阶级早已被推翻被剥夺了……经过二三十年的改造分化,绝大多数已经服服帖帖,干嘛老是给人家压着沉重的铁帽子?同样‘反坏’中的,改邪归正了,为什么还压得他们喘不过气来?”由于长期受到极左思潮的危害,在摘帽问题上,内部控制的百分之三的比例一直成为无人敢突破的“禁区”。无疑,“两个凡是”的路线阻滞了社会关系的调整步伐。

  随着对“两个凡是”的批评以及冤假错案拨乱反正的开展,为“四类分子”摘帽的问题也逐渐进入高层视野。1978年2月党的十一届二中全会讨论了《中华人民共和国宪法修改草案》和《关于修改宪法的报告》,报告指出:对于经过教育改造,确实表现好的,则应通过群众评议,经县一级革命委员会批准,摘掉地富反坏帽子,给予公民权……要在各级党委统一领导下,按照具体政策,严肃慎重,有步骤地进行。

  虽然宪法修改草案中涉及“摘帽”问题,但给已经存在了38年被称为“阶级敌人”的“四类分子”摘帽,既没有上级明确的指示,更没有红头文件作为依据,冲破这个禁区注定有很大的政治风险。实际上,早在1971年就已经恢复了“摘帽”工作,由于政治形势的波折,“摘帽”工作基本被悬置。嵌入地方政府中的联合工作组发挥其组织上的优势,了解到这一情况后,打算对已改造好的“四类分子”进行“摘帽”试点的想法向浙江省委汇报,省委的支持促成了“摘帽”试点工作的展开。

  1978年5月联合工作组选了两个公社进行“摘帽”试点。试点作为一种探索的保险策略,在政治局势并未完全明朗的前提下确保政治风险的最小化。首先,给已逝者“摘帽”。在“摘帽”这一极具政治风险的环境下,联合工作组采取迂回和试探性策略,该个案的意义不在于对谁“摘帽”,而在于是否能够“摘帽”成功。其次,谨慎的标准,步步为营的策略。为了避免不必要政治风险和麻烦,“摘帽”标准的制定是仅以“文革”期间,老实守法、接受改造、不干坏事为标准,而没有触及“文革”之前划定的“帽子”,这种策略的选择与中央批判林彪、“四人帮”的方向是一致的。据调查,7个大队共计181名“四类分子”,符合上述标准的有179名,经过群众评议,“摘帽”64名。与过去相比,试点“摘帽”这种“开口子”的策略已经初见成效。

  随着拨乱反正的展开,社会关系的调整也逐渐提上议事日程。联合工作组之所以敢于进行“摘帽”试点,一方面,高层的松动提供了契机,《中华人民共和国宪法修改草案》提供了一定的合法依据;另一方面,公安部和浙江省给予了大力支持,地方的突破无疑为中央着手解决“摘帽”提供了经验和样本。实际上,中央也有意让“枫桥经验”成为摘帽经验的典型。“枫桥经验”本是毛泽东亲自树立的改造“四类分子”的典型经验,用其来为“四类分子”“摘帽”,无疑是最佳选择。只是当时政治局势还未完全明朗,干部和群众存有疑虑。1978年6月公安部部长赵苍壁到枫桥视察工作,对枫桥区开展“四类分子”“摘帽”试点给予肯定,要求联合工作组思想更开放些。在第三次全国治安工作会议上,赵苍壁充分肯定了枫桥区对“四类分子”的评审“摘帽”工作,认为“这是一个好经验”。公安部的肯定与鼓励进一步推动了“四类分子”“摘帽”试点工作的深入,到当年年底枫桥绝大部分“四类分子”已“摘帽”,这为全国“四类分子”“摘帽”工作提供了好的范例。

  随着1978年12月十一届三中全会的召开,组织、思想等各个方面都实现了历史性转折。“四类分子”作为社会关系扭曲的标志,在新的时代背景下注定会被纠正,而枫桥无疑给国家处理“四类分子”问题提供了一个最优的经验。1979年1月中共中央作出《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成分问题的决定》,经过实际改造情况分两批进行摘帽,到1983年底实现了对全国所有“四类分子”的“摘帽”。

  “枫桥经验”之所以能够得到重塑,在于“文革”结束后国家调整社会关系的需要,公安部和地方政府根据当时的政治形势和需求顺势将“枫桥经验”重新塑造为“摘帽”经验。“枫桥经验”从1963年产生到1966年经历曲折,再到1978年重塑,一方面它的发展给政法战线相关负责人留下了深刻的印象,为今后的复活留下了余地,另一方面,由于其所处理的是作为阶级斗争的对敌经验,敌我矛盾性质实际上为“枫桥经验”今后发展带来较大的观念和制度障碍,即如何将“敌我矛盾”中温和的阶级斗争经验转化为人民内部矛盾的治理经验,这需要地方政府的政治智慧。

  四、在地化:地方政府对经验的运作

  随着政治运动的结束,党的路线方针从阶级斗争转向以经济建设为中心。自然而然,“枫桥经验”这一伴随着政治运动而兴起的经验在经济建设的背景下随着“摘帽”结束而逐渐式微。国家中心任务的调整使得被禁锢已久的社会资源和活力得到空前释放,经济和社会得到前所未有的发展。然而,经济发展的同时也伴随着非期然性后果,加之“文革”后遗症,各种社会矛盾逐渐凸显,给社会治安秩序带来了巨大挑战,尤其是一些恶性社会治安事件严重威胁了刚开启的经济建设。那么,作为阶级斗争经验的“枫桥经验”在新的时代背景下能否继续发挥作用?地方政府又是如何实现其从对敌斗争经验向处理人民内部矛盾经验转化的?

