对“基层法官”可以有多种界定和解释，譬如，基层人民法院的审判人员无疑可被称作基层法官，而从事辅助性司法审判工作的人员和承担行政职责的法院工作人员则不属于基层法官之列。在本文中，秦镇法庭的全部工作人员均被定义为基层法官——无论其职务是庭长、副庭长还是一般工作人员;也无论其身份是审判员、助理审判员还是书记员。饶有兴味的是，“干警”曾经是而且现在仍然是各级人民法院中通行的称谓，不过可以预见，法官而非干警必将成为中国法治长征中的领跑者。
一、基层法官的结构及其来源
秦镇人民法庭为秦都市渭城区人民法院下辖的两个法庭之一，管辖秦镇、渭城和汉阳三镇。渭城区法院自2005年开始实行轮岗制度，每年面向两个人民法庭派出缺乏农村工作经历的法官下到基层锻炼，为期一年。这一举措与最高人民法院于同年颁布的《关于全面加强人民法庭工作的决定》直接相关——根据该项决定，基层法院应选派科级以上法官担任人民法庭庭长，并对人民法庭的法官实行定期轮岗制度;设有人民法庭的基层法院的初任法官一般应当到人民法庭工作一年以上;选任基层法院的院、庭领导，一般应当有人民法庭工作经历。
显而易见，上述政策具有相当的吸引力——不仅庭长可以享受科级(或副处级)待遇，而且在人民法庭工作的经历也是日后职务升迁的一个必备要件。然而客观地说，到人民法庭轮岗实在是不得已而为之的激励措施和制度安排。从全国范围来看，近十年来，人民法庭工作人员流失的现象相当严重，其中一些法庭甚至出现了人员断层，现有的人员留不住，新的人员不愿进。据一份资料统计，1998年人民法庭工作人员达75553人，2004年降至41109人，下降幅度超过40%[2]。秦镇法庭同样存在着类似的问题，如主持法庭工作的副庭长LWH于2005年5月辞职，现为省城某律师事务所的执业律师。
自2005年5月至2007年12月，秦镇法庭的工作人员除了岗位比较固定的2名审判人员和1名书记员以外，渭城区法院已经分三批从相关业务庭室选派审判员和书记员下来轮岗，时间大致为一年，期满后回原岗位工作。秦镇法庭(2004年1月—2007年12月)基层法官任职的基本情况见表1.1：
表1.1
2005年初，渭城区法院进行了一次全院范围内的人事调整，大部分法官和书记员都调整了岗位。此前，秦镇法庭有审判员(主持工作的副庭长)LWH、助理审判员WXS、书记员ZB和工勤人员LZ(司机，兼做书记员工作)，另有一名书记员(女)长期在外脱产学习，基本上不在岗。2005年4月之后，原执行庭助理审判员CK调来秦镇法庭担任庭长;审判员DCL任副庭长;助理审判员WXS原地未动;原执行庭书记员CHF调来秦镇法庭，兼管内勤工作。其中，DCL系下派锻炼半年的渭城区法院行政庭副庭长，不列入秦镇法庭的编制。2005年底，副庭长DCL如期回行政庭履职，与此同时，有两名女法官下来法庭锻炼，其中一位是立案庭的书记员WAP，另一位是民二庭副庭长WYQ审判员。与DCL副庭长一样，WYQ在轮岗期间担任秦镇法庭的副庭长。下一拨来秦镇法庭轮岗的副庭长VYQ和书记员DC与上述情形类似。
人们通常认为，驻守派出法庭的基层法官一般都是本地人，且年龄偏大，大多没有较高的学历和文凭，他们往往走村串户，携卷下乡。不过，秦镇法庭法官的实际情形却并非如此。通过表1.2，我们大致可以了解秦镇法庭历任法官的基本信息：
表1.2
* 法硕：法律硕士;远本：远程教育本科;自本：自学考试本科;政法：西北政法大学;西工：西北工业大学;复旦：复旦大学。
年龄上看，法官大多数是30来岁的中青年人;从教育背景看，他们大都接受过各种形式的法律本科以上的教育，具备了一定的文化素质和业务能力，即便是与省城基层法院的法官相比也不显得逊色，譬如，曾在秦镇法庭担任副庭长以上职务的5位审判员中，1位获西北政法大学法学硕士学位，2位获西北政法大学法律硕士学位;曾在法庭工作的5位书记员中，除了LZ是退伍军人，只有高中学历外，其他4人都取得了法律本科文凭，其中WAP是复旦大学法律系1980年代的本科毕业生。从法官的来源看，法官进法院工作的主渠道仍然是以毕业分配为主，通过招干和退伍分配的方式进法院的各有2人。WAP的情况比较特殊，她于三年前从秦都市渭城区公证处调来区法院立案庭工作，由于此前没有参加国家司法考试，她只能从书记员岗位上干起。
