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手忙脚乱的基层,无奈的浮夸

刘梦龙 · 2019-01-13 · 来源:新潮沉思录
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  苏轼作晁错论,说天下之患最不可为者,名为治平无事,而其实有不测之忧。承平日久,积患日深,安然之下暗潮涌动,这可谓是当代中国众多问题的写照,作为承担着一切行政命令末端的基层单位尤其如此。

  庞大的行政机器往往是这样,即使局部严重问题,依旧可以凭借巨大的体量持续前进。当代基层一面是半虚半实的执行着各种不断加码的任务,另一面是许多地方早已走到了财尽力穷,后继无人的程度。如此情形,顺风顺水还能左支右拙,一旦风雨到来,鲜有不土崩瓦解者。

  当代基层的问题简而言之,不外乎两个核心,钱粮、人马,自古以来行政问题也不过是这两点。以这二者而言,钱粮又是第一位的,只要财政充裕则人员尚有转圜之地,而基层财政长期紧张又是一个众所周知又长期得不到解决的问题。

  地方财政的收入来源是非常有限的,自分税制改革之后这是日常。这次改革基本扭转了中央财政的困难,但地方财政从此就逐步转向土地财政,也就是大家所熟悉卖地财政。强干弱枝无可厚非,虽然卖地财政是一条后患重重的道路。如果说地方县市一级的地方政府还能靠卖地来支撑,则基层政府完全依赖上级拨款。而基层政府长期面临的就是要以有限的行政资源应对实质上超出自身所能的局面,而这种超支又是长期累积的,最终形成的问题层层叠叠难以措手。

  钱袋子和印把子,确实不应该把二者放在同一处,从行政逻辑上说这是为了避免地方的尾大不掉。长期以来地方政府对待基层的态度很有些曹操论吕布,“譬如养鹰,饥即为用,饱则飏去”。但在这种形势下也难免导致地方和基层长期拉锯,一方在寻求以最少的投入得到最高的产出,而一方则心知饥饱无常,想方设法要以更少的工作调出更多资源来以作积蓄。这种拉锯在许多地方最后成了地方政府马跑又要马不吃草,基层单位弄虚作假,一仆二主。

  如今正值岁末,没有比年终考评更能反应基层状况的时候了。对基层单位和基层干部的年终我有一个比喻,手忙脚乱的在保卫沙雕的堡垒。基层的工作大抵是真假各半,大部分基层干部也不讳言年底是批量制造各种文件的时候,许多人制造的太多以至于分不清哪些是真实的,哪些是编造的。总的说在这些务实的领域,随着制度的严密,虽然也有东挪西凑,寅吃卯粮的情形大约还算是注水肉,而务虚的工作大抵都是人造肉了。

  这二者当然也不是绝对的,有时候在行政压力下,务虚工作也会压倒务实工作。这始终基于一个现实,任何时候基层的人手都是不足的,想真实的完成全部工作是不现实的,相当一部分工作永远处于只有任务没有资源,在无钱粮无人马的状况下,工作人员既没有这样的觉悟,也没有这样的能力去完成它,只能去糊弄。

  顶上千条线,下级一根针,所有的政策,所有的路线最终都要汇集到乡镇,街道这样的最基层单位。而作为直接服务于人民群众第一线的基层所站也是一切数据的来源,也一向是最为人所诟病的所在。中国的基层干部,最好的也在其中,最差的也在其中,绝大部分也不过是普通人而已,按部就班,压力大时勤劳些,压力小就偷懒些,不过是一份谋生的职业而已。

  没有几个基层干部真的愿意往数据注水,制造子虚乌有的会议和成果,在制度越来越严密的情况下,任何造假行为都需要承担风险和责任。任何基层干部都会很快认识到,成绩都是领导的,只有责任才是自己的,这种损己利人的事情又有几个人会去做?但逐年详尽,加量,完善的考评制度如果从根源上来说,确实是来自基层干部每一年汇报的成果,也就是所谓的自作自受。

  在中国这基本是一种默认的情形,工作只有是成功,没有是失败的,成绩只有是进步的,没有是退步的。进步和增长是一种超越现实的信仰。每一年的任务只有加重的,没有削弱的,一项制度一种评比出台了,只会逐年增加,而绝不会被替代消失。这样基层就永远处于一种无限增加工作量,人手永远赶不上工作量增加的状态。这种情形当然是不符合客观实际的,比如工作不可能永远是成功的,但为了保障一定是成功的,有时就要去花巨大的代价去强行制造成功。

  当前的机制几乎是没有容错的体系的。如果一项工作出了问题,自然要追究责任,那么最简单的办法就是让它不出问题。比如说一笔拨款下达了,做某个能盈利的项目,现在这个项目不盈利了,参与者也纷纷离开了,是不是这个项目就不做了?当然不是这样,不然当初它是怎么审批通过的,这将牵连从上到下的一整条线,从上级的压力自然就来了。只要从其他渠道调拨资源过来,填饱参与者的胃口使这个项目看上去完成就可以了,至于这到底会造成多大的财政缺口,以后如何收场,那是明年和后任的事情。