  面对严重的社会治安问题,国家一方面加快法治化进程,制定多部刑事法律制度,另一方面提出了社会治安综合治理的理念与方针。然而,这些努力并未扭转当时严重的治安问题,促使国家在治理资源贫弱的背景下进行“严打”,即从重从快打击犯罪,力图通过运动式治理在短期内迅速解决社会治安问题。在20世纪80年代至90年代,社会治安的氛围笼罩在“严打”的氤氲之下,作为柔性治理方式的“枫桥经验”并不能有效解决严重的治安问题,而在国家政策选择中被悬置起来。然而,这并不意味它就此消逝,作为毛泽东亲自树立的典型,地方政府显然不会轻易放弃这面旗帜所代表的政治资源。

  随着“四类分子”摘帽的完成,“枫桥经验”这一伴随着阶级斗争而兴起的经验在经济建设为中心的背景下已显得扞格不入,从而引发了“枫桥经验”是极左路线的产物,是计划经济时代的经验,在改革开放中不适用等争论,同时因为“四类分子”已消失,对还要不要“枫桥经验”也充满疑虑。面对这些争论和疑虑,公安部调查组认为,“枫桥经验”依然适用,新形势下农村的治安问题依然复杂,依然要依靠群众,实行帮教。这一答复对于“枫桥经验”的发展是一个极为关键的转折点,虽然没有做出较明确的定位,但赋予了它在新的背景下生存与发展的合法性,即使没有获得国家支持,也依然能够向前发展。

  与此同时,伴随着“枫桥经验”起伏的亲历者虽然走上了不同的领导岗位,但对这一典型经验也始终有着独特的感情。例如,1980年召开全国公安战线表彰大会时,原浙江省公安厅副厅长,时任公安部副部长吕剑光在召见枫桥代表时就提出:“‘枫桥经验’在新的形势下要有新的发展”。公安部领导的肯定与期待为地方政府持续推动“枫桥经验”提供了强大动力。

  对于地方而言,“枫桥经验”虽然受到冷落,但毕竟由最高领导人亲自树立,是一面蕴涵政治资本的旗帜,而且是高存量资本。当一种经验与地方相关联,地方的发展就代表着经验的发展,经验的发展同时也代表着地方的发展,在这个意义上说,“枫桥经验”具有地理政治学的符号象征意义。“枫桥经验”犹如一座宝藏,地方政府出于政绩考量必然会不断挖掘其丰富的资源,通过锁定这一强大政治符号资本为地方政府的政治绩效增色,但如何使“枫桥经验”从一个处理敌我矛盾的经验转变成处理人民内部矛盾的经验,是摆在地方政府面前的一道难题,这关系着“枫桥经验”向何处去的抉择。

  国家开启“严打”之后,地方政府在执行国家政策,严厉打击刑事犯罪的同时,紧紧围绕这一阶段的中心工作,从实际出发继续创新发展“枫桥经验”,将其发展纳入到“严打”的轨迹中。在此过程中,地方领导力图使“枫桥经验”实现内在转化,一方面需要与中央的精神保持一致,同时也采取某种灵活的实用主义态度,在面临实际的社会问题时,能够做到“旧瓶装新酒”。虽然这一转变不能一蹴而就,但也不那么艰难。实际上,早在1973年年底,公安部派人到枫桥蹲点,恢复推广“枫桥经验”时完成的《“枫桥经验”在前进》(调查报告)和《对一般流窜犯就地改造比矛盾上交好》等8个典型材料中就已经明确提出在斗争中又创造了新的经验,即对一批到外流窜、经常偷盗、扰乱社会治安的违法犯罪分子的改造,总结了治保会组织自己动手查案的经验。可以说,“枫桥经验”的转变并非突然,而是具有内在的关联性和继承性。在摘帽结束后,公安部对“枫桥经验”解决农村治安问题仍然适用的定论促使浙江省将重点聚焦治安问题。1981年5月浙江省公安厅三处给公安厅的《关于枫桥区治安情况的调查报告》中提到,坚持“枫桥经验”的基本精神,做好对违法人员的帮教工作,同时要消除在一部分基层干部、群众中帮教是否合法,枫桥改造流窜犯的经验是否过时等思想疑虑,浙江省公安厅认可并转批该报告。

