被隐形的美国政府在科技创新中的重大作用（上）
作者：［美］弗雷德·布洛克 著 张蔚 译 来源：《国外理论动态》2010年第6期
摘要： 美刊《政治学和社会》第36卷第2期（2008年）刊登了美国学者弗雷德·布洛克题为《逆流而上：一种隐形的发展主义国家在美国的崛起》的文章，认为过去30年来，尽管新自由主义思想在美国政治意识形态中一直起主导作用，但是事实上联邦政府在资助和支持私营企业新技术商业化方面依然大大加强了自身的干预作用。不过，美国政局中的党派对立逻辑和新自由主义的意识形态却使美国政府在技术创新中的巨大干预作用在主流的公开辩论中被隐形。作者还指出，和日本、韩国发展主义官僚化国家不同，美国是发展主义网络化国家，后者对科技创新的干预较前者更重首创而不是模仿，更分散、分权也更灵活，而不是高度集中，所以更有利于“百花齐放”。作者还叙述了美国依靠这种网络化的政府支撑机制，在计算机、互联网、生物技术等方面取得重大创新成果的过程。文章主要内容如下。
过去30年，在大西洋两岸，政府在确保和鼓励新技术创新方面，都发挥了越来越重要的作用。与“知识经济”或后工业社会强调经济直接依赖科技进步的理念一致，欧洲和美国政府都支持尖端研究工作，以保证将创新及时转换成公司商业产品，政府之所以这样做是因为他们认识到，在竞争的世界经济中，若不能在国内经济中创设新的高附加值经济活动，将最终威胁到他们公民的生活水平。
但欧洲政府和美国政府实现这些政策的方式极为不同。在欧洲，无论是国家政府还是欧盟都对其发展议程公开而明确。在美国，国会在“竞争政策”指导下，定期通过立法巩固和扩大美国的发展能力，但很少有公开辩论或讨论。
美国发展主义国家这一隐形特点主要是由过去30年市场原教旨主义的主导性所造成的。政府的发展主义政策之所以一直存活在阴影中，是因为承认国家在促进科技改变方面的核心作用与市场原教旨主义的信奉者的宣称不相符，后者主张私营企业应独立自主并自发应对市场信号。例如，米尔顿·弗里德曼和罗斯·弗里德曼在其具有高度影响力的《自由选择》一书中认为，政府通过国家科学基金会对科研的资助没有任何经济上的理由。如果政府资助科学研究是不恰当的，那么，公共机构涉足新技术的商业化肯定是没有合理性可言。
理解发展主义网络化国家
欧洲和美国所追求的发展主义政策类型与人们比较熟悉的第二次世界大战后几十年在东亚采用的发展主义类型有明显的区别，这种以日本工业和贸易部为典型代表的做法是国家政策的集中表现形式，我们暂且称之为发展主义官僚化国家。它意在帮助国内企业在特定产品市场上赶上和挑战外国竞争者，正如在日本和韩国所实行的那样，由政府规划者提供一系列经济激励和补贴来建立公司，进入原本被认为过于冒险的市场。
欧洲和美国的发展主义网络化国家与东亚的发展主义官僚化国家非常不同。发展主义网络化国家的重点是帮助企业开发尚不存在的产品和工艺创新，如新软件、新生物技术或新医疗器械的应用。这种创新与日本的旧模式基本上没有相关性。因为在这方面，没有国际领先企业可以去模仿。此外，公司已经拥有强大的动力进行创新，因此政府的额外补贴或激励不大可能有多少额外的影响。在发展主义官僚化国家下，企业依赖政府所提供的激励政策，而发展主义网络化国家更注重具体“操作”；它涉及公共部门官员与企业密切合作，确定和支持创新最有希望的途径。
发展主义网络化国家的先决条件是拥有一批具有技术专长的高层次人才，设立人才社区，前期需要在高等教育及科学和工程知识生产上投入大量资金。一旦专业人才和新知识结构机制已到位，发展主义网络化国家就会试图使技术界在将科研转化为实际产品的研究过程更加有效。它可以被认为是政府采取的一系列措施以便提高一个国家科学家和工程师的生产力。
发展主义网络化国家下的工作可以分为四个各具特色但仍有重叠的任务：针对性的资源，开放式窗口，经纪和促长。有针对性的资源涉及政府官员在认真商议后确定重要的技术挑战，而解决这些技术挑战将会开拓重要的经济可能性。政府官员随后对有希望实现突破的团队提供资金和其他资源。基本问题目标可以包括基础性问题，如如何选接DNA以创造新的微生物，以及具有针对性的问题，如发展和改进成像技术以便更好地筛查癌病变。这样有针对性的资源要求出资者对技术人员施加相当大约束，他们必须制定标准并对那些未能达到目标要求的团体撤出资金，这与军事合同的标准操作截然不同。军需官可以在项目进展缓慢而不达标的情况下仍将资金源源不断投入项目。
有针对性的资源意在将肩负特定任务的科学家和工程师的力量集中起来，通过高端技术人才共同工作创造群体协同机制。它遵循了曼哈顿工程示范的基本模式，即技术进步可以通过集中资源加快其速度。
与针对性资源正相反，开放式窗口的理念认为创新的许多建设性意见往往来自基层，未必能适合特别机构有针对性的优先次序。其目标是创建多个窗口，通过这些窗口，在大学、政府实验室或商业环境工作的科学家和工程师，可带来他们的创新思想并接受资助和其他类型的支持。这是“百花齐放”式的技术政策，政府机构提供养料帮助新观念成长，钱不是唯一的养料；有时实物援助，如使用政府实验室专门配备的设备，也是至关重要的。
经纪活动包括两个相互重叠的层面，技术经纪和商业经纪。技术经纪是创新过程的核心部分，因为它常常涉及把业已存在的技术以新的方式组合或一个实验室与其他实验室的工艺结合，并结合自身的增量变化创造不同的新技术。经纪是将这些不同的团队连在一起，使他们能够利用彼此的知识优势的活动。从事针对性分配资源的官员有时能够有效地发挥这一作用，因为他们对于某个正在进行的技术领域的研究活动已有宏观了解。而那些在开放式窗口层面工作的人员有时也能起到原本不会发生的连接作用。
商业经纪更为明显，它帮助试图使新产品商业化的技术团队获得他们所需的各种商业联系，诸如建立有效组织，获得所需资金并为产品找到潜在客户。同样，公共部门的技术官员不论在政府内部还是和私营公司，包括风险投资机构，都已建立了相关联系。他们有时也能够有效地发挥这一作用。
最后，促长阶段包括一系列活动。通常情况下，技术创新越前沿，创造新技术可行市场需清除的障碍越多。以铁路和汽车为例，新技术能够成熟之前，昂贵的基础设施必须到位。对于非前沿的技术创新，标准往往是一个问题。因为购买者需要确认，新产品能够达到它所承诺的标准，并能与现有基础设施有效地组合工作。一些技术还需要建立新的客服监管框架，以使企业投资更加安全，并解除消费者的担忧。促长阶段有时需要大规模的协调合作，因为新技术需要多家公司在同一时间内进行投资。以互联网为例，促长阶段需要很长一段时间由国家对技术基础设施进行有效管理，以便日后对其实施私有化。
以上简短介绍有助于理解发展主义网络化国家为什么必然是高度分散的结构。这些活动大多需要相关政府机构工作人员具有非常高水平的专门知识。为了有效，这些官员要求“嵌入式自治”；他们必须深入扎根于他们所资助的具体的技术人员社团中。例如，美国国家健康研究院下的美国国家癌症研究所官员可能会非常有效地为正在研究如何切断肿瘤的血液供应的科学家提供资源和经纪。但如果转移到研究乳腺癌遗传标记，他或她可能会很无助。促长有所不同，大胆而又有远见的创新观点不可能由一两个人在办公室里完成，它通常需要政府内部的广泛合作，因为需要方方面面的专家。但即使在这种情况下，所涉及的人员也必须对该技术的细节有深刻理解。
