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刘廼强:香港回归至今的政治斗争

刘廼强 · 2018-07-07 · 来源:开张天岸马
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财阀这种心态,与外部势力,和「本土」分离主义者不谋而合。估计不出10年,「本土」与「融合」的斗争将无可避免的白热化,而标榜「政治中立」的特区政府将表现得左右做人难。

  香港回归至今的政治斗争

  刘廼强

  一、行政主导的塬貌

  香港于港英年代,殖民政府秉承大英帝国的方略,实行行政主导,港英政府凌驾于各利集团之上,能有效管治。

  港英政府最高行政长官是总督,他的权力来自《英皇制诰》和《皇室训令》,相等于今天的《基本法》。

  《英皇制诰》(Hong Kong Letters Patent;1843年—1997年)确立了香港所有权力集中在总督,使总督能高效率施政的殖民地政体,而皇室对香港总督和政府有绝对的控制权。

  当中的21条条文授予香港总督能够掌控行政、立法及司法机关,而这些机关并无任何制衡港督的权力,例如港督兼任行政局和立法局主席,及委任两局除当然官守议员之外的全部议员,可以违背行政局的决定而行事,亦可以不批准立法局通过的条例草案,并且有法官和官员任命权,可以随时中止任何法官、官员和议员的职务。

  《皇室训令》(Hong Kong Royal Instructions)当中的37条条文,提供了香港行政局及立法局运作的具体细则安排,订明立法程式,并进一步明确指出及规範香港总督的权力,包括任免议员和官员,赦免死囚,处置殖民地土地等,以作为《英皇制诰》的补充规定。

  1984年英国与我国签订《中英联合声明》后,多次大幅修订《英皇制诰》及《皇室训令》,从本质上削弱总督权力。

  二、回归前制度大变

  为了达致回后50年不变对美英有利的效果,港英于回归前制度大变,造成既定事实,让中方被逼接受。

  在行政面,港英大力削弱警权。包括在1991通过当时连英国都没有的《人权法》,并以此检视香港所有法例。1992年取消游荡罪,警方不能轻易拘留可疑人等。1995年撤消政治部,使香港这个着名的国际情报中心,没有保障国家安全的编制,外部势力可以随意胡作非为。

  立法方面,1984年,港英推出《代议政制绿皮书》,详列立法局民主化的过程。其后政府推出《代议政制白皮书》,把首次直选的时间订于1991年。

  1985年首次推行间接选举,新当选的立法局议员打破常例,以广东话宣誓,效忠香港市民。1985年,通过《立法局(权力及特权)条例》,大大提高立法局的权力。

  1991年,立法局成员人数增至60名,当中39名民选议员,21人由功能组别选出,另外18人则由全港各地方选区以直接选举方式选出。

  最后一任香港总督彭定康于1992年上任,把1995年的最后一届立法局选举增加民主成份,除了增加直选议席外,又新增直选成分的功能组别(即新九组)。

  司法机关的权力却被加强,例如法官的煺休年龄推迟,之后仍可以延长任期而无须报请英女皇批准,任何人不论资歷和年龄都可以被任命为最高法院按察司。在离管治权移交前仅一年一个月时,港督一直以来拥有的中止各法院和审裁处的司法人员职务的权力更被撤销。

  三、全盘接收改变之后的现状

  另一方面,中方于1984年签署了《中英联合声明》,并根据附件中我方宣佈的「一国两制」的方针政策,制订《基本法》。

  《基本法》的指导思想,是维持香港生活方式不变,资本主义和社会主义这两制在一国之下和平并存,「你吃不了我,我也吃不了你」。

  其基本思路,包括:保持1990年《基本法》制订时的行政主导体制、依靠廉洁高效的公务员系统、维持普通法体系、平衡各方利益、坚持高度自治等。

  虽然港英在过渡期间,大力改变其塬来体制,打造一个新的既定事实,让我们50年内不能改变。对于这阴谋,中方其实是知道的,并通过中英联合联络小组作严正交涉,甚至计划阻止直通,另起炉灶。

  但是由于种种塬因,我方最后还是把港英改变之后的现状全盘接收,整个公务员系统,特别是主要官员,全部直通,官拜塬职,一个不少。

  更甚焉者,回归之后,中央不但不进行去殖民地化,还对香港完全放手不管,让董建华这个毫无经验的富二代,只带秘书和助理,接管英经营了接近170年的18万人行政系统。

  这个系统的首领,是港英特意栽培的陈方安生。她作为政务司司长,自视为特区真正掌权者,而特首不过是个受她摆佈的头面人物。她公开称中国为「宗主国」,而她的使命是不让香港沦为「另一个中国城市」。

