原编者按：
今年四月，中兴遭遇美国商务部“掐喉”，面临购买美国零部件禁购制裁。美方手段引发中国社会强烈震动，如若波及华为等其余战略性企业，恐将严重挤压中国在新一轮结构重组中的内外布局。从全球政治经济视角看，该事件揭示通信技术在日益敏感的国际地缘政治中的支点位置，可谓是当今大国间博弈一触即发的痛点。此外，中兴的尴尬困境也撕开冰山一角，揭示中国通信技术发展在全球数字浪潮中的胶着状态，预示着中国发展转型道路上的诸多挑战错位、冲突与磨合。
基于中兴事件的冲击，本期ICT政策专题，三篇文章从理论和历史双重视角，检视以互联网技术为核心的ICT政策对中国在新时期发展转型的重大意义。从地缘政治、后发策略，再到劳动就业等多个视角，探讨传播与发展、技术与国际政治、国家与国际化互联网资本、国家主义与国家的全球性角色之间的关系与未来。
以下是第三篇文章《中国与国际互联网:博弈式国际融合》。作者洪宇探讨中国互联网在全球数字资本主义体系中既博弈又融合的发展关系，考察了国家在互联网成为跨国市场空间走势中既突出又矛盾的作用。中国政府从参与全球治理体系到建设国际网络架构，从发展数字经贸到培育国家-产业联动机制,正逐步影响着全球互联网格局。文章指出，中国的全球化互联网议程，连同其所建立的新型“国家-资本”合作伙伴关系，旨在从全球治理体系中获得合法性，也为中国发展谋求新机遇，这将是一个极其复杂工程。
本文节选自作者英文专著
《NetworkingChina: The Digital Transformation of the Chinese Economy》(U of Illinois Press, 2017).
Copyright 2017 by the Board of Trustees of the University of Illinois. Used with permission of the University of Illinois Press.
原文刊载于《新闻与传播研究》2016年第S1期108-113页
中国与国际互联网:博弈式的国际融合
洪宇
中国互联网已成为全球互联网日益重要的组成部分。基于互联网在国家安全以及经济发 展层面的战略重要性，中国政府在参与国际标准化组织以及寻求互联网治理全球影响力的过程中，正展现出一种国家主义立场。近期“网络强国”的表述更是体现了其国家意志。由于西方各界多倾向将中国网络空间喻为“巨笼”(giant cage)，实证分析也多集中在探讨审查制度与防火墙议题，中方国家主义立场的彰显似乎又进一步印证了西方主流既有的理解，即中国互联网与国际互联网之间对抗对立的基本关系。
本文试图提供与以往分析不同的阐释:通过简要回顾中国在国际互联网治理方面的积极作为，本文认为中国是在寻求一种博弈式的国际融合，即在一系列国内与国际力量驱动下，中国互联网实际已经与主导性的全球格局与规则深度融合，尽管此融合过程仍充斥着政治与经济层面诸多悬而未决的争议、对抗和竞争。
同时，基于互联网成为跨国市场空间的既有走势，本文也试图揭示在博弈式国际融合过程中国家主义的多样性内涵以及不确定性。众所周知，在互联网时代，国家主义包含领土逻辑，即关于主权、安全与利益的国家意志。但由于互联网已成为重要的经济空间，国家主义还必须兼顾资本逻辑，使中国在既有的互联网国际政治经济格局中能最大化地利用信息网络技术，发挥其对经济发展的基础性、核心性、先导性的作用，从而提升中国整体实力。由于领土逻辑与资本逻辑既相互依存又互为矛盾，博弈式国际融合有可能导致领土逻辑的被迫消解，即国家主权逐步让渡给国际数字经济的既定次序与规则。
全球治理平台:推动另类选择