此外，为了使开放窗口和经纪更加有效，最好是在这个结构中嵌入一些剩余。没有这种剩余，一项大有前途的研究可能会因一个小小的办公室被拒绝提供资金而中断。如果，有多种窗口和多个潜在的经纪人，尽管一个想法最初可能没被认可，它却有机会生存并最终繁荣起来。由于集权倾向于消除功能重叠，这形成了发展主义网络化国家高度分权的又一理由。
与发展主义官僚化国家相比，这种高度分权使得发展主义网络化国家远离记者、学者和公众。并非在一个地方，它活动的地方可以在数以百计不同政府机构或设施的不同办事处进行，它也没有一个统一的预算，支出是由很多不同的机构发放。即使是它所产生的影响也趋于分散，因为往往是数百或数千名不同类型的技术人员在他们的工作中受到不同经济部门的支持。
无论是在欧洲还是美国，建设发展主义网络化国家都需要重大的政策创新和新的机构及资金流的创建。所不同的是，与美国相比，大部分欧洲国家受到20世纪国家积极参与民用经济管理传统的强烈影响，无论在国家还是欧洲共同体的水平，官员们都可以依据国家领导力的传统对这些新政策作出解释。相反，在美国，向发展主义网络化国家过渡必然更加错综复杂。
发展主义网络化国家在美国的出现：（美国国防部）高级研究计划署
美国为国家发展所做的努力有着悠久历史，可以追溯到亚历山大·汉密尔顿和合众国的开始。但是，这一传统和与其背道而弛的自由放任传统相互并存绝非易事。这一紧张局势在20世纪通过开展国防框架内发展政策得以解决。第二次世界大战后，五角大楼曾与其他国家安全机构，如原子能委员会和美国航天局，密切合作。其结果是，政府拨款和建设相应基础设施在计算机、喷气式飞机、民用核能、激光及生物技术等技术方面发挥了关键作用。
毫不奇怪，美国发展主义网络化国家所采用的大多数核心方法都是由五角大楼一个特定办事处即高级研究计划署（ARPA）所开创。高级研究计划署最初是在苏联成功发射人造地球卫星之后为了推动五角大楼获得技术前沿阵地而创立。其用意是为“超越地平线”技术提供资金，因为其余五角大楼的研究和开发预算均直接与服务于不同军事目的的武器采购息息相关。
高级研究计划署的初始阶段横跨多种技术领域，但支持计算机领域技术进步的办事处为技术政策建立了新的规范。高级研究计划署计算机办事处精心培育了一种模式，这种模式与为研究提供基金的其他政府机构的标准做法不同。例如，美国国家科学基金会非常依赖同行之间对于研究计划的评议，这就使得许多倡议掌握在研究界手中。由于高级研究计划署的计算机倡议最初起步时，已具规模的计算机科学研究机构还非常小，因此，它在塑造研究方向方面非常积极主动，从一开始，它就提供目标资源。
经济与社会高级研究计划署招聘富有远见的技术人员并使他们在研究经费方面有非常高的自主支配权。其组织结构非常小，仅有几个工作人员和最少量的行政批文。高级研究计划署的信息处理技术办公室（IPTO）最初成立于1962年，在20世纪60年代和70年代对计算机技术进步发挥了核心作用。信息处理技术办公室提供资源创建了一些主要大学的计算机科学系并资助了一系列研究项目，成功地推进了人机界面的进步。事实上，许多最终被纳入到个人电脑开发的技术都是由高级研究计划署资助的研究人员开发的。
始于60年代末的互联网是高级研究计划署的项目，最终从高级研究计划署转到了美国国家科学基金会，但却是在高级研究计划署时期，攻克了计算机网络通信的技术障碍。
高级研究计划署的模式有如下主要特征。
1.完全由顶级科学家和工程师组成一系列小型科研机构，他们有十分宽松的预算自主权来支持有可能实现的想法。
2.这些科研机构积极主动而非被动地为该领域的研究人员制定研究议程，其目标是为那些旨在克服具体技术难关的大学、公共部门和企业建立起科研群体。
3.资金提供给大学的研究人员、刚刚启步和在业内稳步立足的公司，以及工业集团等机构。“基础研究”和“应用研究”之间没有明确的分界线，因为两者是密切相关的。此外，高级研究计划署鼓励其工作人员削减没有取得进展的团体的经费，并将资源重新分配给更有希望实现技术突破的团体。
4.因其目标是为了促长应用技术的进展，该机构的使命便延伸到帮助企业把其产品商业化阶段，因此该机构提供给公司的资助远远超过资助经费。
5.该机构的任务之一是利用其监督作用成为连接不同研究和开发领域思想、资源和人员的建设性纽带。
并行发展：生物技术
高级研究计划署模式在美国的政治影响最终被放大，起因于1970年发生的第二次较为独立的技术转化——在国家卫生研究院（NIH）保护下基因工程的出现。在1953年沃森和克里克发现DNA结构之后，来自国家卫生研究院的大量资金使得美国科学家迅速发展分子生物学成为可能。他们的成就包括：了解遗传代码并计算出DNA是如何复制自身的。这些突破为把来自不同来源的DNA结合创造新的生物铺平了道路。
早在1967年初，科学家们就在进行基因拼接试验，并于1971年第一次取得了成功。当斯坦福大学的保罗·贝尔格率领的团队成功研制出一个由不同有机体生物片段组合而成的DNA分子后，基因工程也从科幻领域迈入了现实。1977年，加州大学旧金山分校（UCSF）赫伯特·博耶的研究小组成功地研制了可以产生一种特定蛋白质的新生物体——生长抑素。
早在博耶的重要成果之前，生物技术淘金热风靡一时。无论是老牌企业还是新企业都认识到这一新技术非凡的商业价值。人造生物可投放到工厂生产大批量蛋白质，这比以其他方式获得的蛋白质既简单又便宜。此外，生物工程也创造了发现可能治愈人类疾病的新强效药物的潜能；人工合成的自然界稀有或不存在的、具有特质的植物和动物的新型变种也成为可能。过去30年美国公司一直在开发这些可能性方面走在最前沿。
美国国家卫生研究院的官员并没有遵循高级研究计划署在计算机技术上所开拓的模式。没有证据表明20世纪70年代的国家卫生研究院的官员像高级研究计划署那样不断设置技术目标。相反，国家卫生研究院继续依靠同行评审模式，即资金被分配给其他科学家认为最有价值的研究项目。此外，国家卫生研究院研究项目的时间安排也与高级研究计划署的工作方式非常不同。在计算机领域，高级研究计划署往往希望在一年内看到重大成果，决定12个月后继续资助还是停止给研究项目的拨款。相反，国家卫生研究院赠款通常为5年，反映了实验室里的工作涉及实际生物操纵时进展相当缓慢。
然而，国家卫生研究院按照自身发展逻辑的运作方式取得了与高级研究计划署同样的成就。国家卫生研究院的资助任务主要针对战胜人类疾病进展方面，所以当国家卫生研究院的官员掌握了基因工程战胜疾病的可能性时，他们不仅仅在提供补助金上，还在自己实验室研究工作上，积极推进技术发展。对于基因工程资金的快速增长反映了这种热情。1975年，国家卫生研究院只支持了两项DNA重组研究项目。1976年，支持资金达到1500万美元，项目上升到123个，到1980年，项目资助已上升至1061个，拨款资金达13100万美元。此外，早在1976年4月，组成机构之一宣布了一项合同，旨在加快重组DNA研究需要的有机化工的开发。
