我国城镇住房制度改革思路的演变
时间:2010年01月15日 来源:红旗文稿 作者:黄小虎
一、城镇住房制度改革思路的演变
上世纪80年代末90年代初的时候，大家探讨住房制度改革，并且搞了一些试点，最后形成的共识，包括两个方面，一是对当时存量住房实行“租售并举，提租促售，以售带租，小步快走”方针。当时人们收入低，不要说商品房价格，就是成本价甚至准成本价，也承受不起。只能逐步增加工资同时提高房租，提到租售平衡点上，人们就愿意买房了，反过来再带动租赁市场的发展。二是对增量住房的供应，提出政府建房、合作建房、私人建房和房地产开发商建房并举。并举，可以防止垄断，对不同的人群，实行不同的供应办法。现在回过头来看，当时的思路完全符合市场经济的规律。
但实际操作却偏离了大家形成的共识。存量住房一律出售，按市场价格大家买不起，只能低价卖，实际是由财政补贴。老人老办法，也还说得通，但却导致租赁市场沉寂了差不多十年，误导了社会的消费观念。最关键的问题是增量的供应，政府一度不投资，合作建房不鼓励，私人建房不允许，结果是开发商一家独大。原来的无房户和新增的城市人口，都挤到开发商市场来了。一个很要命的问题，就是一些有钱人逐渐形成了投资投机的概念，而且慢慢形成了一个群体。投资投机，只要房价看涨，多高都敢买，为卖而买。让低收入者和投资投机者一起竞争，穷人当然是毫无希望。“房奴”、“蜗居”、“蚁居”、“啃老”，都是由此而生，成为日益严重的社会问题。
对这样的住房供应模式，还可作另外的解读，就是要求开发商承担解决普通老百姓住房的责任。而开发商作为市场主体，追求收益最大化，与投资投机购房者是相契合的。有的开发商说他只为富人盖房子，话不好听，群众不满意，但是从开发商的角度讲并不算错。问题在哪儿？根子在住房制度或者住房供应模式存在问题。
房改以后将近十年里，走完全市场化的路子，低收入者的问题解决不了。最近几年，提出了大力加强保障房建设，把低收入者的住房问题从商品房市场中切割出来，低收入者解决住房问题，不找开发商找政府，这是一个很大的进步。但是还不够，我们的城市特别是大中城市，中等收入人群是一个相当大的人群，而且日益壮大，让他们和投资投机者竞争，面临与过去低收入者相同的问题，而且日益突出、尖锐。我们把目前的办法概括为“市场加保障”，然而这是一个很笼统的提法，在这个大的构架之下可以有不同的具体模式。比如新加坡是85%的人住政府提供的租屋，15%的人住市场化的豪宅或从事投资投机。美国也有保障房，对一些收入相对较低的人群也有财政支持，以优惠利率提供房贷，有保障的成分在里面。欧洲特别是北欧，除了保障房以外，还大力扶持中等收入人群建立住房合作社。由于它是非盈利性组织，住房价格比较低，也是既是市场化，又有保障的成分。各国具体做法虽然不同，但有一个共同点，就是把不同收入人群的住房供应区隔开，实行不同的住房政策或制度。
二、进一步改革和完善城镇住房制度
1.低收入者住政府提供的保障房。住保障房的人没有产权，但保障房也有一定的市场性，因为要交租金。租金水平不宜低于准成本（折旧加维修），最终政府的投资可以收回投入再生产。
2.对于中等收入人群，大力发展合作建房。这是半市场半保障性的，房子可以居住使用、可以继承，但是不能出售，不住了要交回合作社，扣除折旧等因素给予适当补偿。瑞典的住房合作社资金，1/3由社员集资，1/3由政府财政负担，1/3由银行信贷支持，我们国家目前恐怕做不到，可以低起步，随着经济发展逐渐增加扶持力度。合作建房，没有所谓的开发商利润，又不允许炒作，价格会在社员的承受能力之内。社会中等收入群体涵盖范围非常广泛，多数人买房子是为了自住，希望有一个比较好的居住环境，能够安心从事本职工作。由于不是为卖而买，有没有完全产权并不重要。他们中收入较高的人，可以参与建标准高一些的房子，收入低一些的，可以建档次低一些的房子。总之，合作建房适应范围广，应该大力提倡并加以扶持。这里的关键是自住，不允许自由买卖。
3.富人除了可以住豪宅以外，还可以从事投资保值和投机盈利活动，这是完全市场化的。由于保障性住房和合作性住房不允许自由买卖，高端的投资投机活动不会对普通百姓造成伤害。相反，还有利于搞活经济。
三、城镇住房制度改革需要土地制度调整作配合
城镇住房制度改革需要财税、金融、土地、工商管理等等方面的调整作配合。例如，如果合作建房有了明确的法律地位，土地管理就要考虑对住房合作社给予土地供应的优惠政策，可以低地价，也可以免地价。城市土地国家所有，也就是全民所有。用全民所有的土地，解决广大老百姓的居住问题，没有必要实行“招、拍、挂”。“招、拍、挂”的原则是价高者得，无疑会抬高地价进而推高房价。现在的住房制度，合作建房没有地位，高地价必然伤害中等收入人群的利益。其实，房价高是住房制度与土地制度相结合，共同作用的结果，两家甚至还包括其他政府部门，是一根绳上拴的蚂蚱，都有干系。解决这个问题，需要各部门通力合作，但从逻辑顺序而言，首先是要改革住房制度，其次才是改革土地制度和其他制度。
土地管理是保障服务经济发展的，在保障服务过程中，也可以对服务对象发挥一定的引导作用，即所谓宏观调控。这一点，与金融的宏观调控作用，有相似之处。金融的调控作用主要是两个方面，一是贷款规模控制，二是利率手段。对规模控制，经济学家们有不同看法；至于中央银行调控基准利率，是上了教科书的，大家没有异议。实际操作中，利率可以提高，可以降低，可以为零，甚至实际利率可能为负。怎样变化，由中央银行根据市场情况确定，但绝不是由市场自发形成。这几年土地政策参与宏观调控，用的较多的是土地供应总量控制，有点类似于金融的规模控制，有作用，但效果不理想。原因恐怕在于，没有像灵活运用利率那样，灵活运用地租（地价）这个经济杠杆。在土地私有条件下，地租不可能成为政府的调控手段，相反，它是政府的调控对象。但在土地国有条件下，政府可以针对不同情况，实行不同的地租（地价）政策，使其成为调控工具。像央行利率一样，政府出台地租（地价）政策，要考虑市场情况，但也绝不应完全由市场自发定价。
土地“招、拍、挂”，是由市场的力量确定土地价格，这种办法只适合于特定的情况，如对高端物业、外资企业和上市公司的土地供应。但对一般工业企业、小型服务业、中低档居民住宅等，就不一定适合。
充分发挥市场配置资源的基础作用，这主要是针对物质生产和普通商品而言的。金融是经济运行的血液，土地是经济发展的载体，都不是普通商品，而是体现着国家意志。它们的价格即利率、地租，不能简单地由市场决定。因为，凡是由市场自发力量决定价格的东西，只能成为宏观调控的对象，而不能作为调控的工具。
（作者：中国土地学会副理事长）
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