如丹·席勒(Dan Schiller)指出，“信息的自由流动”连同其背后的自由资本主义理念，构成了美国外交政策的主要道义基础。1这种看似高尚的意识形态赋予美国合法性，使其得以长期扮演“自由、中立与无国界”互联网空间的唯一守护者，同时却掩饰其对于全球网络单边的不对称性控制。2然而，斯诺登事件直接冲击了这一道义基础。2013 年这桩全球丑闻爆发后，人民日报迅速发表谴责，认为有效国际规范的缺席直接助长了美国在全球网络秩序中的霸权.3
事实上，中国已通过改变策略，以此来应对互联网领域的美式单边主义。从 1990 年代后期处于边缘地带，到 2001 年之后开始显著发声4，中国在互联网这一关键领域逐步加强干预。首当其冲的举措是与联合国以及大多数发展中国家统一立场，挑战了以美国为中心的互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)。这一由美国政府授权的机构, 掌握了全球互联网域名与寻址系统，因而事实上赋予美国政府顶层控制与行政监管的特权。虽然美国国家电信和信息局于 2016 年 10 月交出对ICANN的控制权，大幅削弱美国对域名管理的行政干预能力，但美国已充分利用最后一段时间的权力，为ICANN日后的演变埋下伏笔。交权之后，ICANN 仍将继续执行全球唯一的互联网域名管理权, 并且进一步巩固了其多利益攸关模式。可以说，ICANN独立后更可能走向私有化和公司全球主义，而非多边政府运行。
尽管如此，由联合国主办的信息社会世界峰会(WSIS)已为其他主权国家介入全球互 联网治理体系打开了局面。5 WSIS 运作中体现的整合性与综合性的全球互联网治理理念， 亦超越了 ICANN框架下现有相关议题。弥尔顿·穆勒(Milton L. Mueller)谈到，如今互联网治理已涵盖诸如技术标准设置、网络提供商互联、电信基础设施、言论自由以及多语言议题在内的所有互联网相关政策。6 而为了保护其对ICANN的单边特权，美国政府亦曾承认: “目前没有一个机构拥有如此综合性治理权限能够恰当、全面地解决互联网治理中的系列性问题”。7
中国则分享了 WSIS 倡导的整体性观点。因此，在保持与 ICANN 合作之同时，中国也着手推动可供另类选择的治理平台。2009 年，中国重新加入 ICANN 政府咨询委员会，同时放弃对重启互联网治理论坛建议的反对(该论坛乃是由 WSIS 授权，是带有非契约性、多利益攸关模式的组织)。但从中国当前的外交方向来看，其重心集中在了国际电信联盟(ITU)。8 2014 年，在工信部和外交部的支持下，前 ITU 资深官员赵厚霖就任 ITU 秘书长。按照赵厚霖的说法，他的成功当选体现出中国在全球通信与技术发展方面将要承担更多责任的能力与决心。9 他也提出，鉴于互联网全球化分布以及与现有公共通信基础设施的相互依存关系， 同时也鉴于 ITU 有长期引导、团结发展中国家参与共治的优良传统，ITU 将有潜力成为新型的互联网治理协作平台。10
可以说，多利益攸关模式与多边政府运营模式各有进退。未来，在国际舞台上，中方会继续支持有关全球互联网治理体制的讨论，使原本不容反对的既有模式有可供讨论之余地， 以此进一步为中国主张争取空间。同时，如后文所诉，随着中国互联网产业实力之兴起，中 、方有望在多利益攸关模式下获得更多的共治权。
国际通信网络:打造以中国为中心的新版图
中国已投入大量花费用以改善互联网资源的结构性失衡。不过，如同人民日报所强调的，若无长远的大规模投资计划，试图改变国际通信领域失衡状态都将是纸上谈兵。112006 年国家提出“自主创新”指导政策，确立了以国家技术标准为主导的战略，试图以此扭转单向市场开放的局势。国家对下一互联网的布局也体现了技术国家主义的用心:由于 IPv4 根服务器主要分布在美国、英国、日本与瑞典等地，随着 2003 年新一代中国 IPv6 路由器和其它自制技术标准相继推出，中国也开始积极呼吁配置中国的 IPv6 根服务器。2007 年，为了加快.CN域名采用率，中国互联网信息中心(CNNIC)将其注册费从 100 元(13 美元)降低到 1 元 (0.1 美元)。12截至 2015 年12 月，.CN 域名数量超过 1600 万，占全中国境内域名的 52.8%。13 依据国务院新闻办公室消息，截至2009年，中国在互联网基础设施上已经投入了4.3万 亿元(5375 亿美元)。14