国家卫生研究院官员在这个关键时期支持科学家对其研究发现进行商业化做出了很大的努力。当加州大学旧金山分校的科学家赫伯特·博耶在1976年受资助成立基因技术公司，即第一个生化公司，意在创立基因工程商业化窗口时，他的一些同事卷入了丑闻。然而，博耶能够继续使用研究院资助的加州大学旧金山分校的实验室开发基因泰克公司的第一个商业项目——开发合成人工胰岛素菌种。对此，国家卫生研究院没有提出反对意见。这给其他科学家一个重要信号，即有关政府机构鼓励科学家和企业之间建立密切的合作。
最重要的是，国家卫生研究院在消除政治对于新技术干预方面做了艰难而有意义的协助工作。70年代中期，对于科学家创造新生命形式所涉及的可察觉的危险，有相当一部分公众有焦虑感。建议被呈送至国会，提出设立新的监管机构密切监督此类研究。美国国家卫生研究院的领导，通过举行公众听证会、发布指导性方针、促进科学家们自我调节等办法巧妙地战胜了对手。因此，该机构成功地履行了其作为主要负责政府权力机构的管辖权，尽管国家卫生研究院既不准备也无授权成为一个监管机构。
美国国家卫生研究院领导预计，一旦新技术产生了宝贵的医学突破，公众的疑虑将会减少。这时，他们就会迅速采取行动，放宽最初指导方针的严格度。最重要的是，他们的这种掌控意味着生物技术公司在推行新的研究时没有面临任何额外的监管障碍。他们还敦促私营公司采取和大学的科学家们一样的方式，通过创建内部安全委员会，提交审议研究报告进行自我监督。开发药品或其他人类治疗方法的私人公司最终还是要经过美国食品和药物管理局复杂的批准过程，但这些药品和治疗方法在使用于人类之前可以避免新的监管形式。此项决策对于这一新产业的兴起是相当重要的。生物技术公司数目增长很是惊人：“1978年，32个；1979年，42个；1980年，52个；1981年，100个….”1980年10月，基因技术公司上市，其股价最初定价35美元，在人们对于快速治疗进展满怀希望的情况下，飙升至89美元。现实情况是，其中一些创业失败，另一些投资者从检验和审批新药品的过程撤出，这些都意味着该行业的表现一直使期望一夜间看到结果的投资者感到失望。但近年来，大多成功的新药品都是这些新技术产品。
正如早期的高级研究计划署一样，国家研究院的领导将培养新企业作为机构使命的一部分。此外，高级研究计划署以计算机产业为中心，国家卫生研究院以生物技术为中心，都说服了许多决策者，联邦政府在培养未来产业上已经发挥了作用。
得与失：产业政策辩论及其后果
20世纪70年代后半期美国商品贸易赤字进一步恶化。1979年到1982年节衣缩食和经济衰退阶段，使商品贸易赤字略有改善。随后又在里根展开经济繁荣阶段急剧恶化。日本此时似乎成为高效率的主宰，成功获得了美国大部分汽车和电子产品市场，并在计算机芯片、计算机以及其他新兴技术领域对美国的主导地位造成威胁。以汽车公司和钢铁公司为例，老牌美国工业企业被认为是生了锈的恐龙，官僚主义严重，几乎没有适应新环境的能力。
如下政府扩大在技术变革中的作用的做法都发生在罗纳德·里根和老布什的自由放任市场主义时期。
1980年：斯蒂文森-怀德勒技术创新法
这项法律鼓励联邦实验室与州和地方政府、大学和私营工业在研究工作上进行直接网络合作，还授权实验室利用资金从事技术转让活动。
1980年：拜杜法案
国会于1980年通过这一法案鼓励大学和小型企业对由联邦政府资助的技术突破进行商业化开发。对这项立法究竟有何新意人们颇有争议，因为以前的法律允许大学获得由联邦政府支持开发的关键技术的产权。然而，新立法对大学研究和产业密切合作的合法化具有重要的象征作用。
1982年：小企业创新发展法
这项立法创造了小企业创新研究计划，指的是小企业管理局和具有庞大研究预算的政府机构，如国防部、能源部和环境保护署（EPA）之间的联合，将其科研基金的一小部分，最初是1.25%用来支持小型的、独立的、营利性公司的倡议，第一阶段投入5万美元奖励，随后的第二阶段投入可达50万美元奖励。
1984年：国家合作研究法案
这项法案对私营公司从事新产品开发的合作研究工作提供了反垄断豁免保护，它为建立工业行业研究财团提供了法律基础。行业研究财团在“竞争前”的研究中可共享资金和信息。
1985年：国家科学基金会建立了项目工程研究中心
这些中心以大学为基础，旨在建立一个分散式网络，使研究人员能够针对具体问题将科学突破转化为可用技术。
1986年：联邦技术转移法
为联邦实验室和私营公司之间的合作研究和开发协议创造了法律框架，给予公司权利对起源于这些实验室的研究进行商业开发。
1988年：商务部先进技术计划（ATP）
最先授权于1988年综合贸易与竞争法，商务部先进技术计划为私人部门的具有商业化前景的新技术研究设计提供联邦匹配资助，可获资助者包括大企业和小企业。
1988年：制造扩展计划
同一贸易法还授权给制造扩建项目网络提供资金，制造扩展计划类同于农业推广项目，一个分散式计划，允许当地需要专业知识帮助的制造商使用先进技术。
1991年：国防工业和技术基础计划
国防授权法案授权“关键技术学院”，以“推进对美国国家安全和经济竞争力技术的发展”。该法律还授权制造扩展计划，将美国国防部赞助下开发的先进制造技术推广给小公司。
1991年：高性能计算和国家研究与教育网络法
这项立法旨在保护美国在高性能计算和网络上的国际领先地位，并明确指出技术发展将会提高生产力和产业竞争力。它最初下拨了6.54亿美元资助国防部和美国国家科学基金会的研究。
1992年：小企业研究开发促进法
在小企业创新研究模型基础上，此法案创建了被称为小企业技术转移计划（SBTTR）方案。该方案的基本设计与小企业创新研究一样，不同的是研究工作必须涉及小企业和非盈利研究机构，如医院、大学或政府实验室的合作。
虽然这些举措都开始于联邦一级，但其中很多措施都是为了协调州和地方政府的计划。这一分权下最具戏剧性的例子是制造扩展计划，此计划给全国数以百计的地方企业提供了资助服务。
里根时代的三项倡议特别重要，因为它们代表了联邦发展努力在规模上取得了重大进展。首先是高级研究计划署的战略计算计划，当时计算机行业面临日本的强大攻势。1983年美国国会表决，高级研究计划署的额外资金用以支持一项为期十年的战略计算计划，此计划旨在实现人工智能的重大突破。虽然该项目的工程师对于发展智能机器人在短期会有重大突破持过于乐观态度，它却为进一步完善产业政策的高级研究计划署模式提供了很好的机会。科学项目的领导人确定他们认为需要克服的主要技术障碍，然后他们投资持有不同克服障碍战略的竞争集团，当某个集团展示出其进展，他们就可以获得更多资源。有时会以采购合同的形式获得，以促使他们的想法尽快向商业可行产品转变。
高级研究计划署的管理人员担任公共部门的风险资本家，投资发展更为先进的计算机技术。它们促成重要想法从一个研究小组到另一个研究小组的转让，让创新能更迅速地扩散。他们还能够成为新启动公司与私人风险投资公司、潜在客户以及其他关键资源的衔接者，这有助于使这些相关企业更加成功。