  实际上,对违法分子的帮教工作并不是摘帽之后才开始的,而发生在摘帽之前。在“地富反坏”所构成的“四类分子”中,“地富”两类分子是因本人成分而划定的,“反坏”分子因其行为而划定,“地富反”三类分子与政治具有较高关联度,而坏分子与政治关联度较低。当时将坏分子定义为流氓、盗窃犯、纵火犯、凶杀犯、诈骗犯、强奸犯以及那些严重违法乱纪和破坏公共秩序的罪犯。从当时对坏分子的定义来看,基本上都是指代刑事犯罪分子,其定义在阶级斗争年代与改革开放之后对危害社会治安的犯罪分子的定义并无多大差异。在为“四类分子”摘帽成功后,“地富反”,尤其是“地富”两类人员在以经济建设为中心的时代已经消失,但坏分子并不因摘帽而消失。早在1979年1月“摘帽”推广时,赵苍璧就指出,“至于有人犯了罪,那就应当根据他们的犯罪事实,依照法律犯了什么罪就按什么罪处理,而不应当再给戴上原来的帽子”。

  面对日益严重的社会治安问题,“枫桥经验”聚焦于依靠人民群众解决农村治安问题以及对违法人员的帮教,既是一种延续与传承,又是创新与发展。如1986年枫桥乡、村两级调处解决的各类纠纷和治安事件占92.4%,依靠群众就地化解了大量纠纷矛盾和治安问题。当“枫桥经验”的性质一旦发生转变,就能进一步包容更多的经验和实践方式。如1982年诸暨的一份简报提到,运用“枫桥经验”重视调解工作等。“枫桥经验”的包容性、开放性也是其延续和长青的一个重要基础,因为一个经验的兼容性较高,往往不仅能完成上级指定分解的任务数量,还有利于地方政府搭载其他政策目标。

  随着国家重心的转移和治安策略的转变,“枫桥经验”在完成国家“摘帽”任务之后显得不合时宜,不再契合国家发展需要,但国家并未宣判“枫桥经验”的终结,这种暂时性“雪藏”,某种程度上也意味着国家可能会根据现实的需要随时对其进行调取。对于“枫桥经验”这一极具地理政治学的符号,地方政府基于社会发展的需要,实现了经验本身属性中的治安因子在新时期的存续、衔接与实践,使其从对敌斗争经验向人民内部矛盾化解经验转变,从意识形态经验向行政理性经验转变,并拓展了“枫桥经验”的适用边界和范围,使其更具包容性,这也为“枫桥经验”复活和延续奠定了坚实基础。

  五、桥梁机制:从地方经验到国家经验的链接

  经过十多年地方化的“枫桥经验”与其他红极一时的典型经验一样沉寂在历史深处,但并未消逝。地方政府不会放弃这一包含巨大政治能量的经验,“毛泽东亲自树立”是推动“枫桥经验”的合法性基础,地方政府通过积极主动地将“枫桥经验”的发展融入国家发展脉络以寻找新的动力机制,同时国家对“枫桥经验”的发展和深化也提出了新的时代要求。由此,“枫桥经验”的发展从地方推动变为地方和国家共同推动的互动过程。这一过程中,“枫桥经验”发生了数次调整与升级,从地方性治安经验上升为国家治安经验。

  (一)压力型体制下地方政府的行动逻辑

  国家社会治安策略逐渐从“严打”向“打防结合、预防为主”转变,促使地方将社会治安工作重点从“严打”斗争转移到“打防结合”的常规工作中,把预防化解矛盾作为维护社会稳定的基础性工作。在这一背景下,地方政府在中央实行社会治安综合治理属地管理和“一票否决”的前提下,紧紧围绕国家治安方针的转变,及时推进与更新“枫桥经验”。地方政府要使“枫桥经验”进入上级部门的视野中,就必须紧紧围绕中央文件、会议精神和国家形势,不断运用各种策略与技术把地方经验建构为国家本身所关注和需要的经验。当时,社会治安问题是国家一直期待解决的迫切问题,“严打”虽然在短期内降低了犯罪,使社会治安秩序的紧张稍微得到了缓解,但“严打”过后犯罪率猛增,社会治安问题又凸显出来。显然,“严打”并不是解决社会治安问题的最佳选择,地方政府敏锐地捕捉到这一关键信息,策略性地推动“枫桥经验”创新发展。

  具体而言,首先,通过依靠群众,充分发挥基层治保调解组织的作用,把大量纠纷和矛盾解决在基层和萌芽状态。如1986年—1989年期间,枫桥区发生各类纠纷和治安事件8806起,由乡、村两级调处解决的占91.4%。第二,依靠群众就地教育挽救违法人员。通过成立帮教小组定期帮教,因人帮教,实行单位包干帮教,枫桥区754名帮教对象中有535名改邪归正。第三,依靠群众加强治安防范和管理,将矛盾和问题在内部解决。对公共复杂场所实行行业化、网格化管理,建立完善企事业单位的治安保卫责任制,维护治安的同时抓好精神文明建设,这些措施实现了案件少、治安稳定和经济快速发展的良好局面。

