郭京毅落马 外资并购法规受疑
2008年09月05日
【华夏时报】记者 徐芸茜 北京报道
近日，商务部条法司司级巡视员郭京毅涉嫌经济犯罪一案备受业界关注。
记者最新了解到，日前商务部对郭京毅案件进行了简单的内部通报，但对该案的案情仍处于保密状态。
有媒体报道说，由于郭京毅在商务部任职22年期间，一直参与和负责外资法律和投资法律的制定以及修改，因此郭京毅可能在法律制定过程中受贿，故意使法律法规存在漏洞，让外资在并购中国企业过程中获取更大的利益。
北京京都律师事务所律师符欣向本报记者分析，郭京毅涉嫌经济犯罪案件应该与外资并购有关。该案很可能将促使以后的外资并购项目审查更加严格，相关审查细则更完善。
同窗同事共同涉案
郭京毅是商务部设立以来落马的最高级别官员。与郭京毅一同涉案的还有北京的两名律师张玉栋和刘阳，他们和郭京毅都有着千丝万缕的联系。
郭京毅和张玉栋是北京大学法律系的同学，一起在一个宿舍住了4年，关系十分要好。1986毕业后，郭京毅进入原外经贸部条法司外资处，张玉栋进入长城律师事务所。而长城律师事务所其实是1985年成立的当时外经贸部下属正局级事业单位，与条法司有广泛合作。1996年，长城律师事务所改制分离，张玉栋成立思峰律师事务所，并出任主任。
该案另一位涉案律师刘阳，1995年进入原外经贸部条法司投资法律处，直接在郭京毅领导下工作，8年后从商务部辞职，到张玉栋的思峰律师事务所工作。2008年3月，他又离开思峰，成立北京善信律师事务所。
思峰律师事务所在网站上自称是“境内外客户在投资法、公司法及贸易法领域首选的中国法律服务提供者”。据业内人士介绍，一些外资在我国进行并购企业前，都愿意找有商务背景的律师事务所进行法律咨询，并帮助其打通商务部的关卡，为并购铺平道路。张玉栋和商务部的人脉关系，颇符合一些外资企业的需要。案发前张玉栋称，“在由外国投资者成立的两百余家投资性公司中，思峰所为其中超过半数的投资性公司的设立及日常业务提供法律服务”。
符欣告诉记者，郭京毅案件很有可能是某些外资企业通过张玉栋、刘阳的牵线搭桥，与郭京毅拉上关系，再由郭京毅出面协调各方面的关系，在并购时获得更多的利益。郭京毅案或会牵出其他政府部门、中介机构、法律界人士以及外资企业。
案件暴露法律缺失
记者从商务部了解到，一项外资并购需要几个部门一起会签，郭京毅所在的条法司是其中之一。条法司主要负责法规的制定和法律适用标准的释明。
据商务部政策研究室一位官员向记者介绍，郭京毅工作能力很强，作为商务部条法司巡视员，他曾多次参与相关外资并购法规的起草与制定。如《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》等。一项外资并购适用哪种法律解释，郭京毅是当然的权威，因此郭京毅的权限很大。
有关专家称，郭京毅案件的发生折射出外资并购审批程序模糊不清，无法遵循同一套清晰的流程进行透明操作。
近年，随着越来越多的跨国公司来华发展，外资并购逐渐升温。虽然有些是欲购未果，但每一起并购案，都备受关注；每一起并购案，都引发了激烈争议。
北京对外经济研究所所长张燕生说，许多外资并购国企引起争议，表明在外资并购国企方面，我国现行法律的规定明显不足，相关法律仍有空白。
8月1日，中国《反垄断法》利剑出鞘。关于外资并购审查程序，今后将由商务部负责统一受理并答复，其中，涉及国家经济安全方面的将由发改委、商务部会同相关部门举行审查联席会议。
业内人士分析，《反垄断法》实施后，跨国公司直接以自己名义收购中国公司的行为肯定有所收敛，但会想其他的办法，比如用关联壳公司的名义并购，而这些壳公司股东隐藏很深，很难被查到。
张燕生指出，《反垄断法》本身还不够完善，仍有一些细节需要补充，比如《反垄断法》中，“对外资并购国内企业或者以其他方式参与经营者集中，涉及国家安全的，按照国家有关规定进行审查”。
但关于“影响国家经济安全”并没有明确解释，围绕这一条款还应有一系列的并购性质、标准等方面的规定。究竟什么并购是涉及国家安全的？这都有待日后慢慢完善。
郭京毅落马揭示外资暗箱路径
2008年09月06日 中国经营报
作者：屈丽丽
在商务部规范外资并购的10号文件发布两周年之际，商务部条法司巡视员郭京毅以“落马”的方式成为人们关注这一历史性文件的焦点，郭曾参与了包括起草10号文件在内的一系列与外资并购相关的工作事宜。