这一时期的第二项措施是在1987年成立的半导体制造技术研究联盟。该联盟是在美国半导体行业面临多年压力之后建立的，以应对日本的竞争压力。半导体制造技术研究联盟的前身是由12个半导体公司组成的财团，最初的资金来源于每年高级研究计划署资助的1亿美元。资金也有财团成员的贡献。其雄心勃勃的任务是既要提升“半导体制造食物链”的技术潜力，又要创造一个研究和教育基础设施“使美国在半导体技术领域有持续的领导力”。
很多人认为，在半导体制造技术研究联盟上的联邦投资是成功的。政府与业界的合作能够针对主要行业薄弱环节提供资源，特别是生产用于制造半导体设备的公司。这项措施帮助美国公司从外国竞争对手中夺回大量的市场份额。这些资金也有助于建立一个学术团体，从而使该行业围绕芯片设计，保持芯片几何速度扩展能力成为可能。经过10年发展，尽管高级研究计划署继续资助芯片设计领域的主要学术工作，半导体制造技术研究联盟已成为自给自足的、仅仅依靠行业捐款的机构。
半导体制造技术研究联盟成为以后产业政策力仿的模式。在接下来的20年中，一直有政府官员一再努力组成相似类型的工业财团以加快供应链上的技术发展。其核心思想是，联邦资助进入工业联合实体，可鼓励行业参与者开始合作，以确定可能通过共同努力解决的共同研究和相关方面的挑战。
这一时期另一个重要举措是人类基因组计划。这个计划由能源部发起，听起来似乎不大可能，能源部的预算中包括对联邦实验室系统的资金，该系统是由冷战初期武器计划发展而来。20世纪80年代后期，冷战紧张局势得到缓解，美国能源部的领导意识到，保护该机构的预算需确立联邦实验室的商业价值。因此，美国能源部成为首批接受新的高级研究计划署工业政策模式的民用机构之一，并将基因组计划视为理想的机会。
人类基因组计划动员那些围绕基因组合这一具体课题研究的科学界的力量，以加快发现商业上的可行产品。最初国家卫生研究院有人对此观点持抵触态度，担心这种自上而下模式会改变传统的通过同行评审发放资源的方式。但这些反对意见终被克服。在国家卫生研究院和美国能源部共同努力下，人类基因组计划于1991年正式推出，年度筹资达1.35亿美元。而且，现在国家卫生研究院也在特定业务方面对科学和技术发展作指导。（未完待续）
（译者单位：西安外国语大学商学院）
被隐形的美国政府在科技创新上的重大作用（下）
作者：[美]弗雷德·布洛克 著 张蔚 译 来源：《国外理论动态》2010年第7期
隐形的发展主义国家
从里根时代直到现在，这种发展主义活动始终远离公众视线。这里党派政治起了至关重要的作用。可以肯定的是，发展主义国家各个组成部分并没有秘密存在; 为技术创新提供技术援助的机构广泛向商业界宣传其服务，并在自己的网站上炫耀它们的成功故事。但市场原教旨主义思想的成功使得这种政府作用隐形。因为市场原教旨主义思想坚持认为，私营企业具有效率和活力，而国家机构既浪费又没有生产效率。
正是在这一点上，美国与欧洲的对比最为明显。欧洲关于发展政策的辩论一直在持续，但争论通常仅涉及实际操作方面而不是在思想理念方面。争论焦点是针对某措施是否能够实现所预期的目标，而不是国家在推动技术创新中发挥积极作用是否合适。
共和党内从20世 纪70年代中期起占据主导地位的特殊政治联盟联合社会和宗教保守派与商业保守派，紧紧抓住以市场原教旨主义为中心的政治议程。不过，大企业对市场原教旨主义的支持不是原则性的，而是策略性的。因为大公司都严重依赖政府提供补贴，创造有利的监管环境，提供研究支持，保护它们的“知识产权”，以及获得可靠的海外支持。不过，它们发现市场原教旨主义在抵制不必要的规制，并取得更优惠的税收待遇方面非常有用。
但问题是，共和党联盟中的一些人的市场原教旨主义思想非常严重。因此，共和党总统会定期强调他们对该主义的教条的忠诚。例如，美国卡托研究所通过定期指责许多被分析为“企业福利”的计划来表达自由派的观点。于是，共和党总统便公开指责有关项目在“挑选赢家”的路上走得太远，以示代表共和党人的利益。
这场旷日持久的辩论颇具戏剧性的一幕发生在1990年。当时，老布什政府解雇了高级研究计划署负责人菲尔德，原因是他的产业政策措施过于激进。菲尔德的突然下台可能是由于“本月份机构所做的投资400万美元给瞪羚电路公司的决定，该硅谷电子公司是从事砷化镓高速电路工作的”。 在当时情况下，高级研究计划署是公开作为公共部门的风险资本家出现的。此前不久，菲尔德也是因努力利用高级研究计划署在高清晰度电视技术上的支持资金而受到指责。即使布什政府在1990年公开叫停高级研究计划署的资助计划，但到1991年，它仍支持国会通过的高端计算机运算项目，加强了高级研究计划署对这一倡议的支持。总之，牺牲菲尔德似乎并非因为他在从事发展主义政策，而是因为他使这些政策过于显眼。
复杂的是，民主党政界人士认为，如果他们的政党为技术资助提供积极支持，他们便能够说服一些重要商业集团进入民主党的持久同盟。因此共和党政府不可避免地需要走钢丝。一方面，他们必须为发展主义政策提供相对高水平的支持以保持主要的商业团体不与之分离而投向给予他们更好资助的民主党。但与此同时，他们必须做出姿态证明,他们支持市场竞争本身是科技进步的最终保证这一观点。
小布什重要的公众姿态是加入右翼势力对20世纪80年代末开始建立的先进技术计划的攻击。该计划对企业，无论大小，提供配对补助金，寻求克服技术障碍。虽然该计划的纪录非常好，它依旧被原教旨主义者所大为鄙视，因为该计划支持的大企业很容易为他们的研发在资本市场上筹到资金。因此，布什很乐意将先进技术计划项目从他向国会提交的预算中完全删除。
而事实上，即使共和党控制国会两院，他们仍允许先进技术计划生存下去，因为该计划受到4所支持企业的欢迎。但这种在两种政策之间的反复游离可以使布什安抚思想上最顽固的市场原教旨主义者并强调美国政府不参与企业发展活动。
但是，实际情况是，布什以顽固反对支持先进技术计划作为政治掩护，为更大规模的技术革新举措提供大量资金，例如，布什政府以极大的热情支持国家纳米技术计划。纳米技术计划开始于克林顿时期，和先进技术计划一样，该计划每年划拨10亿美元的资金给无论是大企业还是小企业提供援助。由于纳米技术包括原子和分子层面的研究，它涉及材料科学、化学、能源效率、计算机和生物技术这一切领域。虽然美国卡托研究所藐视这方面的开支，称其为“肥肉研究”，布什政府还是全速推进国家纳米技术计划及其他发展举措。
事实上，白宫自己的网页反映了政府的矛盾心态。2006年1月，布什总统宣布了一项新的竞争计划，要求额外拨款支持技术政策，这一努力在白宫网页（http://www.whitehouse.gov/stateoftheunion/2006/aci /）上展现出来了：白宫网站使用苹果公司的iPod图形展示联邦政府对技术研究的资助如何产生了一些商业产品所依赖的关键技术。总之，一个在许多其他政策领域坚定不移地奉行原教旨主义思想的政府在维护隐形发展主义国家方面追求更加务实的路径，甚至偶尔炫耀它所取得的成就。