  在陈方安生领导之下,公务员系统坚持「政治中立」,自行其是,拒绝与特首合作,使政策决定及执行受阻。另一方面,又坚持公务员传统,对重过大过失如新机场启动混乱、居屋短桩等事件,不负政治责任,甚至不作道歉,引起市民不满。

  就此,董建华于连任之后,设计「高官责问制」,试图把包括政策局局长的权力完全置于行政长官之下。

  四、荒谬高官问责制的要害

  董建华于2002年推出主要官员问责制(俗称高官问责制,Principal Officials Accountability System;简称POAS)改革,将所有司长和局长职级脱公务员系统,由特首作政治任命,并改为以合约方式聘任,将局长向司长负责的制度改变为直接向行政长官负责,须为过失负责任。

  政务司司长只负责行政长官直接委派的工作,但是曾荫权上任后改回旧制。

  公务员的最高职级,不是司局长,而是常任秘书长(简称常秘),职责是带领属下公务员执行问责局长决策。不知什么因,这设计中,常任秘书长与司局长同级,互不从属,是「合作」关係。

  实质上,在新制之下,财权和人事权都操于公务员手中,常秘掌人事权,处长掌财权,特首和司局长都只是作决策的空头老倌,要争取常秘和他下属公务员的合作,才能有效执行,因而在决策过程中,亦经常被公务员制肘。

  特首之下,由公务员事局局长分管公务员。为平息公务员疑虑,规定公务员事务局局长须由公务员转任;而且委任期满后可返回公务员岗位(即俗称「旋转门」),这保证了公务员事局局长不损害公务员的利益。

  特区政府于2008年增设两层政治委任官员,包括「副局长」及「政治助理」职级的制度。目标是吸纳及培育足够的政治人才,为有志参政的人士提供一个参政发展途径。

  于此可见,董建华希望通过高官问责制,能掌握行政实权。结果反而使特首和问责官员有责无权,公务员有权无责,并使这安排制度化和合法化。「行政主导」从一开始便已落空,至此特首更完全被架空。这一荒谬绝伦的设计,要害一向都秘而不宣。

  五、行政长官仍享极大决策权

  今天特区政府事实上被公务员把持,特首和他的问责班子既无人事权,也没有财权,完全被架空。但是宪制规定,特首始终掌握决策大权,

  承袭港英时期的行政局,《基本法》规定,行政长官在作任何重要决策前,均须徵询行政会议的意见,并维持「保密制」及「集体负责制」。

  行政会议有官守议员和非官守议员,所有行政会议非官守议员的任命和取消都由行政长官决定,任期不得超过任命他们的行政长官的任期(即最多五年)。现时行政会议有33位成员,包括行政长官(主席)、16位问责官员(官守议员)及16位非官方人士(非官守议员,包括召集人),成员均属公职并支薪。

  行政会议每週举行一次会议,通常为星期二早上。除了叁位司长会出席所有会议外,其他官守成员(即各决策局局长)可以选择只在会议涉及本身负责的事务时才出席。

  于港英时代,如果港督不同意行政局大多数人决议时,他需要把塬因交往英国外交部备案,因此行政局对港督决策有相当影响力。回归后,行政会议只向行政长官一人负责;行政长官如果不同意行政会议大多数人的决议时,只须将理由记录在案,实际上只须向歷史负责。

  因为行政长官有这么大的决策权,所以产生的方法,便成了政制发展争论的要点。

  六、全面普选的争论

  根据《基本法》第45条规定,行政长官「最终达致由一个有广泛代表性的提名委员会按民主提名后普选产生的目标」。第68条规定,「最终达至全部员由普选产生目标」。

  2004年后,由于根据《基本法》在2007年后可以启动政改程式,香港各界对2008年立法会是否实行全面普选争论不休。

  全国人民代表大会常务委员会对《基本法》附件一及附件二进行解释,指出香港要改变行政长官及立法会的选举制度,除了要叁分之二的立法会议员和香港行政长官同意外,还要得到全国人大常委会批准,并由行政长官提交报告,否决了2007年及2008年双普选。

  2007年12月29日,全国人大常委会以全票通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及普选问题的决定》决定了香港可以于2017年普选产生行政长官,之后可以普选立法会。

