本刊见习记者 戴廉 | 文

        四川省广元市青川县食品药品监管局的几名工作人员正在加紧撰写一份《关于进一步推进我国药监体制改革的建议》。

        不久前，四川省政府宣布，至9月底，食品药品监督管理体制将由现行的省级以下垂直管理变为地方分级管理。由此，青川县的改革启动。

        事实上，这一调整是早在2008年便由机构改革方案作出规定，在四川省则因汶川地震而推后实行。

        2008年3月通过的《国务院机构改革方案》明确提出，“国家食品药品监督管理局改由卫生部管理”。当时，距前国家食品药品监督局局长郑筱萸被执行死刑不到一年，这一“大部制”改革方案，被多方解读为对郑筱萸推动建立的食品药品垂直管理体系的反思和修正。

        相应地，2008年11月10日出台了省级以下药监机构的改革方案。国务院办公厅在当日下发的《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》(国办发【2008】123号文，下称“123号文”)中，提出“将现行食品药品监督管理机构省级以下垂直管理改为由地方政府分级管理，业务接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督”。

        目前，距“123号文”发布已近两年，但本刊记者调查发现，多地属地化改革纷纷陷入僵局：许多市县级具体改革方案仍然未定；已经开始的改革模式不一，执行遇阻。乱象纷呈之际，基层药监部门办案数量下滑亦提示监管漏洞隐现。

        一项有着良好出发点的改革似乎正走入歧途。

                                 监管危机显现

        “有门路的人都离开了。”广西自治区南宁某县药监局一位不愿透露姓名的科员对本刊记者说。

        这位科员所在的县级药监局目前已划归县政府管理，独立办公，并自2009年6月1日起，仿照国家卫生部和国家药监局的职能调整，将食品药品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任交由当地卫生局，将卫生局的食品卫生许可、餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品监督的职责，划入药监局。

        但是，在增加诸多监管职责的同时，该局人数不增反减。“两个外地同事在机构改革后调回老家，还有一个女同事无法办理调动，索性辞职了。”

        如今，这个负责全县54万人口食药品监管事宜的县药监局，仅有八名员工，包括局长、副局长、主任科员、办公室、市场股、食品股、办证大厅、司机各一人，常设的综合股至今处于无人状态。

        人力短缺的同时，该局办案数量锐减。2008年办理假劣药品等案件约16个，2009年数字减少到7个，而2010年至今仅仅办理了一个案件。

        该药监局面临的危机绝非孤例。2010年初，江苏某市药监局副局长在其博客中坦言：“无论是出动的执法人次数、检查的涉药单位数、查处的案件数、罚没款的到账数、抽样的不合格率，都无法与往年的平均值相比，几何级下降是一种普遍存在。”

        这位副局长接着写道，“人还是那些人，市场还是那个市场，是一夜之间人就熊了，还是一夜之间市场就规范了？一位身在其中的决策者戏言，都是机构改革惹的祸。”

        本刊记者调查发现，自2008年以来，安徽、山西、浙江、江苏、内蒙古等地均有药监系统职工流失现象。部分县级食品药品监督局人员工资至今无着，较严重的如河南省2009年招募的药监系统公务员长期未接到入职通知。究其原因，很大程度上与机构改革期间地方财政状况和改革过渡不畅有关。

        垂直管理时，各地药监部门资金均由省财政厅拨到省药监局，再由省药监局逐级拨发。属地化管理后，药监局公务员的工资则与地方财政直接相关。安徽省滁州市药监局某工作人员透露，其月工资已从2600元降至1690元；广西的上述科员也对本刊记者表示，他的月工资已由3000元降至2000元。

        国家行政学院社会和文化教研部讲师胡颖廉博士认为，药监体系改革中存在“蛇吞象”现象。他说，地方药监部门在过去十年经历了“做大做强”，尤其在一些医药产业大省，药监系统规模庞大，体制改革后，药监的人、财、物和日常运行转给本级政府，不得不受制于地方政府的财力和热情。

        食品药品监管研究学者、中国人民大学公共管理学院教师刘鹏博士[10.54 2.33%]也认为，接管药监系统无法促进地方经济发展，反而会增加地方财政经费的负担以及地方政府的行政风险，这些都令地方政府态度消极。

