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田孟:城市化背景下农村建设用地为何不减反增

田孟 · 2014-12-27 · 来源:乌有之乡
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  一、“建设用地增长机制”的常识与悖论

  建设用地的增长机制研究是土地利用和管理的基础。

  按照一般认识,在城市化阶段,随着农村人口不断进城,城镇用地需求将不断增加,城镇建设用地的规模必然扩大;与此同时,随着农民进城,农村人口大量减少,农村房屋和设施需求减少,乡村建设用地的规模应不断减少。城镇化的过程,不仅是城镇建设用地不断增加、乡村建设用地不断减少的过程,而且是城乡建设用地总量不断减少、土地利用集约节约程度不断提高的过程。这是城镇化过程中建设用地增长的一般机理,也成为土地利用和管理的一个基本常识。

  但是,在我国的城镇化过程中,这个“一般机理”似乎并没有发挥作用。按照中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随研究员的调研和统计发现,自1995年到2011年,我国农村人口年减少量达1100万,但农村建设用地总规模不仅没有减少,反而还增加了400余万亩。在农村人口快速地向城镇迁移的过程中,农村的建设用地“不减反增”,城乡建设用地还出现了“双增长”现象,这是因为,首先,当农村常住人口不断减少的同时,农村宅基地却并没有大量退出,村庄用地被大量地废弃或闲置,从而造成村庄空心化;其次,农村中所蕴含的巨大的人口总量对于建设用地存在现实的需求,从而导致村庄建设规模不断扩大,也即是说,农村中原有的建设用地不能够有效地退出,而新增的建设用地又在不断地增加,因此造成了农村“人减地反增”的现象。

  那么,究竟是缺乏有效的宅基地退出机制或制度供给,从而导致了农村宅基地“想退而不能退”?还是当前的宅基地退出并不符合农村实际,农民宅基地即使“能退也不想退”?这个问题不仅关系到如何看待和评价“农民不退出宅基地”这一行为,同时也关系到当前我国土地政策设计和制度改革的方向性问题。

  二、“村庄空心化”的三种类型

  根据农村房屋的具体使用情况,可以将当前的村庄空心化分为三种类型:一种是彻底地被废弃或闲置,农民全家都已经进城,或另地建新房屋;第二种是季节性闲置,农民全家在城乡之间两栖,农忙或节假日在农村居住,平时则在城镇;第三种是老年农民继续住在老宅基地上,而中青年要么住在农村新建房屋里,要么在城镇常住。

  老年人去世以后,第三种情况就可能变成第一种情况。但是,由于在那个时候,原来的中青年也步入了老年,他们很可能又会回到老宅基地上居住,而把之前的新建房屋或城镇住房留给下一代使用。因此,第三种类型就可能不断地自我继替和循环,不一定必然走向第一种情况。

  三、中国式小农经济的基本结构

  调查发现,当前我国农村中普遍出现了一种“半工半耕”的家计收入模式,这是一种比较典型的“兼业”模式。这种模式具体还可以分为两种类型:

  一种是以“代际分工”为基础的半工半耕的家计收入模式。农民以家庭为基本经济单位,50岁以上的老年人在家务农,中青年则外出务工,农民家庭中有务工和务农两笔收入,务农收入解决温饱和老人的自我养老,务工收入则解决建房、结婚、教育、进城等大项开支。这是目前农村家庭中十分普遍的农民家计收入模式。

  一种是中农收入模式。有些农民家庭,由于老人或小孩需要照料等原因,导致中青年劳动力因故不能远距离地外出务工,而单纯依靠自家的责任田务农不仅收入太少,而且满足不了劳动需要,因此,他们就通过私下流转,租种外出务工农民的土地,形成适度经营规模,成了农村中的新“中农”群体。农闲时候,他们就在农村周边的城镇里打零工。

  “中农”并不固定和稳定,一旦城镇里有更好的机会,或者家中老人、小孩不再需要照料,就可能进城务工,它是当前农村中老人农业的有效补充。

  四、不同农民对宅基地有不同需要

  在“半工半耕”的家计收入模式下,农民家庭的日常生活需要、社会关系、人生意义等都在农村,需要农村的房屋、土地等作为基本的物质载体。不同类型的农民对于宅基地有不等程度上的需要,因此在这样的条件下,农村宅基地的退出并不符合农民的实际。

  首先,在家务农的老年人还需要直接使用这些宅基地,解决其基本的生产、生活需要,因此不可能退出;其次,进城务工的中青年农民中,那些目前还需要农业收入作为家庭收入的补充收入的农民,在农忙或节假日还要回到农村生产、居住和生活一段时间,也即还需要季节性地使用宅基地,也不会退出宅基地;第三,那些怀揣着城市化梦想而进城务工的农民,在城市还无法为其提供稳定而又体面的工作机会和收入水平的时候,还需要农村的宅基地和土地作为进城失败的最后一道保障,一般不会轻易退出自己的宅基地;最后一种,那些已经进城安居的农民,本来已经在自然、自发、有序地退出自己的宅基地,但由于近年来发现农村土地有升值空间,也不愿意退出自己的宅基地。

