西南大旱应“旱醒”我们什么？

西南大旱应“旱醒”我们什么？

作者：刘燕舞   来源：社会科学报

华中科技大学中国乡村治理研究中心
 
3月31日国新办召开新闻发布会，国家防汛抗旱总指挥部秘书长、水利部副部长刘宁介绍，截至3月30日，中国耕地受旱面积达1.16亿亩，有2425万人因旱饮水困难，波及广大西南地区的罕见旱灾仍没有得到缓解。
不可否认的是，此次旱灾，自然因素至关重要！
然而，除此之外，如此严重的旱灾还应“旱醒”我们的是：要更加毫不动摇地坚持我国农村的基本经济制度。不坚持这一点，现在肆虐西南地区的旱灾，就可能会出现在祖国大地上的更多地方，甚至出现更多的自然灾害。
我国农村基本经济制度简单说就是两句话，农村土地集体所有和统分结合的双层经营体制。然而，30年来，农村土地集体所有的集体所有权在不断虚化，而统分结合的双层经营体制也是一个不断的去统化的过程。
这一病灶在农田水利困境中的表征就是，乡村组三级不断地失去统筹能力，乡镇一级已经陷入仅能维持运转的局面，而村一级则基本已经空心化，陷入无法运转的局面，连维持都十分困难，组一级则均已基本取消。如此一来，使得乡村组三级尽管想在农田水利上积极作为也无法有所为，从而使得集体时代留下来的诸多水利遗产已经接近崩溃的边缘。我在中部农村的一个乡镇调查时就发现，因为水利设施的崩溃，只要天下雨，就会形成涝灾，天不下雨就形成旱灾，老天爷因此十分尴尬，其后果是，原来旱涝保收的地方现在每年都有“灾害”，只是减产与绝收的比例大小的区别。
人民公社时期，由于公社强有力的统筹能力，其能够集中全力办大事。分田到户后，尽管“责任”开始改变，但由于人民公社时期所形成的强大的统筹能力还在延续，在农田水利建设与维护方面，乡镇暂时还继承和维续了人民公社时期的遗产。但这种情况逐渐便开始遇到问题，伴随农业税费越来越沉重，以及围绕征收税费而遭遇的巨大合法性危机，使得乡镇的统筹能力逐渐弱化。但不管怎样，只要其手中还掌握着征收税费的权力，其便具有一定的统筹能力，也就有办法集中精力办一些事情。在农田水利上，因为乡镇有权力从农民那里收取相关费用，它才有能力将这笔钱统筹利用支付水利人员的工资以及水利设施的维修等费用，也才有可能统筹安排渠道清淤工作。
与乡镇政权一样，村级组织也因为在取消农业税前能够收取费用，并在调配资源方面，安排公共生产设施建设与维护方面有其合法性，因而，其统筹能力也非常强。不仅村级组织如此，就连最低层的村民小组都具有十分强的统筹能力。因为村民小组内部也同样可以按照需要收取一定的费用，并且，村民小组内部每年都有一个算平衡帐的机制，使得农田水利设施建设与维护方面不致因各自水利条件的好坏而有所区别。
取消农业税费后，乡村组三级都失去了此前在不断失去的在农田水利上的统筹能力。
乡村组因无法统筹农田水利，于是，原本有序的农田水利也就变成了分散的农户各顾各的情况，组织已经没有了地位，也没有了身影。因此，农民最直观也是最准确的评价就是“当前的农田水利之所以这么差，就是因为没人管了”。而他们最直接的对以前农田水利之所以搞得不错的印象，就在于“以前有人管，乡镇干部和村组干部都管。”
实际上，公共事务的治理，其关键在于如何统筹，因此，一切分的办法都无益于公共事务的治理。由此，越是与统筹背道而驰的办法越会加剧公共事务的治理失序。
而当前的乡村体制改革，则主要是弱化乡村组织的统筹能力的，本质上也是在不断破坏统分结合的双层经营体制的。
因为，我们的假设就在于，之所以当前的农田水利等一系列困境的造成就在于“乡村干部太坏”，或者说其“做坏事”的能力太强，典型的如收取高额费用，增加农民负担等。因此，为了防止乡村组织“作恶多端”，就必须要弱化其“作恶”的能力。
