提要：最近几年，审计署审计出的一系列违规、违法问题大部分都发生在部委所属单位身上，这难道只是一种巧合吗？不，这恰暴露出我国问责机制中的一个巨大漏洞，正是这个漏洞被有关部委利用，造成了其屡审屡犯、年年上榜的结局。同样由于这个漏洞的存在，上级机关把部分审批、监督、管理等重要的行政职能交给下属单位违规创收，上级机关则坐享其成……
部委屡审屡犯源于巨大制度漏洞被其利用
——上海证券报6月28日封5版
时寒冰
6月27日，受国务院委托，国家审计署审计长李金华向全国人大常委会报告2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。
今年披露的审计结果依然令人触目惊心：发改委、文化部等25个部门所属的92个单位挪用财政资金和其他专项资金等27.54亿元；电监会、劳动保障部等23个部门所属的33个单位采取隐瞒收入、虚列支出等方式转移资金5.91亿元，其中部分用于发放职工奖金福利等；中科院、水利部等13个部门所属的50个单位对外投资管理不严，少计国有资产和权益等，涉及金额22.84亿元；民航总局、信息产业部等4个部门所属的5个单位存在未经批准和超标准、超概算建设办公楼、培训中心等问题，涉及金额17.39亿元……
最近几年，审计署审计出的问题大部分都发生在部委所属单位身上，这难道只是一种巧合吗？不，这恰恰暴露出我国问责机制中的一个巨大漏洞，正是这个漏洞造成了个别部委屡审屡犯、年年上榜的结局。
对预算执行违规行为的问责有两种形式，一种是行政问责，另一种是法律问责，一般而言，两者之中以法律问责的力度更大。但是，谁能想到，我国法律设计出来的惩戒措施与行政问责竟然是重叠的！
我国《预算法》中“法律责任”一节中包含三条：第73条、74条和75条。笔者惊讶地发现，这三条法律责任最重的竟然是“行政处分”。它们分别是：“对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”；“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”；“上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。
法律问责是高于行政问责的，如果两者重叠起来，并且是在行政问责轨道上重叠起来，法律的威慑力就不复存在。而且，法律责任中对行政处分的具体内容并没有明确规定，这使得问责机制变得更加疲软：到底用什么样的尺度和标准进行何种行政处分？全都含糊其辞，完全由上级机关决定。如果下级与上级机关存在利益勾结，或下级能够摆平上级，就可以将问责架空。
于是，一个更可怕的漏洞展现在我们的面前：所有问责都是由“上级机关”执行的！倘若有个别部委通过所属单位而不是自己“身体力行”去挪用资金或进行乱收费等违规行为，就可以避开行政问责，因为部委自己就是违规单位的直接上级，负责对下属单位进行问责！
一个细节不仅证实了这个巨大漏洞的真实存在，而且证实了这个漏洞正在被人利用。此次，李金华审计长在报告中提到：“抽查25个部门发现，有11个部门所属的73个事业单位承担了部分审批、监督、管理等行政职能……截至2006年底，上述125个所属单位通过代行行政职能，取得收入4.56亿元。”
上级机关为何愿意把部分审批、监督、管理等重要的行政职能交给下属单位？一个合理的解释是：下属违规创收，上级单位坐享其成，这样，下级便不用担心严厉问责降到自己头上，上级机关也可以高枕无忧。这恐怕才是问题的症结所在。
另外，《预算法》中提到的三种法律责任，都是针对预算执行的，对于预算编制等不当行为，连行政处分的责任都没有设立。我国《刑法》中也缺少对与预算相关的违规、违法行为追究法律责任的具体规定。
很显然，如果不对问责机制中存在的这些漏洞及时加以修补，部委就可能继续有恃无恐，屡审屡犯的情况就难以避免。部委违规乃至违法的行为，动辄数以亿计，无论是经济危害还是社会影响都极其恶劣，唯有严惩不贷，才能阻止这种行为重演，才能重塑政府形象，取信于民。当然，要做到问责有足够的威慑力，首先要健全和完善问责制度，因为一个漏洞百出的问责制度是无法发挥作用的。
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