  更实际的说,对于直接负责工作的基层部门个人来说,即使有喊停的勇气,但面对上级的压力,倒查之下,逐级推诿,最后承担压力的一定是直接负责,职级最低的个人,这种情况下,又怎么能指望小吏去承担大官的责任呢?也可以这样说,但凡是那些做不下去的项目,一定是因为负责的基层单位连糊弄的能力都没有了,事情到了掩盖不住的程度才爆发出来的。

  正因为基层干部承受了最多的压力,做着最直接的工作,本应该得到最优先的资源配置,然而众所周知,事实是相反的。基层单位普遍是一个劣化的逆淘汰。且不论待遇的低下,仅以工作的前途而言,越是级别低下的部门,能得到的资源越少,升职的前景也越小。在省市一级按年资只要不出错,平平安安能升到处级,而到了乡镇一级,副科级岗位就是许多人一生的顶点。

  就像任何资源不足的生态圈,竞争往往不会削弱了,而是加剧了,任何人都想在极有限的机会里抓住那根离开地狱的蜘蛛丝,在工作中越是基层的单位越是有着比上级狂热的逐级加码。而这种加码是带着传染性的,不可能甲单位加码了,而乙单位无动于衷,最终必然是所有任务又被提升到一个难以想象的高度。这样的躁动之下,攀比与浮夸更无宁日。

  许多时候,基层干部的无为也是形势所逼迫出来的。作为行政工作的直接负责人,也是第一责任人,基层干部并不具备太多承担能力,却不断遭遇太多经过年深日久,逐级加码后不可能完成的任务。即使是那些必须完成的实务工作,实事求是的说,在复杂的工作中是不可避免的要造成矛盾的,但出了问题怎么办?实际的情形就是级别越高的干部,受到的影响越小,级别越低的干部,受的的影响越大。即使能坚持公平公正,一切按制度办事,最终什么把柄也没有,那么也难逃一个给领导制造麻烦,主观印象不好的批语。

  在基层永远是僧多粥少的情况下,对许多基层干部来说,这也就意味着提拔无望。因为提拔不是理所当然的事情,是一件相当主观的事情,大多数时候要基于主官的意志,而这又难免回到一开始的问题。那些明显带着问题的工作,你做还不是不做?你真的能保证在背锅之后,会得到曾经的许诺吗?且不论口说无凭之事,要知道在很多地方,前脚走人的领导签的条子,后脚就可作废了。

  当代基层在高度的压力之下,事实有劣化的趋势。只有那些最能把气球吹大,最够压榨出下级劳动力的官员才能上位。而相应的为了应对这种好大喜功,基层干部又要搞出更多的弄虚作假,并怀有更大的怨恨。这种怨恨有时候还会直接投入到工作和生活中,这既恶化了干群关系,也导致许多行政流程会出现难以预料的恶意刁难和消极怠工。虽然大部分基层干部都可以说是任劳任怨,但谁也不知道这种怨气会在什么时候,以什么形式爆发出来。

  基层这些问题是长期存在的,基层干部也不是八爪蜘蛛,其工作,特别是务虚的工作也必然是漏洞百出的,但是为什么每年都能过关呢?这其实才是一个更耐人顽味的话题。对上级部门来说,这种情形并非是不知道的,否则轻而易举的就能抓住马脚,但装作不知道是更好的。实际上如果没有上下级之间的默契,许多二十盒材料,只持续二十分钟的检查是不能完成的。对不少部门来说,至少被欺瞒的责任要小于主动欺瞒的责任,这在任何时候都是人之常情。但事情当然不是仅此而已,使功不如使过,正因为基层单位的疲于应付,给了上级部门无所不在的抓手。

  从行政的角度来考虑,实际上目前为止我们的行政机器是运行相对良好的。也就是在长年的博弈中,虚和实始终处在一个比较良性的比例上。对上级来说,对基层单位的弄虚作假是可以视而不见的,很多时候,那些明知会走样变性的任务,往往带着种上种,得下果,哪怕经过层层注水,能收到下限即可的期待。又反过来加剧了某种意识,如果现在的行政机器还在良好的运行,那么有必要去给他减压吗?难道不应该是进一步加压,直到其能力极限吗?