换句话说，我们将当前所有事情都看成是过于“统”所带来的问题，因而，我们都采取“分”的办法。对于乡镇而言，取消农业税费对他们可谓是釜底抽薪，不允许其“增加农民负担”了，因而，采取“转移支付”的办法，让乡镇暂时维持运转，其主要任务就是确保基层稳定，而现在风行的乡镇综合配套改革则无疑更在进一步瓦解乡镇的统筹能力。
村一级的制度改革，对农田水利影响最大的便是取消村民小组长。小组是一个最小的排灌单位，这是历史留下来的结构，任何想回避这一结构的做法都可能会遇到困境。
农民说，“没人管了”，最直接的感受还是来自于小组长的被取消，原来在一个排灌单位内，总有小组长来统筹协调，如每年春播和冬播过后，统筹安排清理四沟，按照由乡镇分配给村里的任务，村再分给组的任务，组再统筹安排，将渠道清淤工作分包到每个农户，每一段都责任到户。但取消小组长后，整个小组内都“无人牵头了”，一个排灌单位内的每个利益主体全部成了分散的各顾各的“马铃薯”。
缺乏统筹后，所有农田水利工作其实都无法正常运转。
就一个小组而言，因为没有小组一级的统筹安排，每个分散的农户都无法达成低成本高效率的农田水利。以清淤为例，甲清了，如果乙不清，那么雨水一冲刷，乙农田的泥土就会将甲清好的沟重新淤塞。一个村内，因缺乏村一级的统筹能力，每个渠道各小组所负责的一段同样会因为无法统筹联动而无法达成一致行动，丙组将自己的农田四沟全部清好，可以将水顺利排出，但丁组不参与，他们农田中的水就会全部排往丙组，这样丙组也不同意将四沟和渠道清好和维护好。一个乡镇内，缺乏乡镇一级的统筹能力，各村也同样无法联动以达成一致行动。如果下游村庄清淤了，而上游村庄不清淤，那么下游村庄就会重新被上游冲刷下来的泥沙淤塞，因而，下游村庄也不参与。同样，如果上游村庄清淤，下游村庄不参与，那么，即使上游排水通畅，但下游堵塞，仍然不能将水顺利排入大江大河。
由此，我们会发现，在乡村组三级组织都没有统筹能力的时候，所有农田水利建设与维护都会陷入失序。最后，乡村组三级都由主动地想积极作为变成被动地消极作为，一切农田水利也由防患于未然变成临时抱佛脚，等灾害来了时，才发现，如此罕见！
现实中的农田水利困境反过来加剧了我们的“想象”，我们以为，还是过于“统了”，因此，再出台“分”的制度。实际上，也就是在不断破坏统分结合的双层经营体制。结果就是，困境更严重了，如此循环往复，情况也就变得越来越严重。这就好像是“治感冒”，本来是“风寒型感冒”，我们误诊为“风热型”的，因而，低剂量的“清热解毒”不管用，只好再加量“清热解毒”，结果，“感冒”更严重了。作为“医生”，也发现了情况不对，但却没有从根本上去反思诊断方法是否失误，而误认为是“剂量不够”，因而，又加剂量“清热解毒”，最后一直用高剂量的“药”一次性将“病人”致死。我们的农田水利改革正是因为弱化了乡村组织的统筹能力开始的，但我们却一直误认为是分得不够，由此，不断弱化乡村组织的统筹能力，而农田水利问题则始终未能很好地解决，我们便继续弱化乡村组织的统筹能力，直到最后将乡镇一级的水管站推向市场，将最低层次的排灌单位取消，于是，整个农田水利也因此“一病不起”了，原本只是小小的“风寒型感冒”的，经过我们不断的按照“风热型的感冒”医治，一直将当前的农田水利医得“沉疴难治”。
因此，如果我们当前还不加速反思农田水利中的困境，更加毫不动摇地坚持我国农村基本经济制度的话，再沿目前的思路，十年以后，说不定农田水利就会在不断出现的“罕见”词汇中“一命呜呼”，“驾鹤西去”了。

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