当克林顿执政时，情况则完全不同。克林顿政府毫不含糊地增加了对各种不同技术政策的资金支持，他四处游说建立公众投资平台，以巨资支持技术发展。但是，国会中的共和党人激烈反对，要求限制对大部分计划投入资金。共和党人的反对可谓一箭双雕，一方面他们可趁机阐述民主党人是大政府永远的支持者之立场，另一方面也使民主党人通过扩大研发计划获得商业联盟变得更加困难。
例如，克林顿寻求扩大老布什执政时相对较小的先进技术计划。事实上，他引进了高级研究计划署一名经验丰富的老手以增强该机构。但是，这一举措使先进技术计划成为共和党右派的攻击目标。他们不遗余力地攻击克林顿是大政府的提倡者，没有吸取罗纳德·里根的主要教训。“政府不是出路，政府是问题。” 他们利用这种言论，反对克林顿整个公共投资议程，此外，攻击意在使克林顿不能获得国会批准以得到他想要的资源，从而不能在获取商业支持上超过共和党。
共和党于1994年中期选举获得对国会的控制后就试图切断对先进技术计划所有的资金，并将该机构1996财政年度的预算削减至1900万美元。但克林顿政府最终能够推动资金回升至每年1.5亿美元。他们还拆除了技术评估国会办公室，尽管通过23年的精心经营，该机构已培育了来自两党的支持。多年来，其工作人员已掌握了大量的专门知识，写出了一系列关于隐形发展主义国家的一些不同计划的重要报告。关闭了技术评估国会办公室，金里奇和他的盟友似乎已盘算到如果他们除掉这个机构，关于隐形发展主义国家的消息就会更加不为人知。
总之，党派冲突，无论在共和党还是民主党执政时期，都导致美国发展主义国家隐形，从而使市场原教旨主义思想处于主导地位。然而，20世纪80年代和90年代初通过的不同种类项目计划已逐步发展进入成熟阶段。虽然国防和国家安全仍然是发展主义网络化国家关注的核心问题，但是它现在的活动却已延伸到民用经济的每一个角落。
组织创新上的变革
过去20年里，尽管党派冲突严重，预算波动不断，美国还是出现了相当广泛的发展主义网络化国家。发展主义网络化国家成熟的重要机制之一是有组织的学习；联邦政府各个机构的官员都学习高级研究计划署模式，并在支持和推动新技术方面卓有成效。但是，这种有组织的学习并没有局限在联邦政府层面，州政府、地方、大学、联邦实验室和私营部门各个层面，也都发生了深刻变化。
这里只能简略提及联邦政府之外的变化，但其基本思想是新技术的商业化已成为大学管理者、联邦实验室管理员、负责各州和地方经济发展网络的官员们最为关注的问题。赫伯特·博耶于1976年创建基因技术公司时，他就对学术界的准则进行了挑战，30年后，情况已经扭转，学术方面或联邦实验室的科学家，若拒绝采取行动使他或她的发现商业化，很可能会被认为属异常行为。此外，在国家许多地区，都有支持机构，旨在帮助科学家和工程师，使他们的项目商业化，这些机构提供技术、业务、道义上的支持以及网络化的连接。
近几年，私营部门风险资本投资公司机制在美国有了巨大发展，通常直到公司开发出产品的商业化原型，这些投资者才给予支持。不过，新企业的创办人认识到，如果他们能设法克服障碍，研发出具有增长潜力的产品，他们就能得到吸引风险资金的机会。此外，风险投资公司在培育和支持新技术企业方面积累了大量的专门知识。
对于大公司来说，变换策略意味着许多公司现在通过寻求合作伙伴关系，而不是主要通过自己的实验室来创新。该模型开始于制药行业，即该行业中最大的企业在药物发展方面与小型生物技术创业公司寻求伙伴关系，此模式已蔓延至经济其他部门。
总的来说，这些变化从根本上改变了美国国家创新体系。二十多年前，大部分创新都是在财富500强企业实验室进行的。然而，现在多数技术创新发生在跨越公共与私人界限的合作网络中，这一转变在《研发》杂志上有详细介绍。
45年来，《研发》杂志一直在推出前100名已被承认的最具创新性商业产品。1975年， 86个国内创新产品中，有47个是由世界500强公司生产，其中40个不涉及外部合作伙伴。
到2006年，88个创新产品中，大公司只有6个，并且在大多数情况下，他们有合作伙伴。2006年，所有创新产品中有50个来自美国政府实验室、大学或其他公共机构的研究人员，他们或单独研发或与私营公司合作。另外11个创新来自“衍生公司”，即由公司成立之前和之后获得相当大的联邦资金资助的科学家或技术人员创建的比较新的公司。在其余27个私营机构的创新中，至少有16个涉及联邦资金资助。总之，2006年的创新中，除11个获奖创新外，所有其他创新都依赖于公共资金资助。由于这些广为人知的创新涉及每一个经济部门，我们有理由相信，该奖项模式反映了美国经济创新更广泛的趋势。
最近的关于“死亡之谷”的分析，即通常是关于新科学或工程发现与其成功转型为商业原型产品之间的过渡非常艰难的分析，提供了政府作用的另一重要标记。帮助企业通过“死亡之谷”的早期阶段科技发展（ESTD）资金估计只占美国总研发开支的2%—14%（5亿—360亿美元）。作者们于是计算出联邦支出在许多不同的项目上占早期阶段科技发展总支出的20%—25%，其他6%—7.5%的支出来自州政府和大学。值得注意的是，他们认为，风险投资公司扮演了一个相对次要的角色（2.3%—8%），其余的经费来自工业界和“天使”——个人投资者。
技术发展早期阶段投入相对较小资金数额，仍然能使整体创新率具有显著性差异。此外，发展主义网络化国家还旨在提高技术发展早期阶段资金的使用效率。途径之一是提供实物援助，如利用最先进的实验室设备和高级技术人员。另一个是通过有效的技术经纪，帮助科学家和工程师群体与可以为他们解决问题提供重要杠杆的其他研究人员进行联系。
描绘美国发展主义国家
考虑到文章篇幅，笔者无法描述在美国发展主义国家中所有发挥重要作用的主要机构，但提供一些这个体系是如何运作的概述仍然非常重要。通过回顾发展主义网络化国家的四大主要功能，有可能确定联邦政府机构中相关活动展开的关键部位。
针对性资源
高级研究计划署继续推动技术专家们去克服某些关键障碍。为推动超级计算并克服潜在的、限制半导体设计者们成倍增加芯片上电路数量能力的障碍，高级研究计划署对各种不 同 相关的科研方案提供了资助。高级研究计划署在生物科学和纳米技术领域也发挥着积极作用。然而，从20世纪90年代初期起，高级研究计划署的举措已被复制，美国能源部也已开展了数百个与工业界合作、重点解决具体的技术障碍的项目。
20世纪90年代，一个特别大胆而又成功的计划涉及与通用电气和西屋电气的合作，共同开发新一代燃气涡轮机，在大大增加有效电力的同时可相对减少污染。其想法是燃气在极度高温下燃烧却不熔化涡轮机本身。此项目一半的开支由能源部支出，并在佐治亚理工大学创建了一个新的有学术专长的研究团队，重点研究高温涡轮机相关问题。该模型今天正在被用来建立大学与产业之间的合作，以求发现将农业废弃物和快速生长的杂草转化为乙醇的具有成本效率的技术。