  让人所担心的问题也许就在这里,在过去的四十年里,发展而且必须是高速发展是一个必然的事情,也成为一些人的迷信。发展是解决一切问题的良药,没有人想过停滞该怎么办,那怕是迟缓的发展会怎么样。但无限的高速增长本来就是一种迷信,甚至这种增长本来就会带来大量的问题,为了避免其遭遇困难时集中式爆发,有时不得不寻求主动减速来进行调整。

  实际上今年很多地方就开始遭遇挤水分的问题。挤水分终究还是在优化经济结构,在当前的局势下而这种调整是带有长期性的。以往基层得以维持是依靠寅吃卯粮式的挪借和上下心照不宣的配合,以至于到了到处是破绽因而没有明显破绽的程度。实际的情形是大量基层单位经过长期透支,其财政已经到了崩溃的边缘,它的运转完全是依靠透支和项目挪借来维持的。这是依赖于过去四十年告高速增长,更准确的说是最近十多年来大量基础投资带来的近乎无穷无尽的明天来维持的。但这种操作的前提是基于全面性增长带来的无限行政资源供给,而随着资源供应的收缩和收缩之下部门间的进一步倾轧,前者随停滞而无以为继,后者则在拿不出更多成绩时,上级必然要借下级的过失来表功卸责,那么这种情形还能维持下去吗?

  无论如何,基层的无为虚浮实际都是对国家资源的浪费,也是对基层干部的一种折磨,这种情形也不应该无限的维持下去。但核心的问题仍然是如果基层要告别无为和逆淘汰,真能做到吗?之所以说真能做到吗,是说这样的运转是否合算。强化行政管理也是要付出行政成本的,并不像很多人想象的就是一个正收益的过程。

  事实上在全面高速增长的掩盖下,行政的综合成本核算一直是一个被完全忽视的问题,因为资源几乎是无穷无尽的。但在一个稳定成熟的社会结构里,行政也是要考虑成本的。迄今为止,中国的行政始终有某种收缩的趋势,这是随着市场化逐步在改变的。从摇篮到坟墓的整套体系当然是好的,但行政的规模是要切合财政收入的规模,并保障效益的。这是非常现实的问题,那些能获得更多收益的地方,自然会得到更多的行政资源,而那些收益率低的地方,自然配置率也低。

  行政资源的市场化配置一直都在悄悄的进行,只不过随着整体形势的严峻,在加速而已。基层治理也在寻找一个适当的节点,对长期积累的问题进行清理。这在历史上并不罕见,中国历史上经常发生清理黄册一类的事件,为了厘清多年虚报累加的数据,进行全面的回调。但这样的清查往往也只能维持很短的时期,因为造成这些虚报累加的因素还在,不久一切都会再来。

  根本上说,基层行政体系要迎来进一步的变革。基层有能力承担的工作不可避免需要经过一个清晰化,量化的削减核算。以基层干部的待遇和职业前景而言,长期以来官吏不分的结构是不是合适?事实上大量愿意投入基层工作的人员本身就不是有强烈事业心的人员,追求的是稳定的保障而不是事业的进步。基层的怠工不外乎两种情形,一种是无尽无望无成就感的工作导致的精神上的颓废,一种则是本身就达到了追求的境界,已经不指望进步了。无论这两种中的哪一种,对目前的基层来说都是没有办法解决的。

  无可回避在职业前景有限的情况下,基层待遇是不是应该相对提升?但基层又是各种利益交换最为复杂,行政体系最庞大一部分,哪怕是一点点待遇的提升都会带来行政成本的大量提高和各方进一步的利益争夺。也正因此,随着待遇的相对提升,基层干部的考核升迁机制是不是应该有一套更加合理有效的进出体系来把有用人员筛选出来,以免劳逸不均,分配不公的情况进一步加剧。

  如果说行政资源总体是有限的,尤其分配给基层的更是如此,而现阶段大量的行政工作是不是已经超出了不少基层单位的能力范围之外。事实上就是大量的基层单位非常依赖各种临时工去完成正式工的工作,许多单位甚至完全是靠临时工在维持日常工作。这也是资源有限的一种无奈之举。如果这些工作是不可取代的,与其依靠大量无名无分的临时工去顶缸背锅,那么应不应该以劳务派遣的机制去替代掉?大量叠床架屋的考核随着大数据的到来是不是应该以更直接的形式来完成?原本我们所熟悉的千条线,一根针的管理模式,实际上随着技术的发展应该更趋于扁平化,大量的中间层是否还有存在价值是值得怀疑的。这一切的核心实际上涉及到社会分工的进一步细化,市场化,也意味着管理的差别化。

  这不仅是技术的问题,而是整个理念转化的问题。通过抓大放小,进一步压低成本,整个行政机制要从全面服务走向有效管理。迄今为止这具行政机器身上背负了太多的东西,很多是其能力之外的,其转变将是整个社会结构变化的一部分。大量来自原本不稳定社会结构的附属功能将被舍弃,而把有限的资源集中到更有效率的管理工作中去。这当然并不代表社会生活质量的提升,只是代表社会管控能力的进一步加强,而面对越来越强大的内外部压力,这又是不可避免的。

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