在积极扩充国内互联网设施的容量与数量基础上，中国已成功跻身亚太地区的网络枢纽(或者之一)。英国电信公司 2014 年的全球调查显示，中国企业在“走出去”意愿方面排名最高，而它们中的大多数和其他亚太地区客户一样，认为 IT 基础设施的短缺乃是走出去的最大阻碍。15作为中国电信的全资子公司，中国电信全球股份有限公司则致力于为企业的全球扩张计划提供信息服务。其每年花费 100 亿元(16 亿美元)用于海底电缆建设，同时与超过 200 家国外运营商合作，从而掌握了一个以中国为中心，从内部链接亚洲与欧洲并且横跨太平洋的全球光纤网络。该公司预期在2016-2017年实现赶超全球顶级网络运营商的目标。16
值得注意的是，即便采取诸多维护主权和自主发展的举措，中方不可能将纯粹的网络国家主义预设为一个绝对立场。目前中国经济发展乏力，主要原因是需求不足，因而培育国内市场变得无比重要。在这样的宏观环境中，中国的网络战略很大程度上体现了培育国内市场 的诉求，而培育这样的市场空间往往需要进一步对外开发，进一步放开网络经济空间的市场准入。同时，由于近几年中国对外投资的激增，客观上推动了中国网络企业加快海外布局，这也意味着中国将面临更大的市场开放的国际压力。可以预见，在技术与基础设施层面， 网络国家主义将是一个充满妥协的工程 。
纠结的数字贸易政策主张
与 IT 产业政策一道，IT 贸易政策无疑是另一个对抗竞争的矛盾点所在。随着云计算技术的发展，数据中心逐渐在贸易争端中扮演关键角色。由于中国政府禁止本土机构在他国存 储处理数据，这可能给建立在中国的数据中心带来巨大的市场空间。17不过，就国际舞台来看，包括谷歌、IBM、英特尔和微软在内的跨国企业则主张将互联网接入和数据流动纳入国际贸易的相关议程, 以此防止各国以保护隐私和国家安全为由，设立棘手的贸易壁垒。由美国主导启动的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)明确地将数字产品和数据流动纳入贸易框架，其承诺包括对跨境数据流免关税以及禁止会构成贸易阻碍的数据本土化限制。18
中国虽试图维系国内网络空间现状，但由于开放性的互联网乃是获取商业利益的关键， 因而国家实际亦顾及到数字经济的跨国性，为跨国数据流动留有余地。这意味着立足于中国本土的数据中心依然乐于接受来自外部的跨国数据流。中国联通的总裁曾提及，其公司运营的数据中心不仅服务于中国客户，同时也面向如亚马逊、谷歌和微软等在内的全球企业。一 些日本企业也开始采用中国数据中心服务。19
毋庸置疑，互联网已成为重要的经济空间，是市场经济甚至是国际资本主义经济环境的延续和深化。因此政府在互联网空间的发展行为往往需要服务于资本积累逻辑，服务于构建 一个具备国际竞争力、有能力引导国际新趋势的网络经济的目标。而目前中方对网络贸易所持的纠结态度, 则极可能滋生国内对于贸易自由化的诉求，鼓励外方向中方索要互惠型的投 资及贸易条件，最终在未来淡化国家关于数据主权的主张。
中国式多利益攸关模式:国家-产业关系