  毋庸讳言,“枫桥经验”的每一步发展,既是地方政府对上级政府压力的回应,也是地方政府对追求政绩的结果。创新发展“枫桥经验”对于地方政府来说较为容易,重要的是如何使新“枫桥经验”进入上级部门和国家的政策议程和视野中。经验塑造的过程实际上也是一个历史演绎与借鉴的过程。1963年“枫桥经验”的产生也正是通过这套政治技术来实现的,即总结经验、及时汇报、部门认可、高层领导批示、央媒关注、召开周年纪念大会等,这一过程体现了地方政府试图通过体制内自下而上的努力达致自上而下的政策动员的目的,也反映出地方政府官员具有相当的政治敏锐性。1990年2月,绍兴市委对“枫桥经验”进行第四次调查总结,形成了调查报告《依靠群众管治安是维护社会治安的根本——枫桥区坚持和发展“枫桥经验”的做法》和18个典型材料。该报告描述了依靠群众就地消化大量纠纷和一般治安问题,通过将问题解决在基层和萌芽状态,逐步建成了覆盖全区的融“打、防、教、管、建”于一体的社会治安综合治理网络。

  绍兴市委、市公安局将此报告和材料推介给中央部委、上级相关部门,以期获得关注。对于地方而言,无论能否获得上级关注,社会治安的管控、社会矛盾纠纷的化解都是其日常例行工作,如果获得关注则是认同与嘉奖,无疑会刺激地方的积极性;没有获得关注也不会在多大程度上影响地方治安工作的开展,因为治安工作是地方政府“一票否决”和党政领导晋升的重要标尺。事实上,地方政府的努力最终获得了上级部门的回应。1990年5月,该报告率先被新华社《国内动态清样》和《内参选编》刊登。中央级内参率先刊登意味着对这一材料的认可,同时也增加了“枫桥经验”获得领导人关注的几率。同年9月,中央政法委转发了该报告,要求向全国推广。

  地方政府紧跟国家形势,将“枫桥经验”的发展主动融入国家发展战略以此推动“枫桥经验”的更新,同时重新绑定“枫桥经验”与“毛泽东树立”之间的联系,先后多次召开毛泽东批示“枫桥经验”周年纪念大会及相关推广会议。周年纪念大会这种仪式化活动作为地方重大的政治剧目和事件具有两个重要的作用。一是吸引和获得上级的关注和重视,希冀架起与上级部门沟通的桥梁。作为一种记忆机制,仪式活动可能会勾连与“枫桥经验”相关的人和事,如果链接成功将会为“枫桥经验”的发展注入动力。二是增加自身的合法性。随着历史的演进,“枫桥经验”作为一个历史经验,虽然有着毛泽东的批示和两次作为全国典型的政治存量资本,但在新的时代背景下,如果没有挖掘、更新与发展,终究只是历史经验。绍兴和诸暨的地方政府在高度的政治敏锐性下发展了“枫桥经验”,促使其从存量资本向增量资本转变,但也需要周年纪念会这种仪式化活动来增强其合法性。

  同样,利用媒体宣传也是地方政府将“枫桥经验”卷入国家高层视野的一种方式,地方政府非常明确媒体宣传对于经验的拓展所具有的实质性意义。“枫桥经验”在创新发展的过程中,先后多次被新华社、《人民日报》、《人民公安报》、中央电视台等单位宣传报道,地方政府也利用各种地方党报进行宣传,组织编纂文集,将取得的成绩归功于学习和坚持“枫桥经验”的结果,这一过程既是宣传普及,同时也是重塑和强化枫桥精神的过程。

  (二)桥梁机制:高层领导集体记忆与推介

  上级部门的回应更多的是基于现实需要以及对地方政府的鼓励,而中央领导人对“枫桥经验”的关注,除了国家形势发展的需要之外,原有记忆机制也影响着“枫桥经验”的发展。绍兴市那份《依靠群众管治安是维护社会治安的根本》的调查报告,先被新华社内参刊登,后又经中央政法委转发。1990年11月,在80年代初担任过中央政法委书记的彭真写信给时任中纪委书记的乔石时提到,“整顿治安要两手:一是对严重危害社会治安的犯罪分子要依法‘严打’,另一只手是切实深入发动依靠群众自我教育,并依法监督、教育、改造违法犯罪分子和其他坏人。要双管齐下,治标与治本相结合,从长远来看,教育和改造人是更重要的和根本的方面。可以参考1963年中央指示推广的‘枫桥(浙江诸暨)经验’,择其适合现状者推广之。”时任浙江省委书记李泽民在枫桥考察工作时也提到,其在向彭真汇报工作时,彭真两次都主动提到了“枫桥经验”。尘封近十年之久的地方性经验再次出现在国家高层的视野中。

  某种程度上说,彭真对“枫桥经验”的关切为链接国家和“枫桥经验”之间的联系发挥着桥梁作用,但真正推动二者链接的是曾经亲历“枫桥经验”产生,时任中央政法委和公安部的相关领导。最先到枫桥考察的是国务委员王芳,1963年他任浙江省公安厅厅长,是“枫桥经验”的亲历者、见证者。1991年1月,他刚卸任公安部部长,随即到诸暨考察“枫桥经验”,表示要充分依靠基层和广大群众维护社会治安,大力推广“枫桥经验”。