郭京毅案是2003年商务部成立以来的“第一大案”，他也成为我国在外商投资审批领域里落马的第一位正司级官员。业界相信，对于现行外资并购领域的审批体制，中国政府已经开始察觉其内在漏洞，郭京毅的“落马”，或许只是一场大变革的开始。
立法执法一体
事实上，在郭京毅案引发各界一片震惊的同时，诸多长期专司外资并购的律师都认为，“如果消息属实，那么该案将是中国执法部门兼掌立法职责引发腐败的典型。”
据了解，郭京毅自2006年以来一直是外资并购项目审批中的“中心人物”。作为条法司巡视员，郭本人多次参与相关外资并购法规的起草与制订。如《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》等皆与郭有关。
“同时，郭又是外资审批执行层面的重要官员，涉及到外资审批法律的适用及其解释都要经过郭手，这样的制度架构，无形中为腐败提供了便利。”一位知情人士向记者解释说。
对目前正式实行的外商投资法律，外资多有抱怨：“政策的制订过于笼统，模糊不清，难以操作”，所以，在这种情况下，有人曾猜测，“不排除某些外资在相关政策的制订阶段即通过相关渠道施加影响的可能性，这种做法最安全可靠，很难授人以柄，也最难被人发现。”
“只要仔细阅读商务部近年通过的有关外商投资的法律法规，或者查看相关的舆论评价，就不难发现，一些法律法规缺少具体的操作细则或者是在操作细节上模糊不清，或存有漏洞。”一位不愿透露姓名的外资律师事务所律师如此评价。
他强调，这种法律规定的笼统、模糊不清，缺少操作细则恰恰为下一步权力的寻租提供了前提性便利。
记者了解到，按照外商投资审批流程，涉及到对外商投资是否适法的司法解释职能，在商务部内是条法司来承担的。如此，既是起草和修订法律的部门，同时又承担着在适用时进行司法解释的职能，如此大的权力空间，却又缺少相应监督与制约，“这可能是问题衍生的制度性原因。”
潜规则与监管虚置
在凯雷收购徐工案无疾而终后，曾有业内人士告诉记者：“在我看来，当年操作者有意将该信息向媒体透露可能是想借机炒高股价，在对方收购时要个好价钱。但没有想到这种做法却触犯了‘潜规则’，最终被挡在了外资收购的政策门槛之外。”
这句话听起来耐人寻味，其实，大量的外资进入并不会像凯雷收购徐工案那样搞得沸沸扬扬，在舆论的炒作下，成为国家经济安全的“牺牲品”，如果收购双方能够找到关键人并通过相应的掮客进行适当“游说”而不是通过媒体炒作，或许就将是另外一个结果。
“很多懂行的外资机构，至少他们在策划和实施阶段都是很低调的。所以，我们切不可因为一个凯雷收购徐工案被否就认为我们外资审批的门槛够高，在这方面，随着全球农业安全、金融安全与能源安全等问题的不断升级 ，对外资进入的警惕程度还需要大幅提升。”
此外，也有专业人士提醒，立法主体不够权威也降低了相关法规的执行力度。
“以《关于外国投资者并购境内企业的规定》、《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》等法规为例，这些法规都是部门规章，一方面无法威慑到省级的地方部门，另一方面，一旦真的出了问题，在司法上产生诉讼问题，法院依据原来全国人大通过的法律，对部门规章是可以不认的。”前述业界的律师称。故此他认为，有关外商投资的审批，有必要由全国人大立法，并在全国人大下面设专门的“投资审批委员会”，对外商投资的审批做统一处理，这样也解决了国家工商总局、外管局、商务部等对外商投资多头审批多头管理的问题。
显然，部门立规因为概念模糊在客观上留出了回旋的空间，而这一旦在监管不足的情况下，很容易演变为权力寻租的空间。
地方分权与审批分散
“尽管8月1日《反垄断法》的正式实施，将商务部之于外商投资审查的重要性进一步向上提升，然而，这并不能增强商务部在外商投资审查方面的执法力度。”一位长期为外资进入中国提供服务的专业人士向记者分析说。
在他看来，各个地方省级部门对商务部外资审批职能的威胁，已经使国家赋予商务部外商投资审查的职能形同虚设，他觉得这绝非危言耸听。
“按规定，一亿美元以上的外商直接投资需报商务部审批，一亿美元以下投资则由各省外经贸厅审批，地级市则有3000万美元的审批权限。但按照上述的操作方式，一天之内，外资就可以把1000万甚至几千万美元的资金打进来，如果多成立几家这样的公司，上亿美元的资金就可以轻松绕行商务部进入境内。”有关人士向记者透露。
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