商务部标准国家研究院的先进技术计划既具有针对性资源也具有开放式窗口的要素配置。提案需要通过技术优势和其商业潜力的双重审查。先进技术计划既资助规模较小、刚刚成立的公司，也资助规模庞大的企业，有时以联合体的形式工作。例如，先进技术计划同美国的大汽车公司和它们的主要供应商共同完成一个多年期计划，该计划力图在金属零部件加工精确度上有所突破。
同样，国家科学基金会和相当一些政府机构追求一种被称为微定位的策略。其核心思想是，资助大学研究中心的成立，研究中心的重心是挑战一系列技术难题。受资助的大学希望能够与其他相关研究领域的学者建立网络联系并与有兴趣解决这些问题的商业企业建立联系。
早在1978年，美国国家科学基金会就扩大试点范围，建立工业大学合作研究中心计划。国家科学基金会为这些中心提供启动资金，并期望它们从产业和其他政府机构找到不断的支持。1984年，一个工程研究中心计划成立，该计划为个体研究中心提供更慷慨的资助，以支付大型设备的费用。到2007年，国家科学基金会所支持的许多大学参加的工业—大学中心有50个，合作的商业企业达500多个。为了保证中心的正常运行，每一美元国家科学基金会的资助，公司会提供相应的10美元配额资助。此外，许多起源于国家科学基金会的中心已独立发展，不再接受国家科学基金会的任何资助。
这些国家科学基金会计划为其他政府机构提供了一个如何组织与大学研究人员和多种经营企业间合作的典型。当国防部和能源部试图加快特定技术的发展时，它们遵循了这一模式。此外，国会本身已资助了很多这些中心；通过这种方式，国会成员能够将资源划拨到他们的区域，希望中心实际上可能会产生一些经济发展活动。虽然这些援助中的一些计划纯属所谓国会肥肉，即国会议员为自己选区捞得的项目，但其他一些措施已被证明富有成效。
最后，高级研究计划署在战略计算计划时使用的模型越来越被追随。高级研究计划署认识到，在设计更快和更强大的芯片努力过程中，计算机芯片的制造是主要的突破点。由于制造成本高昂，需要精密设备，业外人士要检测他们的芯片设计非常困难。因此，隶属于南加州大学，由高级研究计划署资助的实验室——MOSIS, 免费制造通过电子邮件发送的部分芯片设计。这个相对较小的开支，打破了以前的僵局，因为刚刚成立的公司，甚至研究生现在都可以追求他们自己对于激进的新芯片设计的想法。
因此，在整个体系中，政府一直积极建设可以由科学家和工程师使用的精密实验室，用以攻克特定类型的问题。这一策略是国家纳米技术计划的核心。由于在原子或分子水平的研究工作，需要尖端设备和精密仪器，政府在主要大学建立了一系列纳米实验室，希望技术专家们能够利用这些实验室进行试验工作，无论是非盈利性的还是盈利性的。国家卫生研究院的做法非常类似，利用其实验室测试由缺乏设备的实验研究人员递交的有希望的化合物。而越来越多的企业，无论大小，开始求助联邦实验室的协助，因为那里云集了高端设备和技术专家。
开放窗口
最重要和最大的开放窗口是通过小企业创新研究和小企业技术转让计划进行组织。小企业创新研究计划仅为小公司提供资金，而小企业技术转让计划支持小企业和大学或政府实验室研究人员之间的合作。这两个计划都以联邦预留计划形式设置。所有对于研发有相当规模资助的政府机构要求预留预算中一定比例的资金支持小企业的项目。这个百分比以微小的2%开始，逐步在1997财政年提高至2.5%。两个计划都涉及阶段一和阶段二补助金：第一阶段小奖励高达10万美元，支持某一想法的可行性调查，第二阶段奖励更大，高达75万美元，旨在使想法发展成为原型。（这是目前的筹资水平；它们随着时间的推移已增加。）第三阶段资助，即产品的实际商业化，则在这一计划之外。
这些奖项不必要偿还，小企业保留对所产生的知识产权的完全控制权。到2004年，政府实施阶段一奖励4304个、阶段二奖励2044个，总拨款20亿美元，另外还有2千万美元的小企业技术转让研究奖励。虽然该计划通常由小企业管理局进行协调，参与该计划的11个联邦机构中任何一个都可以作出实际资助的决定。一个被国防部拒绝的公司可以转向美国航空航天局或能源部申请资助。
一些机构最初把预留资金看作是对他们消费研究经费的某种障碍。毕竟，美国国防部和美国航空航天局等机构都完全习惯于自上而下的工作方式，但对于小企业创新研究，该机构必须从承批人提出的项目中作出选择。然而随着时间的推移，看来大多数机构逐渐意识到了这一计划的巨大优势，它提供了一种脚踏实地的方式，机构人员通过它可以及时掌握尖端研究人员的研究情况。它还可以为该机构与愿意承担某些项目的企业搭桥，而这些往往是现有承包商缺乏兴趣或缺乏能力做的项目。最后，该计划明显的政治优势是机构研究经费的受益人都是散客 ，这使得国会无法削减这些基金。
大多数参与机构目前在自己的网站上都有小企业创新研究光荣榜，光荣榜上列出了企业的“成功故事”，诸如，从该机构得到小企业创新资金，进行特定技术启动等。在某些情况下，这些企业以微型创业开始，最终成为具有相当规模的公司，有时会继续与一两个特别机构签约，专门制造专用产品。此外，许多这些新公司的发起人从开始时便是，而且一直是受雇于大学或政府实验室的科学家或工程师。始于20世纪80年代并持续到现在的小企业创新研究计划和50个州的动议之间的协调合作越来越多，以鼓励高科技发展。州政府创建了技术开发项目网络平台，给小型企业提供关于申请小企业创业研究计划资助的一些建议以及其他形式的技术援助。许多州还设立了公共风险资本基金，投资那些有希望并成功走过小企业创业研究计划资助过程的企业。2006年由国家种子和创业基金协会所做的一项调查表明，44个州在风险资本基金上，投资58亿美元，仍然还有22亿美元新的投资可供使用。
近年来，人们越来越认识到，小企业创新研究计划对于企业的资助时间不足以使它们把新技术推向市场。一些机构已尝试过一些方式，提供“第三阶段”资金。1999年，最激进的试验始于中央情报局（CIA）。中央情报局指导并资助成立了自己的非营利性风险投资公司，命名为InQTel公司，政府为其大开绿灯。根据它的网站，InQTel公司已在90个不同组织投资情报局所需新技术的发展。美国陆军很快仿效此模型，在2003年建立了自己的平行组织，名为OnPoint，初始捐赠基金为2500万美元。OnPoint现投资范围有10个小公司。2006年，美国航空航天局也紧随其后创建红色星球资本计划，每年投资约2000万美元。美国能源部发起了与巴特尔合伙的风险投资基金。巴特尔为大型非盈利性研究机构，经营着几个能源部的实验室。
但小企业创新研究并不是唯一的开放窗口选择。州企业发展计划和技术孵化计划的分散式网络起着平行窗口的功能，成为小企业创新研究和其他联邦计划的连接点。许多联邦实验室和大学—产业研究中心也成为甄别机构，企业无论大小，若已成功确定了有关专家小组，可以到以上机构测试其想法并有可能找到合作者。最后，制造扩展计划一直通过高度分散的网络，向数以千计的小企业在采用新生产技术方面提供援助。
经纪
