制度膨胀现象及其治理对策

制度膨胀现象及其治理对策　　

－－论依法行政中的制度建设问题　　

依法行政的“法”，有狭义和广义之分。狭义上的法，是由国家制定或认可的，由国家强制力保障实施的行为规范。而广义上的法，即也我们经常称之为的法规。法规就是由各级党和国家机关制定的各项规章制度和内部纪律条款的总和。本文从广义的法的角度出发，选取其中制度建设一个方面，围绕依法行政中的制度建设问题这个核心，从党政机关这个领域出发，着重谈谈现实工作中存在的“制度膨胀现象”及其治理对策。　　

一、制度膨胀现象的定义及其表现形式　　

我们党提出了依法治国的方针以来，各级党政机关根据自身工作特点，制定出台了一系列条例、条令、意见、办法等规章制度，它们在规范党政机关的行为、科学规范管理方面起到了重要作用。但是由于多种原因，在一些地方、部门，在一定程度上出现了制度过多过滥的现象。以致于出现了这样一种现象：各类规章制定在数量上增长过多，但约束效用却并没有与之同比例增加，导致单位数量的规章制定效用下降，人们对规章制定的信任度下降，从而影响规章制度对社会的调节能力，降低了人们对执行规范的自觉意识。　　

如何定义这种现象呢？那么，为了准确定性这类现象，我们知道，在经济学中，有所谓通货膨胀现象。即一般物价水平的持续上升，这一现象说明流通中货币过量增长，导致单位货币贬值。它产生的直接原因是政府为了获取收入而滥发钞票。带来的严重后果是损害货币的正常功能，使交换效率和经济增长前景受到损害，长期的通货膨胀会降低公众对政府的信任和支持，影响社会稳定。如果我们把借助通货膨胀在经济学中的解释，对“膨胀”这个词义做一下引申，运用到法治建设中去，可以把“膨胀”理解为制定数量增长过快，但整体效用下降的现象，我们就可以得出制度膨胀这个概念。　　

制度膨胀现象，其定义是各级党政机关在制度建设中，随着制度体系和数量的增大出现制度总体效用的下降，出现了单位数量制度贬值、人们对制度遵守意识的下降现象。这种现象主要有六种表征：一是个别党政机关把依法管理理解为制度的制定工作，制定制度的随意性大，制度制定得过多，但对制度的执行及其效果的监督重视不够，产生制度执行不力的现象；二是不同部门间就同一项工作，从不同角度出发，制度内容交叉甚至重复、对立的制度，政策出自多门，互相牵制抵消，致使基层无法理解或难以执行的现象；三是重视制度建设但不重视其有效期的问题，导致因一些临时重大工作需要而制定的一些面向社会的应急性规定，事后并不及时宣布废除，但又不再如特殊时期那样去监督执行，导致制度虽然存在，但作用发挥程度完全取决于遵守者的自觉程度的名存实亡的现象；四是一些上级部门在制定需要基层单位普遍遵守或达到的规章制度时，没有考虑到基层的实际，或标准过高、要求过严，致使基层无法完成，或不适合基层工作情况和特点，执行的必要性不大但成本过高，导致这些规定在基层不可能执行，使成文的制度成为“一纸空文”；五是有些部门在制定制度时，不重视制度的适用范围和自身法定职权，导致有些制度调节范围超过部门自身职权范围，使成文的制度无法落实，或运用乱罚款、限制人身自由和公民基本权利等法定之外的手段来执行制度，从而导致名义上执法、实质上违法等现象。六是在一些部门或系统，因为领导者的更换，新任领导另起炉灶，制定新的制度，并重视新的制度的落实，但原有制度不进行整理或废除，也不重视原有制度的落实，产生“一事两制”等问题，从而形成庞大的但整体上效率低下的制度体系的现象。以上现象，在不同地区、不同单位不同程度的存在。　　