  同年6月6日,公安部原副部长,时任中国警察学会常务副会长王文仝也到枫桥进行考察。在“枫桥经验”的形成时期,王文仝任河北省公安厅副厅长,他回忆到“早在60年代初期,我在工作中就根据毛泽东同志对‘枫桥经验’的批示精神,组织过学习、推广‘枫桥经验’的工作,因此,对枫桥经验有一种亲切感”。

  考察枫桥后他在给公安部的报告《学习推广“枫桥经验”的几点认识》中写道:大力推广“枫桥经验”,充分依靠基层和广大群众维护社会治安就是走中国式的公安工作道路。该报告澄清了“枫桥经验”能否在新时期发展和推广的两个重大问题和疑虑。一是“枫桥经验”的精神实质,即针对“枫桥经验”是“左”倾路线、阶级斗争为纲的产物这一疑虑,提出了在“左”倾错误比较严重的年代,“枫桥经验”从内容和具体做法上都是对“左”倾错误进行抵制和斗争的观点。二是“枫桥经验”的适用性问题。针对“枫桥经验”用于封闭时期、封闭地区、经济不发达地区可以,用于开放的、商品经济发达的、人财物流动量大的地方就不灵了的论调,提出“枫桥经验”的实质是依靠群众维护社会治安,这一点不论何时何地都适用;枫桥的经济发展水平属于中等,与我国广大农村的一般情况比较近似,因此,枫桥的做法在我国维护农村治安方面具有典型意义。另外,经过10年发展,枫桥的商品经济已经有了很大的发展,也遇到了经济发展所带来的治安问题,并且对集镇的治安防范工作都进行了有效探索。同时,“枫桥经验”本身也在发展,从对违法犯罪行为人员的帮教工作,到把调处纠纷矛盾,及时消除不安定因素和加强社会面控制都列入了重要的议事日程。这篇报告澄清了不少干部,尤其高层心中关于“枫桥经验”的“左”倾思潮的看法与疑虑,对“枫桥经验”在新的条件下是否适用给出了确切证据,确保了政治合法性,为其在后续得到重视发挥了重要作用。公安部部长陶驷驹阅后批示:“王文仝同志的看法很有道理”。

  “枫桥经验”之所以能够成功激活中央部委领导脑海中的记忆碎片是因为经验本身的属性。它从诞生之日起,就作为一个依靠人民群众,通过摆事实、讲道理,以理服人的改造“四类分子”的温和经验立世,与极左经验相比,高下立判,在亲历过“枫桥经验”产生、恢复的干部中获得了认同感,且不少干部在“文革”中与其荣辱与共。“文革”结束后,“枫桥经验”的再次出现,立马激活了政法干部中原有的社会记忆,加之“枫桥经验”在地方政府的推动下结合国家现实需要实现了创新发展,为此,一批干部纷纷为“枫桥经验”发声,成功搭建了中央和“枫桥经验”的联系,同时,“枫桥经验”的存量资本也越积越多。

  (三)中央部委的需求与回应

  面对社会治安治理的低效和犯罪率的持续升高,国家在1991年成立专门机构——中央社会治安综合治理委员会,来统筹社会治安问题。然而,对于如何展开社会治安综合治理,除了规章制度和指标体系之外,中央也亟需地方先进的综治经验提供支撑。“枫桥经验”通过依靠群众把大量矛盾和问题解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态,契合了国家对严重社会治安问题的治理要求,由此,在地方供给、国家需求、中央领导支持的背景下,“枫桥经验”无疑是最优的社会治安综合治理的典型经验。

  中央部委对“枫桥经验”的回应主要有三种形式:一是考察,与巡视、检查等机制不同,上级部门的考察意味着对下级工作的肯定,同时也可以去伪存真,凝炼出自身需要的经验模式。如1993年11月诸暨召开纪念毛泽东批示“枫桥经验”30周年纪念大会,中央政法委和公安部负责人考察“枫桥经验”。二是邀请地方代表参加中央会议。通过树典型,既可以激起全国竞相学习优秀经验,又可以对其他省市形成一种逆向压力。如1991年11月召开全国公安会议,枫桥区委书记作为全国唯一的基层党委代表参加会议。三是表彰与奖励。作为一种重要的回应和嘉奖机制,表彰与奖励不仅是地方政府的期待,更是持续发展的动力。

  六、“稳定压倒一切”背景下经验的生成

  “枫桥经验”虽然获得中央领导和国家部委重视,但是随着社会形势的变化,国家对社会治安政策也在不断调整。在快速增长的犯罪率和严重的社会问题面前,国家在1996年开启第二次“严打”,“枫桥经验”的发展也暂时让位于“严打”。然而,浙江省有关部门并没有使“枫桥经验”就此式微,而是紧跟国家“稳定压倒一切”的方针,与时俱进地推动“枫桥经验”更新换代,实现了从社会治安经验向维稳经验的转变。