与许多偏僻地区的派出法庭相比，秦镇法庭的条件远算不上艰苦，但它毕竟位于农村地区，城里的法官大都不愿意下基层，更不愿意长期呆在派出法庭。客观地讲，轮岗制度基本上保证了派出法庭工作队伍的稳定，但它在具体实施过程中也暴露出一些问题，如下基层锻炼的法官缺乏较为长远的工作预期，常常掰着指头掐算回城的日子，很难安下心来，这无疑很不利于派出法庭的工作开展。
二、法官的工作模式和审判实践
人民法庭扎根农村的一个主要目的就是方便农民打官司，然而，这一目的在很多时候并不能够完全实现，其主要原因就在于：法庭设在农村，而法官却住在城里，法官每天游走于城乡之间，造成了他们工作时间上的巨大浪费。
秦镇法庭和区法院的作息时间(8:00-12:00;14:00-18:00)大体上保持一致，只不过在考勤上却要松懈得多。法庭的全体工作人员都住在市区，每天上午从家里赶往10多公里外的法庭上班，必须先在区法院办公室签到，等人员聚齐后再转乘法庭的警用面包车前往法庭，由此，法官到达法庭的时间一般都在上午10:00左右，有时候还要更晚一些。一般情况下，法官们会在法庭的干警食堂吃中午饭;大约在下午5:00之前，又一同乘车返城。不难看出，在法庭工作的法官可以算得上是天天“迟到早退”。
细究起来，造成法官“迟到早退”的原因是多方面的：首先，区法院对法官在工作日是否必须住在法庭并没有明确规定和要求，由于法官都在城里安了家，他们每天务必会在上班的路途中花费掉大量的时间，尤其是区法院迁址到城市远郊之后，他们须先去区法院签到，然后再坐车前往法庭。
其次，法庭为了提高办案效率，往往都是集中处理案件，法官一般会通知几起案件的当事人分别在同一天的某个时间段前来法庭，除此工作时间之外，法官的闲暇较多，他们因此有足够的动力提前离开法庭回城。再次，农村社会的生活节奏很慢，处在这样的大环境中，即使是法庭这个严格意义上的科层制机构也很难做到遵照作息时间表来考核法官。
最后，法官经常要出去送达传票，执行案件，由于法庭只有一辆警车，法官出去往往都是集体行动，因此，法庭常常无人值守。客观上，法官集体外出办案又不留人值班给来访群众造成了诸多麻烦，有时候当事人从大老远赶来法庭，却等不到按时上下班的法官，他们对此难免会颇有微词，而这些不满情绪的滋长蔓延，无疑有损于人民法庭在老百姓心目中的公信力和权威性。
下到派出法庭固然有种种的不便利，然而一如前述，其工作时间上的自由度却非常之大。对于书记员来说，在秦镇法庭工作的一大好处就是可以独自承办案件，而这在区法院是不可能的。派出法庭人手少，工作场所及办公条件也有限，法官办案一般都适用简易程序，如果哪位法官要开合议庭，就意味着其他法官必须撂下自己手头的工作来配合他。由于每位法官每月必须完成4件案子，压力很大，找自己的同事帮忙势必要牺牲他们的有效工作时间，推己及人，并不合适，因此，当法官适用普通程序审理案件，又凑不齐合议庭人数时，便会首先想到法庭的出租户以及秦镇司法所的所长NN等人。尽管法庭有一个简单的审判庭，但法官开合议庭却很少利用之，他们更习惯于在自己的办公室里审理案件。法官在法庭都有自己独立的休息室，但他们都愿意把床摆放在办公室，将生活空间和工作空间合而为一——实际上，这样的格局并不符合最高人民法院的规定。
副庭长DCL有一个案件必须适用普通程序开庭，但实在找不到人手，于是便招呼法庭看门人小李夫妇过来充任人民陪审员的角色。在秦镇法庭，类似的情景并不少见，因此之故，小李夫妇的大名时常会出现在法院裁判文书的尾页中，平息讼争的形式需要以一种近乎幽默的方式轻松地消解了审判活动的严肃性，最终，标准化的“案卷制作术”掩盖了审判程序上的瑕疵，从而造成了另一重意义上的官方法律制度表达与司法实践之间的背离(黄宗智，2007：1-17)。吊诡的是，恰恰是这种背离，使法庭的日常运转得以维续。