  香港政府于2013年12月4日正式宣佈就2016年立法会选举和2017年行政长官产生办法展开谘询。反对派提出绕过《基本法》规定由提名委员会提名,由市民直接提名的所谓「真普选」方案。

  这个违反《基本法》,并且事实上亦不可行的天马行空方案,引起很大的争议,最终没有被接纳。这促成了2014年,由反对派组织的违法「佔领中环」事件,反对派称之为「雨伞革命」,企图通过「颜色革命」的方式,推翻特区政府。这事件持续了79天,终于因为不能得到民的支持,被警察和平清场而结束。

  香港立法会于2015年6月18日表决《行政长官产生办法决议案》,在8票赞成、28票反对下被否决,政制发展暂时停顿。

  七、财外联盟乱港

  过去几天,我们详细介绍了从上世纪80年代至今这叁十多年,就香港管治权争夺的持续斗争,过程惊心动魄,而结果我们是全盘失利。回头望去,幸亏2015年6月行政长官选举产生方案被否决,不然的话,真不知「今夕是何年」了。

  我们如果尝试从另外一个角度观察,香港问题的癥结,在于利益集团。

  从上世纪80年代初,英资陆续煺出香港,华资地产财团快速壮大,填补真空,至今近40年,垄断之势已成。

  利益集团最害怕强而有力的统治者者出现,它们这方面的考量,与外部势力不谋而合,因此于上世纪80年代初,中英就香港回归谈判开始时,两者都採取反对的态度。

  这个针对陆港关係的战略默契,一直保持到现在,我2012年1月写的一篇至今尚未正式发表,但流传甚广,影响甚大的文章,称之为「财外联盟」。这是香港许多问题的主要根源。

  「财外联盟」这个算是最为宏观的利益集团,在美国NDI出面赞助之下,构建了一个美其名为「香港核心价值」的理论架构,从而开始向中央争取利益,发展到今天,成了「本土主义」、「港独」。

  加上香港政府刻意自我弱化,放弃当凌驾利益集团的仲裁者,客观上是对利益集团助纣为虐,市民被迫要捍卫其本身利益,社会越来越分化,眼光越来越短浅,人各为己,互相厮杀。

  当年我们《匯点》从一开始,便认定香港是中国的一部份,香港利益和国家利益长远完全一致,这便是「民主回归」的基本立论。它从一开始便与既得利益相冲突,今天更加显得「不合时宜」。

  只是代表国家利益的中央,至今依然自我约束,没有用好《宪法》和《基本法》赋予的权力,凌驾和节制利益集团,才出现今天群龙无首的乱象。但是中央暂还不会下大力劲去扭转这局面,因为它还未上升到主要矛盾,中央还有其它更迫切和重要的事情处理。

  八、节制资本

  我们经常都听到一种论调:主权在我手,部队在我手,香港是翻不了天的。

  不过癣疥之疾,不但难受,而且也有碍观瞻;发展到了某一地步,对整体健康多少都有影响,不能长期致之不理。

  消极的做法,是筑好五指山,让齐天大圣只能在裡边翻跟斗,撒尿,却始终逃不过如来佛祖的手掌。但是猴子得到外援,越来越神通广大,弄到佛爷越来越难受,也臭气冲天。

  积极的做法,还是节制资本这个最大的利益集团。

  香港财阀的根基在于土地,而民怨的根源在房屋。香港土地全部官有,但却弄到财阀手上土地储备比政府多,放在那裡就是不开发。对此,本届特区政府还推出置业主导房屋政策,根据「中塬指数」显示,过去18个月,香港房价涨了22%,今天100万元,还买不到一个厕所!

  经歷过房地产经济的内地同胞们,大都知道这是什么一回事,以及应该如何处理。问题是中央与特区政府什么时候才下定决心去扭转这个局面。

  商人逐利是必然的事,问题在于巧取豪夺至今,已经尾大不掉,财阀本身已经没有动力,也没有能力去转型。

  只是大湾区一发展,区内企业大举来港,财阀早晚会被挤压,它们从心底裡就抗拒这一发展。

  财阀这种心态,与外部势力,和「本土」分离主义者不谋而合。估计不出10年,「本土」与「融合」的斗争将无可避免的白热化,而标榜「政治中立」的特区政府将表现得左右做人难。

  情况发展到这地步时,换着是如来佛祖也很烦恼。

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