现实生活中，制定膨胀的现象并不少见。如在对外开放工作中，同一地区的不同地方、不同部门，纷纷制定各类优惠政策，但一些优惠由于缺乏相关职能部门的认可，导致政策惠而不实的问题；如在城市管理中，工商、税务、城管、卫生、交通、公安等部门，纷纷对“马路市场”、个体业主的管理制定各类规定，以致于有的业主提出了“管理就是收费”的片面观点；就党政部门内部管理而言，有些地方在上级提出转变作风、改善环境等大的决策时，雷厉风行，出台大量的规章制度，但随着时间的流失和上级部门工作力度的减弱，个别地方和单位对出台的相应规章制度的执行、落实情况的重视也随之下降，等等。这些现象，就是典型的制度膨胀现象。对这一现象，应当说，我们各级党委、政府是高度重视的，采取了一些措施进行解决，如前一段时间全国各地采取的清理地方性行政规章的举措，就是一例。但这一现象的克服，是一个长期的过程，还需要进行更深入的理论分析、并采取相应措施，逐步才能解决。　　

二、制度膨胀现象产生的根源及其危害　　

制度建设工作，是一个具有根本性、长期性、全局性的工作。重视制度建设工作，形成用制度管事、管人的观念，是社会的一大进步。但在我国这样一个具有长期封建社会历史、缺乏民主法治传统的国家，在推进社会主义民主法治建设的过程中，出现制度膨胀现象有其必然的、历史的原因。但我们不能因为这一现象产生的客观性就忽视其危害。我们要深刻分析这一现象产生的各种原因，深刻认识到其危害，最大限度地克服制度膨胀现象，促进我们依法治理、依法行政工作的健康顺利进行。　　

（一）产生制度膨胀现象的根源简析　　

产生制度膨胀的原因，主要有两种，一方面是历史的文化上的因素；另一方面是现实的经济的上的原因。　　

1、从历史和文化的角度分析。由于中国封建社会历史时期较长，传统的、封建的特权思想在人们思想观念中的残余还很难消除；同时中国传统文化相对而言，缺乏法治传统和民主自由观念，专制色彩浓厚。这些因素必然导致在依法治理和法治建设工作中的曲折与偏差。具体表现为：一是特权思想还在影响法治建设。其特点是领导者或领导部门以权代法、以言立法、言出即法，导致一些制度的出台并没有经过严格的论证，制度内容本身就不严密、不完整，缺乏可操作性，造成执行上的困难，降低制度的效力；同时由于在一定范围内，制定规章制度本身取决于领导者和上级部门的喜好，在依法治理的大趋势下，势必导致一些单位和个人，产生制定制度的内在冲动，制定制度的随意性，导致制度数量的增加，为维护自身特权的自利性，导致制度公平性的降低，这就必然使制度本身缺乏可操作性和公正性，影响其效力。二是专制思想和民主意识的缺乏影响制度建设工作。其表现是在制度的制定工作中，民主化程度不够，没有坚持党的民主集中制原则。特别是没有充分尊重基层和制度遵守者的知情权、建议权和监督权，没有坚持在民主的基础上制定制度、共同遵守制度的“共制共守”原则。导致制度的产生缺乏民主基础和群众基础。特别是一些直接损害群众利益的制度，必然就不能使群众自觉遵守，这也降低了制度本身的效力。三是对制度的执行者是否按制度办事，缺乏有效监督。封建社会长期形成的专制主义文化，形成了管理阶层权利多而义务少、被管理阶层义务多而权利得不到保障的不同社会阶层权利义务不对称的社会现实。封建时代长期以来形成的群众对执法者不会监督和不敢监督的现实、全社会对执法者缺乏监督手段和积极性的现实，就造成了人民群众和社会舆论对制度执行的监督力度软弱；同时由于信息的不对称因素，执行制度的机关对工作人员是否按制度办事，真实性了解不多。这两个因素就导致制度执行上存在随意性较大、执法不公、甚至越权执法等现象。特别是在一些基层执纪执法单位，针对不同的被执行人，对同样的违纪行为采取不同的处罚效果，这就使制度本身的可信度受到损害，增强了一些人的侥幸心理，导致了制度效力的下降。　　