在技术性很强的庭审过程中，秦镇法庭的法官和当事人之间沟通的成本很大，尤其是在举证质证环节，由于一件证据准备不足或某个细节注意不够，很可能就会因此瑕疵而影响到法官对实质问题的判定，从而造成结果上的不公平。在当下的中国农村，很多当事人还没有充分的自觉和十足的动力去委托律师或法律工作者来代理案件，他们对于审判过程中繁文缛节的必要性和重要性还缺乏足够的了解和理解。在LWH法官独任审判的一起侵权案件的庭审中，一位细致的观察者为我们记录了如下的片段：
……原告因为有律师代理，所以陈述案件事实、提出诉讼请求、举证、质证、辩论都很符合法庭规则。被告则因为本身对原告起诉自己非常不满，又加上对法庭审理的技术性程序不是很了解，因此法庭上双方的对抗显得极不平等。甚至当审判员宣布相互质证时，被告一脸茫然的问：“L庭长，啥叫质证?”而且被告在陈述案情时常常会跑题，虽然审判员多次告诫，他还是继续按自己的思路说个不停，并几次很坚决、很固执地对审判员说：“你听我把话说完!”一度法庭的审理似乎完全由他主导了(刘治斌，2005：214)。
谈到审判案件，副庭长WYQ深有感触地说：“案子不能仅仅看是否了结，法庭判决尤其应该充分考虑到判决可能会产生的社会效果，否则就会影响法院的权威和法官的形象。”
和民庭、刑庭和行政庭等审判法庭不同的是，人民法庭还须办理本庭审理案件的执行事项。执行是一个老大难问题，早在1987年，全国法院工作会议就对此进行了专门讨论。1999年，最高人民法院又在全国范围内大规模地铺开了历时一年的“执行年”活动，各地法院纷纷开展“执行会战”、“集中执行战役”、清理执行积案和强化委托执行工作。2005年5月，区法院原执行庭助理审判员CK和书记员CHF同时下到秦镇法庭工作，他们带来的执行案件超过了90件，任务很重，难度很大。在YYH(女)诉YJQ离婚一案中，被执行人YJQ长期在外躲债，致使案件无法执行。申请人YYH多次到市、区两级政法委及人大上访无果，市中院GDB院长下来秦镇法庭观摩“送法下乡”时，她又拦住院长的专车哭诉，这让刚刚上任的CK庭长很丢面子。为此，案件承办人CHF先后30多次去被执行人所在村及其父亲家里，并邀请村干部做思想工作，最终，在劝说申请人放弃了部分执行标的之后，被执行人才一次性缴清了全部欠款，从而使这起可能会进一步激化矛盾的案件得以终结。
执行难，在农村执行尤其难。难主要难在两方面：一是被执行人有能力履行判决却延迟履行或拒不履行，匿藏财产，四处躲避;另一种情形是被执行人确实穷困，并无可以执行的财产，当然很多时候都是两种情形兼而有之。在案件执行的过程中，法官的言语表达和处置措施必须因人而异，因时制宜，拿捏得当。执行员CHF虽然年龄不大，但执行案子却颇为老到，很有自己的一套，他执行案子的说辞可以算得上是“动之以情、晓之以理、诱之以利、迫之以力”，效果委实不错。
三、压力型体制下的基层法官
和乡镇党委、政府以及“七站八所”等其他国家政权机构一样，处于最基层的人民法庭经常会面临上级机关或部门的诸多压力。若要细究法庭和法官所面临的压力，则它既可能是审判业务上的，也可能是经济上的，还可能是政治上的。譬如，渭城区政府为了发展经济，给区内每个单位都规定了数额不等的招商引资任务，区法院又将任务层层分摊到各个审判业务庭和院内其他行政部门，秦镇法庭近几年的招商引资任务都是10万元(刘治斌，2005：218)。又比如，每年订阅报纸，各个部门都有任务压下来，而且是具体分摊到个人头上，不论如何都必须得完成——从最高人民法院摊派下来的任务是《人民法院报》，一份订价298元;从省政法委摊派下来的任务是《西部法制报》，一份订价150元。法官根据职级分别订阅不同份额的报纸(如庭长应订阅6份，副庭长应订阅3份，等等)。
由于省高院和市中院可以向基层法院转嫁任务，因此，基层法官往往是压力的最终承担者。不过，基层法官不可能自费订阅上述报纸，于是大家各显神通，鼠走鼠道，蛇有蛇道，纷纷把这些任务派发出去，有的指派给与己熟络的律师，有的则委诸于当事人所在的公司，法庭警车定点联系的加油站和汽修厂等企业也会友情赞助一两份报纸。当然，在各种压力中，法官最需要应对的还是来自于审判业务方面的压力，如结案率、调解率、一审服判率、二审维持率等，凡上述种种，都构成了我们今天所说的“压力型体制”中间的一环。