  上述前三种类型都是由于农民对于宅基地有着实际的需要,因此是“不该退出”的宅基地;而后一种则是相关政策的不当,导致了农民对于宅基地价值的虚假想象,因此属于“该退却不退”的宅基地。总体上看,农民进城最终能够成功的毕竟是少数,大多数农民都不同程度地需要宅基地,因此,宅基地退出并不符合当前农村的实际需要。

  五、农民整体进入现代化也需要宅基地

  在现有的条件下,农民作为一个整体进城将会是漫长的过程。在这个过程中,作为整体的农民群体对于宅基地也具有现实需求,发挥着作用,而并非无端端地闲置在那里。

  当前我国农村宅基地之所以不退出,农村之所以会出现“人少地反增”的现象,并非完全是基层政府和部门执行力不够所致,而是由当前农民普遍以代际分工为基础的“半工半耕”的家计收入模式的需要所决定的,而且它本身也构成了这种家计收入模式的一个十分基础的制度条件。

  这种家计收入模式之所以能够形成并持续,有国家制度和政策供给方面的原因,如我国的农村基本经营制度和对农民起保护作用的城乡二元结构等等,但更重要的,则是由我国当前所处的经济发展阶段及其结构决定的,其背后的约束条件则是更加宏观的世界经济体系及中国在其中的位置和想要实现的目标。因此,农民普遍不退出宅基地是合理的。

  六、宅基地不退出浪费了土地吗?

  那么,这种现象应如何评价?有观点认为,尽管从农民的角度来讲,农民确实需要宅基地作为最后的保障,因此宅基地不退出是合理的;但是,农民的宅基地使用过于粗放、低效,浪费了大量的土地资源,甚至危害到了国家粮食安全,因此从保护耕地资源的角度来讲,又是不合理的。这样的说法似是而非,总体上是错误的。

  首先,农村的宅基地(集体建设用地)与城市建设用地有本质的不同。尽管同属于建设用地类型,但从粮食产出能力来看,农村的宅基地可以复垦为耕地或农用地,因此具有潜在的粮食生产能力;而城市建设用地基本上不可复垦,没有粮食生产能力。实际上,并不是所有的建设用地都只能搞非农建设,而不能用来生产粮食。土地分类不能成为束缚思考的教条,分类只是手段,是为了能够更好地管理和利用土地资源,因此在研究具体问题的时候,必须要还原到现实中来,而不能只停留在土地分类的概念上做文章。

  其次,国家粮食安全问题,关键不在于现有的粮食产出水平,是在于潜在的粮食产出能力。就现有的粮食生产状况和农产品市场状况来看,当前粮食市场比较稳定,粮食供给明显过剩,耕地出现了普遍的季节性抛荒现象。在这样的条件下,还来复垦农村潜在的耕地资料(农村建设用地)来生产粮食,不仅成本高昂,而且无益于增加农民的利益和农业的水平。而作为潜在耕地的宅基地空置在那里,相当于休耕,起到了涵蓄地力的作用,可备不时之需。

  从这个角度来说,农民不退出宅基地,不仅对农民的利益来说是合理的,而且对国家粮食安全和整体利益来说,也是有合理性的。毕竟,我们国家的粮食安全问题,并没有紧张到非要去拆农民房子不可的程度。更何况农民的建设用地摆在那里并不浪费。

  七、小农经济结构意义重大

  在现有条件下,农村出现空心化无需大惊小怪。在城镇化的现有阶段,农村人口迁移到城镇而宅基地不退出,有其合理性和必要性。

  农民进城是一个持续、反复且循序渐进的过程。农民保留宅基地,既为年轻人进城务工解决了后顾之忧,又为进城失败的农民提供了一个最后的保障和归属。在农民往返于城乡的过程中,正是由于存在着这种中国式的小农经济结构,使得全国的农业和工业,乡村与城市,东部与西部,稳定与发展,经济与社会等方面,在现有的条件下,表现出来的不是一个激烈对抗和相互阻碍的关系,而是一个深度互补而又相互促进的关系,共同为中国的现代化做出贡献。

  这种小农经济结构十分稳定、温情,而且比较有效,十分适合我国现有的国情和发展状况。从微观上看,它有效地解决了农民家庭的维持和发展的问题,从而再造了村庄的基本构成要素;宏观上看,它在中国的现代化进程中,有效地起到了蓄水池和稳定器的作用,与城市的快速发展形成了对立而又统一的辩证关系。

  (作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员)

  (此为原稿,与书刊有出入)

  文章来源:《中国乡村发现》(2014年1期)总第26期

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