  (一)路径依赖下地方政府的运作

  改革开放极大促进了社会发展,但是伴随着新旧体制转轨、社会转型和利益关系的调整,社会矛盾不断增多且日益严重,各种不稳定因素日益加剧,尤其是大量的外来流动人口涌入城市,导致社会治安面临着许多新情况、新问题和新挑战,如何正确处理好改革、发展与稳定的关系是党和国家亟需解决的重要议题。

  在改革发展过程中,浙江省诸暨市也面临着同样的问题。诸暨在继续坚持“枫桥经验”和大力发展经济的同时,不断提高人们的法治意识,实现外来人口的网格化管理,积极减少消极因素,采取组织建设走在工作前,预测工作走在预防前,预防工作走在调解前,调解工作走在激化前的“四前”工作法,将预防和化解矛盾纠纷作为维护社会稳定的基础性工作。自从1982年以来,枫桥没有发生群体性上访闹事事件,没有因民间纠纷处理不当激化为刑事案件。1992年—1997年,枫桥刑事案件发案率一直控制在万分之八左右,年捕人数没有超过万分之二,大大低于诸暨市、绍兴市和浙江省的平均水平,实现了矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步的良好局面。

  在1997年的全国政法工作会议上,江泽民强调“稳定是压倒一切的……政法部门要继续把维护社会稳定作为政法工作的首要任务”。多次互动使得地方政府非常谙熟经验运作,比如如何凝炼和更新经验,如何与上级和中央沟通。浙江省公安部门紧紧抓住当前这一重大任务,成立联合调查组,在枫桥蹲点调查形成《预防化解矛盾,维护农村稳定——“枫桥经验”新发展》的报告,总结出了脍炙人口的“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”和“党政一起动手,依靠群众,立足预防,化解矛盾,维护稳定,促进发展”等具有时代特色的经验。“枫桥经验”随着国家形势和战略的转变而创新发展,从农村治安问题转向涉及更广的农村稳定问题,从单纯的化解矛盾纠纷、维护社会治安拓展到防范化解经济社会中各类风险,这一转变的发生既是“枫桥经验”自身禀赋特征所决定的,也是作为一个理性政治行动者的地方政府创新发展的结果。

  (二)“稳定压倒一切”背景下中央的回应与互动

  联合调查组将最新经验上报公安部,公安部认为:“枫桥经验”是个好经验,35年旗帜不倒,既体现了党的优良传统,又有时代特色,要在全国大力推广。浙江省的推动得到了上级的回应,而上级的回应对其来说又是一次“推-拉”技术的展演,并再次推动了“枫桥经验”向前发展。1998年11月公安部副部长田期玉专程到枫桥考察,认为“枫桥经验”的新发展是新形势下维护农村稳定的好做法,推广“枫桥经验”不仅具有重要的普遍意义、现实指导意义,还具有战略意义,符合中国共产党第三代领导人在不同时期对社会治安工作的要求,不论在沿海地区还是中西部地区,推广“枫桥经验”都具有普遍的意义。高层多次为“枫桥经验”发声,绝不仅仅是因为“枫桥经验”本身的内涵,同时也希望全国其他省市从“枫桥经验”的精神实质和实践中获得启发,以此提升全社会的社会治理成效。

  当然,上级部门也不是一味轻信地方,为了深入了解“枫桥经验”的实际发展情况,除了领导考察之外,上级部门也通过惯用的政治技术,如派出调查组、蹲点考察等,来验证基层经验的真实性和适用性。1998年11月公安部派出调查组赴诸暨考察“枫桥经验”,通过广泛的调查、座谈等形式形成了《关于浙江省诸暨市“枫桥经验”的报告》,认为枫桥镇坚持和发展“枫桥经验”,实现了经济发展和社会稳定的协调发展、共同进步,对于在经济快速发展、社会深刻变革的条件下能否保持治安稳定的疑问作了肯定的回答。浙江省对“枫桥经验”的创新与推动契合中央政法工作的思路,中央政法委领导也于1999年考察枫桥,认为“枫桥经验”在全国具有典型意义。对于在经济发展时期如何维护社会稳定,维护社会治安,“枫桥经验”回答了这个问题。中央领导频繁地参观、视察与肯定,枫桥由此获得的资源与荣誉也纷至沓来。同年9月,在全国公安英模表彰大会上,诸暨市和枫桥四位干部受到江泽民等中央领导接见,枫桥派出所被国务院授予“人民满意的派出所”的光荣称号。同时,中央主要媒体《人民日报》《求是》也相继对“枫桥经验”进行了专题报道。中央对“枫桥经验”认可和表彰的同时,也提出了不断深化和推动的要求,这又对地方形成了新的刺激,中央与地方的互动形成一个循环,共同形塑着“枫桥经验”的发展。

