当前基层反贪工作的困难与对策

当前基层反贪工作的困难与对策

周玉平

2010年8月25日

检察机关内设的反贪污贿赂局（简称反贪局），主要职能是查办《刑法》第八章规定的贪污贿赂犯罪，是“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制”中的一支重要办案力量。县级检察院反贪局查办的贪污贿赂犯罪案件，虽然县处级以上要案、成百上千万的大案较少，但案件数却占了整个检察机关每年查办3万余件贪污贿赂案件的绝大部分，而且所办案件与基层人民群众的关系更为紧密、影响更为直接。近年来，基层反贪工作取得了一定成效，但也存在不少的困难和问题，应当引起重视。笔者也在基层从事反贪工作，试对基层反贪工作的形势、困难进行分析，提出对策建议。

一、基层反贪工作面临的形势

全国反腐败力度正在加大。十七届四中全会后，中央明显加大了反腐败力度，查处的省部级高官大幅度上升。中纪委五次全会明确要求加大查办案件力度，提出不让腐败份子逃脱法规的惩处。人民群众对反腐败成效的期望也在升高，高检院、中纪委网上举报系统2009年开通后将带来举报数量的明显增长。检察机关在反贪方面开展了治理工程建设领域突出问题、治理商业贿赂、查办涉农职务犯罪等三项专项工作，增强了办案的针对性。

贪污贿赂案件仍处于高发平台，查处任务艰巨。2008年以来中央保增长、扩内需、促民生的大量投资项目，还在继续投入并将陆续竣工投产，其中发生的贿赂、挪用、贪污问题也必将逐步暴露。各种惠民、惠农补贴资金的使用管理，教育、卫生等热点行业中的问题，仍将继续多发易发。各地的县区政府都在加快工业化、城市化进程，征地拆迁量巨大、资金高度密集，也需要密切跟踪关注。

全国政法系统深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，对反贪工作有较大促进。首先，通过加大查办案件力度，严厉惩处腐败分子和整治消极腐败现象，维护集体和群众利益，在办案过程中做好释法说理工作，可以最大限度地化解社会矛盾、预防和减少群体性事件发生。其次，结合办案抓好调查研究和个案预防，通过调研建议和预防建议，可以促进社会各方面完善管理机制、预防或减少类似犯罪的发生。第三，办案中贯彻理性、平和、文明、规范理念，保障当事人合法权益，完善监督机制确保队伍廉洁性和执法规范化，可以实现司法公正，促进社会公正。

具体到基层查办的贪污贿赂案件，呈现以下发展趋势：

一是案值较小、大要案比例较低。因为县级地域和部门的资金活动数量有限、管理权限有限。当然在征地拆迁等领域也开始暴露一些特大案件，例如辽宁生抚顺市国土资源局顺城分局长罗亚平贪污6000余万元案。另外，县处级干部贪污贿赂犯罪的要案，属于市级及以上管辖办理。

二是传统的挪用、贪污案件比例较大。随着各方面管理监督制度的完善，贪污挪用的机会逐渐减少，直接进行权钱交易且更为隐蔽的贿赂案件比例逐步上升。

三是困难、改制、破产等企业事业单位发案较为突出，大部分为窝案或共同犯罪，影响稳定。

四是在国家财政无偿投资、补助的涉农项目中贪污受贿犯罪较为突出，影响农民切身利益和新农村建设成效。主要分布在征地补偿、农业综合开发及专项工程、农资农机供应及补贴、农村合作医疗和卫生服务均等化等领域。

五是犯罪后潜逃案件增多，嫌疑人在异地就业、生存较为方便且难以发现。

二、基层反贪工作的主要困难　　

一是举报线索数量下降、质量不高，案源枯竭。贪污挪用的知情面主要限于相关业务的管理经办人员，行贿受贿方式更为隐蔽和多样化，群众举报的针对性不强。反贪干警受个人经历、日常工作生活接触面限制，自身发现线索少。

二是办案的干扰阻力大，特别是涉及领导干部和当地重点企业案件、单位犯罪案件，以及一些关系网说情干涉案件。社会各界对单位犯罪的危害性认识不足，存在法不责众、保护干部的思想。如何协调好依法查办案件与服务地方经济发展之间的度不好把握。

三是《刑法》对贪污贿赂犯罪的规定不严密、漏洞多，各地把握立案和量刑的数额标准差异太大，免于刑事处分和适用缓刑的比例过高，不利于打击和震慑贪污贿赂犯罪。

四是《刑事诉讼法》赋予检察机关的侦查手段有限，在对付日益高科技、高智商、高度隐蔽的行受贿犯罪以及抓获犯罪嫌疑人上明显力不从心。到有关部门单位查询信息极为不便、效率很低，不利于侦查工作快速高效开展。

五是检察机关内部的一些管理、考核规定，不利于基层反贪工作高效开展。例如职务犯罪案件审查逮捕上提一级改革，加强了上级院对下级院侦查工作的监督制约，但也存在过于谨慎的问题，不利于侦查强制措施在办案中发挥作用。又如考核指标对立案后的撤案、不诉、无罪判决比率限制太严，不符合刑事案件发案和侦查的规律，人为抬高立案条件，形成了实际上的“不破不立”，限制了法定侦查措施的使用。

六是反贪干警侦查能力有待提高。反贪干警进口多元化，侦查专业毕业的人员较少，对侦查理论、侦查手段的系统把握存在先天不足。反贪人员变动频繁、缺乏制度化的专业培训，整个反贪队伍的侦查经验和技能都有待提升。