有效技术经纪活动，即为科学家和工程师与需要解决他们有关想法和技术问题的人们提供联系的活动，也许是最核心的发展任务，但增加这类经纪活动的发生频率非常困难。问题在于，既对技术有充分了解又对相关资源网络非常熟悉的人总是很少，这些人也往往由于对他们的各种需求，在他们有限的时间里非常忙碌。尽管如此，联邦计划一直寻求扩大这些关键经纪对话的场所。
正如前面所建议的，联邦机构的项目官员是 第一个关键，特别是遵循高级研究计划署模式的官员们。这些官员，通过阅读各种立项书和大量来自不同实验室的研究报告，可以建立起关键的联系纽带。其中许多官员还组织受资助者召开定期会议，交流思想，以加快可能的协同作用。在大学—产业合作研究中心核心岗位工作的大学研究人员是第二个关键。他们处在结构性位置上，可以将主要观点从网络的一部分转移到其他部分。在联邦机构工作的一些小企业创新研究项目官员和大规模的联邦实验室技术转让人员为第三个关键。如果这些个体对某一特定技术领域非常了解，他们能够建立一些关键的联系。第四个关键是联邦政府经常支持的工业财团，遵循半导体制造技术联盟模式，希望把不同企业的研究人员汇集在一起。
经济上的联系则越来越有可能发生在目标机构和很多开放窗口之间。关注企业的经济活力，一直是高级研究计划署模式的一部分，由于高级研究计划署模式已扩展到其他机构，因此，经济联系也随之成为重点。由小企业创新研究计划官员的证词可见，他们中的许多人认为他们起着“公共部门风险资本家”的作用，试图给受助人提供与其他政府机构、主要政府承包商、风险资本家或可以提供必要的管理援助作用的特别顾问之间的网络联系。
助长
在许多新技术领域，备受关注和研究的国家标准与技术研究所，在确定加速新技术商业化标准方面做了最关键的工作。而且，正如我们前面所看到的，美国国家卫生研究院和食品药物管理局在树立新医疗技术公众信心方面继续发挥关键作用，虽然食品药物管理局在规范和管理企业方面是否有足够的独立性，越来越多地受到质疑。
然而，过去20年来，美国发展主义国家正是在较大规模的助长形式上证明最弱。在新技术需要高层政府相当大数目赞助的一些重大情况下，赞助并没有发生，要么是因为严重的市场原教旨主义思想、顽固的公司利益，要么是因为两者某种因素的组合。
也许美国家庭在与互联网高速宽带连接方面速度缓慢一直是最引人注目的失败。美国政府决定完全由私人公司和家庭用户来承受连接费用，这就使美国具有高速网路连接家庭的比例远远落后于日本、台湾地区以及欧洲一些国家。最近一次经济合作与发展组织（OECD）的报告显示，在该指标上美国自2001年在国际上位居第四位后，目前已下降至第十五位。此外，其他国家基础设施的发展为更高速连接和更大的升级的可能性创造了条件。
加尔佩林在他对美国高清晰度电视研究报告中，也提到了类似的高层促长的问题。在老布什和克林顿执政期间，政府未能使不同产业界代表认同高清晰度电视的统一标准。如果有了统一标准，美国就可以在从模拟电视过渡到数字电视信号传送上超越欧洲及日本。如果这一努力取得成功，美国可能会再次拥有生产制造电视接收器的本土产业。
节能技术领域情况类似。最令人震惊的例子一直是美国没有效仿日本和法国投资连接各主要城市的高速客运铁路线。美国能源部孕育出大量的能源节能技术，但行政部门长期未能使这些规模的努力足够扩大，以减少经济对化石燃料的依赖。例如克林顿政府曾高调宣传与大汽车公司合作尝试新一代节能车辆的制造，但该计划的结果却令人失望。而这一计划在布什执政时被取消，因为布什政府从意识形态上反对减少经济对石油和煤炭依赖的任何重大努力。
隐形发展主义国家的局限性
美国发展主义国家的乐观版本强调隐形体制结构或逆潮流而发展的体制结构已在经济创新方式上产生了深远的影响，成就非凡，值得关注。悲观版本强调，由于这种体制结构在隐形状态成长，其自身的缺陷限制了它支持和加快创新的能力。以下五个缺陷尤为显著。
1.民主赤字和无效助长
由于发展主义国家的活动是隐形的，整个体系缺乏民主合法性，公众在决定联邦政府研发重点上几乎没有发言权。没有公众参与，军事和国家安全机构继续对科技进步的方向具有不相称的影响力。同样，某些根深蒂固的公司利益能够将它们的需求置于公众利益之上。相对于以石油和煤炭为基础的技术而言，能源部在替代燃料方面相对较低水平的支出，就是一个例子。另一个例子是联邦政府对农药业的支持，以发展增加化学除草剂使用的种子。
此外，30年来市场原教旨主义盛行，使得政治领导人在对有利于大众利益的某些政策进行辩论时非常艰难。结果是除了那些企图增加个人自力更生的措施之外，整体政策呈现出一种反对任何国内重大政策措施的结构性偏见。
如果没有民主合法化以及具有活力的公共利益概念，那么真正的危险是公众对于大学、企业和政府形成的“三重螺旋”的强烈反对。这种强烈反对的元素已经出现在不同的社会运动中。最明显的例子是右翼宗教势力反对达尔文进化论的教学并成功地限制了联邦政府对胚胎干细胞研究的支持。这种反对还表现在环保运动对生物工程有机体制造的批评和普遍担心人造毒素应为人类疾病的不断上升负责。现政府反科学的立场表现在对气象科学家的钳制及其对生殖问题的错误消息的传播。这很可能是未来政府对科学和技术进行更激烈攻击的早期标志。
但是，即使撇开潜在的反对问题，民主赤字和公共利益意识萎缩使得政府很难在促长更复杂的任务时有效率。在诸如宽带互联网接入、高清晰度电视以及许多大型节能技术方面，必须对不同市场参与者进行协调。在这种情况下，政府在帮助基础设施投资、建立市场参与者的信心及帮助它们协调何时出资等诸方面都是不可或缺的。
但在目前情况下，美国政府执行这些任务的能力十分有限。这不仅是因为某些公司利益集团已经能够对政府挑战它们的既定立场的行动行使否决权，同时也因为，民主赤字已经使联邦政府除了国家安全计划之外的合法性储备非常有限。例如,如果新当选的美国总统认为全球气候变化是急需解决的问题，并能使根深蒂固的能源公司保持沉默，他或她在解决这一问题的大规模计划上仍然会遇到激烈反对。“政府是问题，而不是出路”这种理念近30年来在公众对于政府倡议支持的信心方面，造成了极负面的影响。
2.不稳定资助
更糟的是隐形发展主义国家缺乏坚实的财政基础。在隐形发展主义国家成长时期，联邦举措的成效需要与公众分享的想法要么没有，要么被边缘化。这种问题在生物技术领域最为明显，尽管庞大的联邦支出被用以支持新药物和新医疗器械的发展，但最终在市场推出这些产品的企业拒绝对它们市场定价权利的任何限制。即使某些药物明白无误地是公司与政府一起在合作研究和开发协议下共同开发的，但政府对于利润分享，甚至在价格限制上，不能有任何要求。这类问题非常普遍。如果是美国能源部出资帮助通用电气和西屋电气开发出新一代燃气涡轮机，它们为什么不能将这些涡轮利润的一部分回报社会呢？
问题之所以如此严重是因为公司一直使用市场原教旨主义的言论赢得有效征税率的持续下降,以此获取更多的企业利润。因此，一方面，企业利润越来越依赖联邦研发努力，另一方面，企业付税却一直在下降。这使得发展主义政策一直处于预算风险之中，因为联邦研发开支必须与其他联邦预算项目竞争。