  进入21世纪,在全面建设小康社会和“稳定压倒一切”的指导方针下,国家相继出台了一系列措施维护社会稳定,且更侧重于基层社会的稳定,如实施社区警务、推进平安建设等。浙江的地方政府积极响应中央号召的同时,也在实践中创新发展,率先在全国建立乡镇综治中心,通过抓源头、抓苗头、抓基层,把矛盾化解在基层,把问题解决在当地,把隐患消除在萌芽状态,积极建构和完善矛盾纠纷的疏导与化解机制和基层管理服务体系,把综治工作覆盖到全社会,不仅在流动人口服务管理、征地拆迁、劳资关系方面,而且在文化建设、警务建设、信访调解、帮教安置等方面都形成了自己的特色。经过地方政府运作和上级部门的肯定与吸纳的数次互动,“枫桥经验”成为国家社会管理的一面旗帜。2000年全国政法工作会议在诸暨召开,这是中央唯一一次在县级层面召开此类会议。随后几年,中央多次在杭州召开推广“枫桥经验”的会议,同时枫桥也获得诸多国家级荣誉与奖励,说明中央对“枫桥经验”的重视。

  经过几次转变与调整,“枫桥经验”已经被塑造为一种较为稳定的结构,国家动员、经验属性、政府运作共同形塑了“枫桥经验”的发展。“枫桥经验”成为国家治理明星经验的同时,国家力量也逐渐主导了“枫桥经验”的发展。

  七、新定位:社会治理经验的再造

  党的十八大以来,国家不断推进社会治理现代化,“枫桥经验”也随着国家发展而发展,从维稳经验向社会治理经验转变,经验内涵不断向外延伸和拓展,已经超越政法领域成为一个全域的治理经验。与从治安经验转为维稳经验所不同的是,这次从维稳经验向社会治理经验的转变主要是国家高位推动的结果,以解决政法工作中“越维越不稳”的怪圈和维稳“内卷化”的困境,因此,“枫桥经验”的发展成为国家运作的一部分,国家结合政治形势和现实发展需要不断为“枫桥经验”注入新的变量与因子。

  2013年4月中共中央决定开展党的群众路线教育实践活动,“枫桥经验”作为群众路线最为典型的经验,自然而然成为国家治理的重要抓手。在纪念毛泽东批示“枫桥经验”50周年大会前夕,中央政法委领导相继考察枫桥,提出了“枫桥经验”的发展要求,强调要紧密结合即将开展的党的群众路线教育实践活动,总结提炼新时期“枫桥经验”,面对新形势、新任务,提出新要求、新挑战,要实践创新赋予新的内涵。对于政府和政法部门而言,继续创新发展“枫桥经验”这一既有历史底蕴又与时俱进的典型经验比重新树立一个典型,无论是在合法性方面还是就成本而言无疑都是最优选择。

  “枫桥经验”经过多年的发展,其传统内在本质体现在:通过党政引领,依靠人民群众化解基层矛盾与纠纷,实现经济增长和社会秩序有序协调发展,这与国家提出的社会治理理念一脉相承,“枫桥经验”作为国家加强基层治理的抓手也顺理成章。在治理能力现代化的背景下,地方政府围绕如何有效治理也进行了探索,如由群防群治向共建共享共治升级,由单一调解向多元化解升级,由条块分割向网络化治理升级,由传统手段向智慧方式升级,由注重他律向激发自律升级,其中最为显著的创新和发展为法治化和信息化。一方面,以法治精神丰富和发展“枫桥经验”,在强调突出依靠人民群众化解基层矛盾纠纷的同时,更加凸显了运用法治思维和法治方式对社会矛盾和纠纷的治理。另一方面,“枫桥经验”的创新发展也非常注重互联网在基层社会治理中的作用,通过“互联网+社会治理”,使其迈向网络化、信息化、现代化,激活基层治理活力,提升基层治理的效能。“枫桥经验”从维护基层稳定转向更广的基层社会治理,从单纯的化解矛盾纠纷,维护社会稳定拓展到实现社会有序治理,提升基层治理效能,这一转变的发生既是“枫桥经验”自身禀赋特征所决定的,也是作为新时代背景下国家高位运作的结果。

  在经验发展过程中,以试验为基础的政策制定过程仍需中央领导层的权威来鼓励和保护广泛存在的地方积极性。2013年10月11日,习近平总书记在纪念毛泽东批示“枫桥经验”50周年之际,就坚持和发展“枫桥经验”作出重要批示,“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验 ’的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好”。实际上,早在2003年纪念毛泽东批示“枫桥经验”40周年时,时任浙江省委书记的习近平就指示“充分珍惜‘枫桥经验’,大力推广‘枫桥经验’,不断创新‘枫桥经验’,切实维护社会稳定”。两次指示最大的不同在于运用法治思维与法治方式去化解基层矛盾,这也体现了国家治理逻辑的转变。