七是规范公务员津补贴后，部分反贪干警工作积极性、主动性不够。反贪工作任务压力大，干警全年疲于奔命，得不到很好的休息调整，精力不济、身体健康状况下降；不能较好地照顾家庭；学习考察、培训提高的机会也较少。现行考核激励机制还部分存在不科学、不公平、过于繁琐等缺陷，思想政治工作较为薄弱，绩效考核和理想信念教育的作用不明显。反贪干警成长道路偏窄，限于院内有限的领导干部职位，还没有形成从成为反贪专家这种非领导职位来提高待遇、受到尊重和重用的良性机制。

三、加强基层反贪工作的对策建议

一是建议修订完善刑法中贪贿犯罪的规定，严密法网，有效地惩处贪贿犯罪。应将联合国《反腐败公约》的规定落实到国内法，减少不必要的犯罪构成条件限制，扩大作为腐败案件追诉的人员、行为范围。应建议立法机关细化《刑法》量刑标准、监督审判机关规范化量刑，落实罪刑法定和罪刑相适应原则，避免因同样罪行在国内不同级别、不同地方的刑罚差异过大对反腐败的负面影响。

二是加强调查研究，掌握发案趋势、办案规律，指导反贪部门办案实践。要做好已结案件的个案分析，总结发案特点、办案经验和教训。要做好所立案件的统计数据分析和挖掘，从中发现发案趋势和规律。要加强各级各地院的数据共享、经验交流，相互借鉴、共同提高。

三是发动群众举报，深化情报信息工作，加强与执纪执法部门、行业主管部门的协调配合，及时有效地发现贪污贿赂案件线索。首先要通过举报宣传、网络举报、实名举报回复、举报奖励、保护举报人等措施，广泛发动和方便人民群众举报，群众的监督是最广泛、最有效的监督。其次要逐步建立完善对互联网信息、党政网信息、公文简报信息、电视报纸等传统媒体信息和相关管理部门监管信息的收集、整理、分析和定期报告机制，跟踪关注社会热点、政府工作重点、资金投入密集点，从中发现案件线索。第三要深化与纪委监察、审计、财政、公安局经侦、税务稽查、工商、安监等部门的合作机制，积极探索行政执法与刑事司法衔接机制在反贪工作上的应用，做到案件线索及时移送。

四是加大反贪侦查一体化力度、加强与纪委等机关的协作。借鉴各级纪委由上一级抽调人员集中办案的有效做法，加大上级院直接组织办案的比重，以突破干扰阻力。要加强与同级纪委在线索分享移送、相互提供办案支持、联合办案、结案后移送处理和办案宣传等方面的配合，形成反腐败合力。加强与公安机关经侦部门的联系配合，消除职务犯罪管辖分歧带来的几不管漏洞。

五是集中办案力量、快速突破罪犯，依法使用刑事强制措施。前期调查要全面、彻底，尽可能详尽地掌握案件相关信息。正面接触犯罪嫌疑人时，要集中办案力量，同时询问嫌疑人、关键证人并同步录像，同步调取书证、搜查等，力求一举突破、同步固定关键证据，不给嫌疑人串供、毁证和翻供的机会。发现犯罪事实后，要果断依法立案，充分使用拘留、搜查措施，达到了突破案件、扩大战果、预防串供的目的。不要怕国家赔偿而在使用人身强制措施时缩手缩脚。修改后即将于2010年底实施的《国家赔偿法》规定，依法决定且不超期的刑事拘留，就算撤案、不诉也不必赔偿；执行逮捕的，只要查明的事实移送行政机关作出行政处罚的，也不必赔偿；真正体现了刑事拘留、逮捕作为国家司法机关依法采取的侦查措施的地位。同时要注意围绕犯罪构成全面调取有罪、无罪的证据，尽可能预先堵住辩解、翻供、串供的漏洞。

六是遵循司法规律改进检察机关内部考核，促进反贪工作科学发展。首先要改进对撤案率、不起诉率、无罪判决率的硬性限制，从而消除人为提高立案的证据标准的现象，做到依法立案、依法采取侦查措施。二是要避免因考核截止时间而人为延后立案造成年度内立案大起大落，做到有案必办。三是关注涉及群众切身利益的小案，在《刑法》没有修改前不要人为提高立案的金额标准。可以正式建议立法机关适时调整立案追诉标准，避免各地司法实际中随意提高。

七是加强反贪队伍专业化建设，提高侦查能力。在人员进口上增加侦查工作相关专业人才比例。保持反贪队伍的相对稳定，保证有一定数量的侦查骨干或专家。通过岗位轮换、补充年轻干警等方式形成中青年结合的合理年龄梯次结构，既保持队伍的活力、又有利于侦查经验的传承。通过办案实践锻炼和定期轮训相结合，使新进干警迅速成才、在岗干警不断提高。

八是改进激励约束机制，提高反贪干警办案积极性。要强化社会主义法治理念教育和检察职业道德教育，保证反贪队伍的政治可靠性和反腐使命感。要令行禁止、团结协作，形成整体战斗力。要调整完善激励考核机制，对办案效果好的个案进行物质奖励和精神奖励。要开拓专业化反贪侦查人才成长道路，保持一批长期从事反贪侦查、受到系统内外尊重和厚爱的反贪专家。同时要加强对反贪办案的内部、外部监督制约，预防执法腐败，包括人民监督员对不服逮捕、撤销案件、不起诉的监督。

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