这个问题可以相对容易地得到解决，因为发展主义国家在创造大量私营财富上一再被证明非常有效。例如，谷歌的出现受益于由美国国家科学基金会资助，在斯坦福大学所做的学术研究。如果法律要求受到联邦支持的谷歌和其他公司将其股份的5%给予公共部门信托基金，这一举措将创造一个强大机制，支持未来发展政策的资金支出以及其他政府计划。
3.知识商品化
市场原教旨主义意识形态认为知识只是一种商品。这一假设构成了日益严格的“知识产权”制度的基础，政府通过这种制度组织和强制执行对某些类型知识在国内外的私人垄断。但知识不是商品，过分强调所有权对科学界所依赖的公开辩论和讨论造成了威胁。
知识商品化产生了两个深层次的问题。首先，知识商品化对技术进步所不可缺少的组织间的研究合作设置了障碍。对研究所产生的知识所有权有可能被任何其他合作者获得的担心，对于发起组织间的合作有着强有力的威胁。其次，当企业获得对受专利或版权保护的某些技术途径发展持久的垄断权时，其结果只能是技术进步非常缓慢。
现有的一些政策既可以最大限度地减少这些问题,也可以奖励创新者的突破。但是在美国市场原教旨主义时代，受到强大的现有公司寻求其知识产权组合最大回报的政治影响，政策体制已经严重倾斜于另一个方向。若要使发展主义政策实现其全部潜力，知识产权制度的重大改革是必要的。
4.缺乏协调
美国版发展主义国家状态缺乏协调意味着4个不同联邦机构可能给解决相同问题的5、6个不同技术专家小组提供资源，却没有任何一个机构了解其他专家组的研究情况。各机构间过度缺乏协调和信息共享匮乏妨碍了相互之间的学习并使有效的技术经纪活动不大可能发生。如果没有强有力的协调机制，机构仅仅为自身利益而战或增加忙于非生产性形式的重复，政府就难以确定其优先项目。
最后，没有协调就没有任何系统评估。系统评估可以比较不同发展措施的有效性，从而允许一个机构的项目官员能够借鉴其他机构成功与失败的经验。评价程序尽管困难很多，但仍然非常重要，因为如果发展主义网络有自我修正能力，便能够从错误中吸取教训。
5.使用低端劳动
因为美国发展主义国家出现在市场原教旨主义时代，它在成长过程中几乎没有关注高科技产业中的劳动力问题。可以肯定的是，政策制定者关注的是培养具有博士学位的科学家和工程师以及促进具有技术专长的个体移民。但是，谁将生产计算机芯片和其他高科技产品的问题几乎完全被忽略。人们只是理所当然地认为,削弱劳工工会,加大对劳工的剥削，从而导致生产工人工资和福利停滞的市场原教旨主义政策对所有雇主来说都是求之不得的。
然而，事实并非如此。高科技生产往往需要更高水平的技术工人、管理人员与员工之间合作的新形式。研究表明，“高端道路”管理策略往往比“低端道路”策略在这些场合更有效。此外，与其欧洲和亚洲的竞争对手相比，美国用于创造高科技公司必需的公共资源少得可怜。
在解释美国公司决定将生产转向海外时，劳动力成本成为讨论最多的焦点。但由于高科技生产中劳动力成本所占总成本的比例甚微，转向海外生产很可能是因为海外一些地方具有大量训练有素的生产工人资源。例如，受政府支持的美国企业在发展平板显示器技术中发挥了关键作用，使平板显示器市场的巨大增长成为可能。然而，这些显示器的生产转移到韩国和台湾地区，当地政府协助企业招募和培训必要的技术工人。
总之，新的高科技企业需要吸引有技术的劳动力来提高生产水平。但“低端道路”劳动做法的制度化使得企业举步艰难。而一旦需要大规模生产，公司将生产移向海外的可能性则大大增加。
美国的一些竞争对手使用三方协商制度，即在生产工人技能发展上，采取政府、工会和企业组织间更大的合作。美国对这种发展政策的重要性的忽视，成为其有效发展其他项目的最薄弱的环节。
结论
本文认为，美国在1980年至1992年间立法和行政部门所做的决定，显著扩大了美国加快企业经济技术发展的潜力。从那时起，这种能力已经成长为一个高度分散的发展主义网络化国家，它已经改变了许多企业的经营模式并通过政府成功地资助了一大批骨干研究人员，使它们完成了将新技术转变为商业上可行产品和过程的任务。从本质上讲，贝尔关于围绕政府—大学—产业而建立的后工业化知识社会的观点目标已经基本实现。
这种隐形发展主义国家的存在无论在国内还是在国际上都具有重要的政治影响。
从更为广泛的意义上讲，这一研究表明了美国国内的经济政策和它一直强加给世界其他地区的经济政策严重脱节。“华盛顿共识”不断传递的信息是其他国家必须撤出政府在经济中发挥的积极作用。但正如我们所看到的，真正的华盛顿政府已经通过它的技术政策深深地介入了其商业经济的各个环节。此外，美国的对外经济政策始终坚持外国政府必须对外国和国内企业一视同仁。然而，在美国国内，美国政府却集中支持美国国内产业。揭露这种制度的伪善能够而且应该赋予那些挑战美国市场原教旨主义议程的人以更大的力量。
在国内，隐形的发展主义国家具有关键意义。因为自20世纪70年代新政民主联盟衰落以来，美国进步势力在平等和民主的社会和经济政策如何能够保证国家的繁荣方面，一直缺乏有说服力的实例。然而，扩大和改革发展主义网络化国家的迫切需要为进步力量带领美国政治的转型创造了前所未有的机会。
美国进步力量未来有四个重点目标。第一是为组织和管理商业公司和政府之间的关系建立一个新的合作模式。社会将采取措施继续大量投资，以支持商业创新，但同时期望公司将会以社会伙伴的角色采取行动，帮助实现保护环境，改善员工福利，以及创造更多富有活力的社区。在这个框架内，政府将使用胡萝卜与大棒相结合的办法，阻止企业使用“低端道路”战略来阻碍有效监管，阻止其游说以避免公平的税收负担。
这绝不是一种乌托邦理想，因为伙伴关系已经存在。美国企业已经在很大程度上依靠政府提供的资源来创新。但迄今为止，市场原教旨主义思想使商业企业得以摆脱合作伙伴之间互惠的普遍期望。进步派所面临的任务是确定和证明这些期望，并制定战略，逐渐孤立那些坚持其权利而表现甚差的公司。
第二个重点是将社会包容政策作为推动高科技社会有效运作的必要条件。至关重要的是提高人口的科技文化水平，使人们可以同时满足他们作为公民和雇员的任务，并扩大技术创新的潜力。这一切要求教育系统的改善，努力确保普及大容量的宽带互联网服务，并在培训和再培训员工项目上给予更大更新的投资。但是，所有这些努力将很快面临极度贫穷和社会种族分裂的现实，这一现实使大量居民陷入远离数字服务和教育的境地。因此，我们要努力消除贫困，克服这些障碍，创造充分的社会包容，这是知识社会所必需的。
第三个重点是扩大公众对技术变革方向商议讨论的空间。这需要克服现有发展过程中的民主赤字，并减少赋予军工和根深蒂固的行业利益集团的权力。公众更广泛地参与技术决策将为制定更公平的资助制度、改善和协调发展举措、政府近一步提高高层资助能力等诸多方面铺平道路。
最后的重点是重新部署研究和发展资金,使之远离诸如空间武器装备倡议的美国军事项目。资金可以用于解决全球气候危机、减少疾病、饥饿和着眼于全球合作和减少贫穷。
这一议程既可以克服美国发展政策目前的弱点，又能从根本上重新调整美国政治。
（译者单位：西安外国语大学商学院）
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