2、从现实和经济的角度分析。第一个原因是体制问题。目前现行管理体制是在计划经济体制下形成的，是为适应计划经济而不是适应市场经济建立的。这种管理体制表现为部门权力过大，集制定规则、执行规则、监督执行规则的权力于一身。没有按照市场经济的运行规划，把制度的制定、制度的执行和监督权通过机构设置的方式分隔开来。这种机构设置方式，必然导致政府权力部门化的现象，也就导致制度建设带有很强的部门色彩和局部利益色彩，也就导致了制度制定工作的随意性、较低的公平性和执行效果的弱化现象。第二个原因是观念问题。表现为一些领导者在法治观念上存在误区。依法行政，首先是依照现行法律、法规制定相应的规章制度，一切行政活动必须在法律的范围内行动。但在一些单位和部门，有的领导者在制定制度时，认为制定的制度就是依法管理，而没有考虑到制度的制定要以现行法律法规为依据。没有认识到，具体的制度是相应领域法律规章在具体工作中的展开和细化，是法律法规在微观领域的实施细则。而是在某一具体工作领域，为了达到某种意图，随意地制定规章制度，没有考虑与调节这一领域行为的国家法律规定的一致。表现出制度内容确定上的随意性甚至违法性，这就必然导致制度本身缺乏法律依据，缺乏合理性。因此降低了制度的效力。还有一个原因就是工作机制问题。具体表现为制度建设上的形式主义。就是把制度化、规范化、法治化片面地简单地理解为制度的制定工作，具体考核中，重视对制度条目的考核，而不重视也缺乏对制度执行效果的考核，因此产生“制度上墙，工作走样”的结果。这种工作机制也导致了基层部门制定制度的内在冲动，重制定轻执行，导致制度数量增加但整体效力下降的现象。最后一个原因是经济上的问题。即市场经济下部门公共权力的异化。一些权力部门因“寻租行为”的内在需要，滥用其掌握的制定游戏规则的权力，把本部门、本地区的一些特殊利益通过制度的形式规定下来，获取不正当超额利益。如一些部门的通过制定制度不合理收费的问题等。这种寻租行为就导致了一些制度严重缺乏公正、公平因素，严重损害被执行者的利益，因此丧失其合理性而不被人们所遵守，导致制度的效力下降。　　

（二）制度膨胀现象的危害性　　

制度膨胀现象危害极大，不容忽视。具体来讲，其危害性有以下几点：一是影响社会公平正义、损害党和政府的形象。任何制度的建立，其出发点都应是在一定范围内最大限度地保障社会公平。建立公平合理的行为规范，共同按规则办事，以期保障公平。如果规则的制定不能被多数人遵守，产生遵守者受到损失，不遵守者获得利益的问题，那么，肯定会影响社会公平，影响公众对党和政府的信任，影响党和政府在人民群众中的形象。二是降低整体管理机构对社会的调节效率。效率，从经济学的意义上讲就是以最少的投入获得最大的产出。一方面，有效性和简性成正比。制度数量过多，既不便于执行、也不便于遵守。因为数量太多的制度，本身就加大了执行者和遵守者的学习成本，本身就容易带来执行上的不全面性。另一方面，制度太多而遵守制度者自身熟悉程度不够，就容易带来制度落实上的随意性。如果制度被多数人所遵守，违犯者只是极少数，那么执行制度的成本则比较少。如果多数人因为不了解而不遵守制度，为了严格执行制度，管理部门势必要加大对执行制度的成本投入，这种会导致对执行一些好的制度的成本成倍增加。从而在整体上影响社会的管理成本和工作效率。三是削弱人们的法治观念和社会信用。如果制度是“纸老虎”，样子可怕，但违反制度的成本极低，完全取决于遵守者的运气和胆量，那么制度本身就不被人尊重；同时制度有时又可能做为真老虎去约束人、惩罚人，那么被惩罚者就会产生不满情绪，这种不满情绪会转移到对制度体系本身的不尊重上。从而削弱公众的法治意识。同时，公平理论告诉我们，对违犯制度者的放纵，本身就是对遵守制度者的惩罚。而遵守制度者是社会信用体系的积极维护者。如果制度本身在执行中存在弹性，就会导致不诚信者获利，而诚信者受损的可能，这就会鼓励社会上存在的不信行为，削弱整体社会信用体系建设。　　