“压力型体制”是中国学者总结出来的一个对于当代中国的政治现实具有相当解释力的理论概念(荣敬本等，1998：1-109)。具体而言，压力型体制是指一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成各项指标，各级组织把任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成任务的情况进行政治和经济方面的奖惩，因此，组织和个人均在这种评价体系的压力下运行。
从本质上讲，压力型体制是在现代化和市场化压力下出现的中国经济转轨过程中的产物，它将经济上的承包责任制引入政治生活，用物质刺激来驱动政治过程，使各种组织和个人为了获得更多的物质满足去争夺资源和个人的升迁。从外部特征来考察，压力型体制常常对应着量化管理——这种量化管理在区法院的日常运转过程中得到了非常突出的表现。
通常，区法院会以1年或1个季度为时间单位下发关于岗位目标任务的指标和岗位责任制考评考核实施细则，各项考核指标规定得非常详细、具体[3]。以2005年第一季度(2004年12月5日—2005年3月5日)各审判业务庭岗位目标任务为例：
每月人均完成审判(执行)案件4个。现任部门领导要继续认真履行职责，不履行职责或所属部门完不成审判工作任务的，对部门领导进行相应的经济处罚，并纳入部门领导年终考核及新任职务试岗期的考核。具体处罚如下：按部门现有人数，人均每月完不成4件任务的，每缺少1件案件，扣除部门正、副职领导各5元。对未完成任务部门的正、副职领导在全院通报批评(渭城区人民法院，2004)。
为了完成任务，秦镇法庭会制定出一份细化到个人的年度或季度岗位目标责任书，考评细则是清一色的量化规定，不合格者受罚，优秀者受奖。在压力型体制下，许多硬性指标必须完成。以2005年为例，每位法官每月须完成四件案子(庭长减一)，少完成一件扣发奖金100元，依此类推。当时，秦镇法庭共有四位法官，每月完成15件，一年应完成180件，全庭实际上共受理案件199件，审(执)结了172件，审(执)结率达到86%。面对考评压力，基层法官往往会选择“送法上门”以应对僵化的量化式管理，不幸的是，当法官的主观努力和社会行动完全受到“数目字”驱迫时，依法治理的性质也许悄悄地发生了异化，而这种异化所损害的恰恰是法官的尊严和法治的未来。
四、结语
通过对秦镇法庭及其法官的初步描述，我们不难发现农村地区司法运行的若干特征。事实上，派出法庭已经变成了基层法院的一个流动机构，它伸入农村地区但却缺乏固定值守的法官;随着法官的职业化和专门化，派出法庭的人员流动也呈现出单向化的趋势，无人愿意下向流动，以致于最高人民法院必须通过类似于轮岗这样的制度安排来弥补基层法官欠缺的窘状。正是基于这种现况，一些学者提出了撤销人民法庭或将人民法庭从农村地区撤出的主张(兴元、奉南，1998;邵俊武，2001)。
在压力型体制之下，量化考核使得基层法官往往较城里的法官面临着更多的难题——由于现阶段仍然存在着巨大的城乡差别，他们不可避免地要在案件审理过程中担当多重角色，例如向农村当事人宣讲法律常识，否则便很难调解结案(调解结案率属于最重要的考评指标之一)，而类似的工作在城区法院几乎全部由当事人及其代理人来完成。尤为重要的是，僵化的量化考核体系很可能会对司法权威造成潜在的损害——如果法官不能在案件的审理过程中保持中立，则这种损害随时都有可能发生。
着眼于中国法治的未来，人民法庭的基层法官完全可以在农村司法实践中发挥出更积极的作用，这恰恰是近些年来国家反复强调“两庭建设”(审判法庭和人民法庭)的要义所在。然而，从制度安排上更新人民法庭的设置和工作机制也是迫在眉睫之举。随着道路交通条件的改善和农村社会经济的快速发展，诉诸法庭的纠纷也会顺势大幅攀升，这无疑是对农村司法的巨大挑战。作为基层法院的基层，直面乡村社区的人民法庭尤其欠缺扎根法庭的基层法官，“轮岗”固然有缓解法庭人员紧缺的功效，但它却远非回应农村司法需求的良策。
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