尽管对ICANN 持有批判，中国依然默认了一种以“国家-产业”合作形式开展的多利益攸关模式。20 虽然美国在ICANN拥有的单边特权曾引来了广泛担忧，但亦如人民日报指出，ICANN 的多利益攸关模式不仅得到西方世界的支持，同时也得到来自企业、市民社会以及非政府组织等不同主体的广泛接纳。21因此，近年来，中国政府从实施正面挑战转向参与到关于其实质内容的辩论中来。这一辩论交织着两种立场:其一是以私营经济为基础的跨国治理模式，但此模式在美式商业和技术霸权主义以及自由主义精神传统共同影响之下，其实践与运作实际上体现了很强的矛盾性; 其二是由国家以及政府间组织驱动的发展导向模式， 此模式更多由国家寻求本土企业巨头参与合作，而更少向小型企业以及民间社会开放。中国倾向于后者。22
在国内，中国政府通过“网络主权”与“依法治国”建构了一种层级治理结构，强调政府、企业、市民组织以及个人用户均是负有义务的主体。23 更为重要的是, 伴随中国互联网产业实力的膨胀，一种国家-产业合作伙伴型关系(尤其在商业与技术运营领域)逐渐形成。2014 年，由中共中央总书记习近平主持的网络安全与信息化领导小组正式成立，其办公室邀请逾 60 家互联网相关企业参加座谈会。对于与会的私营互联网企业来说，这是一次“前所未有的政治待遇”。24 回溯至2010年，彼时虽有来自电信业、媒体业甚至IT设备制造业的代表出席人大与政治协商会议，但民营互联网企业依然为自己被排除在外而感到沮丧。
而现在，互联网产业在政策决策中的地位显著上升，乃至于被纳入到2015年提出的“互 联网+”行动计划以及后续政府扶持的全球商业推广战略之中。2013 年 7 月，阿里巴巴集团董事局主席马云、百度 CEO 李彦宏随习近平主席官方代表团参访韩国与巴西。在巴西，李彦宏推出了葡萄牙语版本的百度搜索引擎。随后的 2014 年，百度毫无意外地收购了巴西最大电子商务公司的最大股权。据《中国日报》报道，这是中国领导人首次协助推广互联网服务。目前，互联网服务已经和基本商品、机电产品、高铁以及核电等一起，进入最高领导人的海外行销名单。25
不过，需要注意的是，这种国家与互联网巨头之间的“蜜月期”或许并不会持续太久。 新的裂痕随时可能出现，而这种可能性也将为中国全球互联网议程带来不确定性。
结语
从参与全球治理体系到建设国际网络架构，从发展数字经贸到培育国家-产业联动机制,中国互联网已全方位地融入全球主流格局与规则中。中国高速增长的互联网市场连同其所建 立的新型“国家-企业”合作伙伴关系，迫使现有美国主导的全球治理体系给予中国网络空间更多合法性的承认。2015 年，马云当选由 ICANN 作为联合发起方成立的全球互联网治理联盟共同主席。如马云所言，这标志着对“中国互联网以及中国如何治理互联网的信任”。26可以预计，国家-产业关系将直接影响未来中国互联网治理的立场与走向。基于互联网产业所享有的政策影响力，该领域中的政商互动以及产业界的政策主张，将对未来至关重要。
于此同时，中国自身正面临着经济复苏与转型的严峻挑战，同时又裹挟在新一轮国际竞争中, 需要争取中国发展的战略机遇。在这个过程中，中国把互联网视作谋求竞争新优势的战略方向。所谓的国家意志，即在互联网这个新场景中, 通过博弈式融合加速改变现有的国际政治经济次序。因此，博弈式国际融合既包含维护网络空间主权和网络自主发展的国家主义立场，也同时兼有主动融入到国际网络空间现有格局、规则、次序中的取径。基于这样的矛盾性，博弈式的国际融合将是一个极其复杂工程，国家主义或者说何种国家主义能得以实 现，也必然是充满不确定性。
作者：洪宇，浙江大学传媒与国际文化学院“百人计划”研究员，博士生导师。从事传播政治经济研究, 重点关注互联网技术与发展、新媒体与数字经济的历史、理论与实践。著有《NetworkingChina: The Digital Transformation of the Chinese Economy》(U of Illinois Press, 2017).
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