  “枫桥经验”是一个既承载着政治权威意图和偏好,又具有能见度的楷模和榜样。它再次获得国家最高领导人的指示,既是一种肯定与嘉奖,更是对其他省市地方政府提出要求,即适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决社会矛盾和冲突,这对其他省市来说是一种逆向压力。从“枫桥经验”这一属地性经验来说,国家最高领导人的指示使这种结构性的经验又一次与个人相联系,为其提供了强大的政治动力和合法性资本。纪念毛泽东批示“枫桥经验”55周年、习近平指示15周年的纪念大会就是最好的例证。当然,与“枫桥经验”的产生不同的是,国家领导人不再亲自树立典型,而是对地方优秀经验进行扶持、再确认与表彰,结合国家政治需要将其纳入到国家法治化治理的轨道之中。从这个意义上看,“枫桥经验”体现了国家政权建设的一种合法化努力,具有强烈的政治意味。这次大会之后,“枫桥经验”基本上成为中央政法工作的一条基本规范,成为化解基层矛盾纠纷、提升基层治理能效的一面旗帜。

  “枫桥经验”从地方经验再次成为国家经验,从地方政府推动到国家运作,实际上是遵循着两套不同的运行逻辑。地方政府通过将“枫桥经验”融入国家政策推动其革新,再将经验汇报给上级以期获得认可与重视,是一种典型的自下而上的运作逻辑;国家运作是将国家方针注入“枫桥经验”,实现枫桥经验的创新发展,为全国树立标杆和榜样,力图实现国家和社会的有效治理。

  八、结论与讨论

  本文所呈现的是“枫桥经验”从过去到当下五十多年发展历程中被塑造的过程,分析了在不同历史背景下典型的塑造逻辑,揭示了“枫桥经验”之所以长青是由于政治机会结构、政府运作、经验禀赋三者相互形塑的结果。具体而言,第一,国家始终有社会动员的需要,而社会动员又需要典型示范,这无疑为“枫桥经验”的产生、创新和发展提供了外在的机会空间;第二,中央部委、地方政府在国家动员背景下始终有为中央供给典型经验的动力,压力型体制下政府部门持续的运作为“枫桥经验”延续提供重要保障。第三,经验禀赋是其长青的合法性基础。从“枫桥经验”内在演变过程来看,其本质内涵始终未变,即依靠人民群众,化解基层矛盾纠纷,维护社会秩序,虽然在不同阶段表现形式有所差异。同时,经验本身所具有的资本及其发展过程中所累积的资本提供了合法性支持。由此,政治机会结构、经验禀赋、政府运作的相互形塑实现了“枫桥经验”的延续与长青。

  实际上,在“枫桥经验”的发展过程中出现过与其类似的经验,如“大寨经验”“东莱经验”,作为历史上的典型经验为什么在新的背景下没能被唤醒、激活和延续,往往与其缺少经验生存发展的关键变量有关。“大寨经验”兴起于20世纪60年代,最初是生产性典型,作为毛泽东在生产领域树立的典型,后在国家运动的高位推动下成为政治经验,“文革”结束后,随着关键领导人的退出以及国家的定论,地方政府在新的时期也没有实现典型本身从政治经验向生产经验的转化与升级,“大寨经验”由此尘封在历史档案和记忆之中。“东莱经验”是20世纪80年代由国家领导人所树立的城市治安经验,当时有“城市治安经验看东莱,农村治安经验看枫桥”之说,然而,“东莱经验”是专门的警务经验且局限于城市,地方政府推动有限,不具有“枫桥经验”的包容性、开放性和强大的合法性,虽然现在偶有提及,但影响非常有限。可见,典型经验的长青离不开政治机会结构、经验禀赋和政府运作过程三者之间的形塑。

  “枫桥经验”的塑造过程也揭示了国家治理的过程。对于国家而言,国家支持、鼓励地方政府进行政策创新,为国家政策制定提供决策参考和典型经验。国家根据现实的需要,从众多地方性经验中进行优化选择,将国家政策方针注入典型经验之中实现特殊经验的普遍化,再向全国进行推广。同时,典型的塑造过程也是技术治理的过程,政府选用塑造典型的政治技术也具有相似性,这些相似性很大部分源于和根植于以往的塑造历史和文化网络之中。试点、派驻调查组、蹲点调查、总结、汇报、纪念大会、宣传、考察、邀请地方代表参加全国性会议、表彰、指示与批示等,这些政治技术构成了地方和国家塑造典型的工具箱,以备不同环境下随时调取与选用。不同的典型塑造模式下,政治技术的应用也存在差异。从现实目的出发,国家通过塑造典型是为了以典型来带动整个社会的有效治理。政府需要典型为社会的治理提供示范和启示,诸如治理的理念、模式、技术和方法等,以典型来纠正和叫停一些地方政府的偏差行为,形成逆向的政治和行政压力,来实现国家和社会治理的有效性与合法性。

  “枫桥经验”的长青机制也为当前政府治理提供了借鉴与反思。在锦标赛体制下,由于典型所暗含的资源容易诱发地方政府的过度竞争,为树典型而树典型,过度拔高或制造虚假典型,这些偏差的政府行为不仅会造成有限资源的极大浪费,而且容易致使政府治理失效。因此,典型塑造要根植于现实,任何脱离现实而树立的典型,即使在政府支配下能成为一时典型,但随着时间推移也终究会尘封在历史的档案之中。

  卜清平:中国人民大学国家发展与战略研究院,武汉理工大学法学与人文社会学院

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