                             改革方向模糊

        面对普遍性的人员流失，拨款紧缩等前景，全国许多县市仍在等待观望。已经发布药监系统改革方案的县市，改革方向也不尽相同。有将原卫生局和原药监局职能合并的，有药监局独立设置的，甚至有如贵州剑河县的“另类方案”：取消原卫生局和食品药品监督局，成立卫生和食品药品监督管理局，但同时成立食品药品监督管理办公室，后者为原药监局人马，正科建制，人、财、物完全独立于卫生和食品药品监督管理局。

        黑龙江齐齐哈尔市某县药监局原计划将食品药品监督局与卫生局合并为“食品药品和卫生管理局”，本已获省卫生厅等部门认可，但黑龙江省编办8月9日下发一份通知，要求执行中编办最新精神，“为各县在限额外增加一个机构数，专门用于设置食品药品监管机构。”据此，某县重新调整改革方案，合并方案取消，药监局得以独立办公。

        在大多数基层药监系统工作人员看来，在当前各地公布的诸种属地化改革方案中，与卫生局合并最难接受。

        知情人透露，针对各地药监系统抵制与卫生部门合并的事实，2010年年初，国务院副总理李克强曾在一份内部文件中批示：“药监工作关系人民生命健康，只能加强，不能削弱，务请在体制改革进程中予以把握。”

        此后，中编办、卫生部、国家药监局组成了联合调研组。据悉同时参与调研的三方意见不一，但中编办的立场通过通知下发到了各地。2010年5月，中编办三司通过传真向各省编办下发《电话通知稿》，核心内容正是黑龙江省编办8月下发前述通知的依据。但对于已经合并的多地药监局而言为时已晚。

                        药监为谁负责

        十余年来，药监系统管理体制经历了由“条条”到“块块”的反复轮回。

        1998年国家药监局组建不久，省以下垂直管理开始推动实行。自2000年经国务院正式发文确立，至2008年“123号文”的发布而终止，历时8年。其出发点，乃是参照美国FDA的垂直监管模式，应对地方保护、市场分割、队伍建设薄弱等问题，实现监管独立。

        但2008年“123号文”试图解决的问题与10年前相反。“进一步强化和落实地方各级政府食品药品安全监督管理的责任”是重回属地化改革的出发点。

        犹如一个硬币的两面，垂直监管在避开地方政府干扰的同时也使监管工作难以得到地方支持。但在 “属地化管理”和“垂直管理”之间，大多数接受本刊记者采访的大多数基层药监局工作人员依然倾向于“垂直管理”。刘鹏指出，“垂直管理诚然不能解决目前食品药品监管工作中的所有问题，但不垂直管理的效果可能更糟。”

        然而，一个不容忽视的现实是，当前的食品药品监管中仍有诸多问题待解，有观点认为，现有制度框架下的“属地化管理”和“垂直管理”均非治本之道。

        比如，药监部门之所以始终未能取得对医院的实际监管权，既与卫生部门与医院的管办不分有关，更与《药品管理法》在这方面的短腿有关；而药监部门的另一个短腿——食品监管，则既与药监部门多年来只承担“食品安全的综合监督和组织协调”职能，并无监督执法团队有关，也与中国食品[6.49 0.78%]监管仍然推行生产、流通、使用多个环节由多个部门分段管理有关。

        南开大学法学院副教授宋华琳指出，同样未被触及的，更包括“谁来监管监管者”的经典论题——“如何优化和改革药品监管程序，如何建立相应的监管绩效评价机制和问责机制？”

        这一问题并非药监部门所独有。在质量技术监督、土地管理等诸多问题上，为避免地方利益干扰，维护监管独立性，中央政府都开出了“垂直管理”的解药，此外审计、环保等部门也一直将垂直管理作为改革目标，但监管状况并未因此而根本性好转。

         回顾中国的食品和药品安全，近年来大事迭出，俱令世人震惊。每一次事件发生后都会有责任追究，也会有教训总结。然而，“运动式”的打击、贪官的覆灭，并没有彻底堵住食品药品的安全漏洞。

        有识者指出，扎紧制度篱笆才是长治久安之计。在食品药品安全事故频发的当下，药监制度在“垂直管理”和“属地化”之间摇摆不定，恰恰折射出行政机构的建设滞后、权责不清、界限模糊，缺乏监管的弊端。而对于食品药品监管，当前最迫切的问题是令整个系统尽快正常运转，以减少隐患。