李旭之：市管县体制需要再改革

　　李旭之：市管县体制需要再改革

　　我国的行政管理体制，自从八十年代开始到今天的四十年间，已经形成了市管县的行政管理体系，行政区划已是省、地级市、县、乡的四级管理。这一体制形成初期，是为了保障地区中心城市的经济供给和推动城市发展，协调本地城乡之间的优劣互补平衡。虽然在体制初建上也考虑了乡村的发展，但实际上其重点是发展城市。实际情况也是如此，市管县使中国的城市化进程很快，出现的294个地级市(不含自治州、盟、地区)在形态上都比原来的城区扩展了数倍，人口增加数倍，成为当地的核心大城市。

　　从中国城市化进程上看，市管县体制是有功劳的。城市化的基本完成，市管县体制已阻碍了城乡一体化进程，不仅没有消除而且还加剧了城乡之间的差别。市管县体制不可避免地将重点放在城市而不是乡村，造成地级城市的无限膨胀和乡村的凋敝破败，形成地级市是第一世界乡村是第三世界的巨大反差。

　　因此，市管县体制在经济发展上的最大弊端是重视地级市的发展而压制县域经济的发展。地级市的吸附效应越来越明显，在县受市的领导下，市里在发展立项和投资倾向上看重城市，不仅政绩明显，而且由于马太效应，所付出的努力要比放到县域要小的多，好项目轮不到县。一些地级市在对所管辖的县，利用管理权力，出现所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或者“市刮县”的现象，县里的资源被拿走，县域经济只能在弱或者更弱的状态里徘徊。特别是在增容扩市上，很多地级市不断扩张，虽然叫停了县改市，但又出现了县改区，将相邻的县设为市辖区，轻易将县土地甚至是优良的耕地拿走搞城市建设，使得多少出产小麦水稻的良田在大量消失。

　　市管县体制不符合《宪法》规定，违背《宪法》精神。我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。”不存在地级市一级政权。市管县体制是违反宪法的，是违背人民当家做主的政权结构设置的。所谓市管县，无非是在省县制的省县行政级别间，看似比较合理的插入了一个地厅级，一个是省厅县，一个是省县，中间少一个地厅，怎么可能?其所体现的不同，前一个是官僚思想，后一个是政权下移的人民当家做主的思想。一个省长直接管地厅是不是比直管县处要威风多了?省长直接管县长，不符合官员传统嘛。我国宪法精神体现的是人民当家做主，不是官员级别，不是官怎样管官，官怎样管民。在工农联盟中，工人阶级主要集中于城市发展工业，农民阶级集中于县乡发展农业，是分工并重、工农并重，所以“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”的宪法规定，不是按照地区级别划分的，而是城市和县乡平等的体现。市管县体制中搞得地级市高于县，厚城而薄乡，也是造成“三农问题”的主要原因。

　　市管县体制的另一大弊端，经过市一级，造成乡一级政府的地位十分尴尬。我国古代地方行政机构设置不论州郡制，路州制，还是省府制，基本都是三级结构政权，皇权不下乡，到县为止，体现的是封建社会的皇权专制，官僚治国的思想。中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，人民民主专政的社会主义国家，一切权力来自人民，属于人民。工农是我国的政权基础，在这个性质上，政权机构必须设置到工农身边，这是乡一级政府存在的政治要求，是人民当家做主的政权体现，因此乡一级政府不仅不能消弱还必须要不断加强。但是在市管县体制中，乡一级政府在权力传导中被弱化，可有可无，自取消农业税后，乡政府基本再无事可做，而每一个乡政府都是小而全的一级政权，庞大的乡政府数量及其人员，给农村带来不小的压力。

　　虽然市管县体制是违背《宪法》的，但已然成为了历史事实，况且在推动中国城市化进程中发挥了积极作用，不能一概否定市管县完全错了。应该说，随着城市化的基本实现，现代工业化的基本建立，市管县的使命已经完成，如果再继续延续下去，不仅不符合“依宪治国”的方略，还会继续加大城乡之间的差距，阻碍新农村建设。

　　“农村是一个广阔的天地，在那里是可以大有作为的。”地级市再大再华丽，在中国辽阔的大地上总归不过是点，而广大的县乡却是片，城市再现代，没有广大县乡的现代，中国是实现不了现代化的。没有农村的小康，就不是完全的小康。取消市管县是必然趋势。

　　目前很多省已经试点省管县，从一些试点情况分析，省直接管县，减少了市一级，不仅提高了行政效率，而且提高了县政治上的地位，县的自主权得到保障，在经济上成为完全自主的经济体，不仅可以直接接项立项，而且还可以将发展方向向乡一级区域规划，发展乡镇经济，充实乡镇政权。如果各级乡镇经济建设起来，就可以彻底解决农村劳动力出口问题，让农民工就地就业，不再背井离乡，妻离子散，三农问题也会逐渐得以好转。地级市的一枝独秀不是春，县乡的万花齐放才会春满园，缩小城乡之间的差距。

　　但是省直管县是会受到很多抵制和反对的。最大的抵制来自市，市对县的控制丢失，权力的丢失在其次，首要的是利益的丢失。建在县对市利益之上的地级城市的维持，如果丢失了对县的控制，还能否继续维持下去，会是地级市最不愿想的问题。其次来自市场，会受到资本的抵制，如房地产商，在人们心理上地级市高高地优越于县乡，发展了县乡，在大城市里盖的房子卖给谁去?可观的利润怎么实现?反对的声音比如有，说省直管县会使省管理幅度过大，造成管理上的失控。能否管理好众多的县，是另一个可以探讨和实践的管理能力问题，而不是直接否定省直管县的核心难题。

　　取消市管县肯定会动很多人的利益。相比于社会发展的大势，发扬“不改革就死路一条”和“杀开一条血路”的决心，市管县体制必须改革，要取消市管县，实现省管县的宪法规定，最后还给县级人民当家做主的宪法权力。

　　2018年2月24日

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