综上所述，制度膨胀现象的产生有其必然因素，这一现象的危害也不容忽视。在社会主义民主法治建设进程中，我们一定要高度重视制度膨胀现象，切实采取有效措施最大限度地克服这一问题，不断推进依法治国进程。　　

三、解决制度膨胀现象的对策　　

制度膨胀现象，是我们在推进依法行政、依法管理工作中不可避免的曲折，是前进中的失误。特别是在我国民主法治建设取得巨大成就、全社会法治观念和法律意识不断增强的新形势下，人民群众对依法行政与管理的要求也不断提高，因此，最大程度上地克服制度膨胀现象，显得尤其必要的迫切。为此，要从以下几个方面入手。　　

第一，坚持普法教育的持续性，是克服制度膨胀现象的根本举措

经过四个五年普法教育，人民群众的法律意识普遍增强，各级党政机关依法行政的意识也大大加强。实践证明，大规模地开展普法教育，是一项长期治本之策。这项工作，只能抓紧抓实，而不能有任何懈怠。具体工作中，还要重视以下两个环节。一是在干部的教育和培训中，要进一步提高法治教育的比重。特别是对执纪、执法部门的工作人员，更要加大法治教育力度。通过专门开设法治讲座、法律知识培训班的方式，加强对干部的法治教育工作。同时，要把法治教育的重点放在领导干部和管理人员上。按照《关于领导干部学法用法的若干意见》，结合不同地区、不同部门的实际情况，制定实施细则和实施方案，认真组织各级党政领导干部自觉学法用法，提高法律意识。同时，各级党校、行政学院，也要把法治教育做为学科建设的重点，把法治教育做为干部教育的必修课，系统地全面地加强对干部的法治教育工作。二是继续开展好“五五”普法等工作。各级党委宣传、组织、党校等部门，要密切与司法行政部门合作，共同搞好法治教育的组织、协调、指导和检查督促工作，要借鉴东部一些地区的经验，积极探索建立领导干部任职法律资格考试等制度，推动法治教育工作的制度化、规范化和长期化。只有全社会特别是各级党政机关法治意识的普遍增强，制度膨胀现象才能得到最终遏制。　　

第二，重视制度制定的合法性，是克服制度膨胀现象的必要前提

在制度建设中，要坚持做到以下几点：一是要加强制度制定工作中的民主化程度。要充分发扬民主，坚持党的民主集中制原则，坚持“共制共守”原则，特别是一些涉及群众根本利益的制度，在制定中要引入制度建设听证会的办法、完善征求意见的方式方法，坚持走群众路线，广泛听取群众、法人和其它各级组织的意见，使成文的制度最大限度地体现多数人的意志。二要加强制度制定工作中的法治化程度。各部门、各地区在制定制度时，要充分听取人大和法制、司法部门的意见，政府部门制定的制度，涉及到群众利益的，要经过人大和法制、司法部门的审核。同时要完善制度建设的程序和有关规定，避免制度建设中的随意性现象。党政部门要制定制度时，要严格按照《党章》和党内法规、国家法律法规赋予的法定职权范围来制定规范性文件，确保制度的合法性。三是重视制度的体系化建设。要坚持“立、改、废”相结合的原则。凡是在实际工作中缺乏具体操作规定的事项，都要通过制定制度的方法来解决，避免工作的随意性；凡是现有制度与国家法律法规、国际惯例不相符合的，都进行修改完善；凡是部门间、上下级组织间就同一事项形成的重复的制度，都要进行整理与合并，不必要的制度要废除。从而不同党政系统工作领域，形成一套合理的完整的制度体系。　　

第三，重视制度执行的监督，是克服制度膨胀现象的根本保障

全面加强制度落实工作的监督，是克服制度膨胀现象的一个基本措施。要充分发挥党的监督、法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督的作用，才能保障制度的全面落实。一是要加强党的监督，通过各级纪检、组织部门充分发挥教育、检查、查处、保护的职能，加大对执行制度的部门和工作人员的监督，确保制度的落实。二是要加强人大和行政监督。要通过人大专门机构和政府审计、监察、等部门的依法监督，保障制度的落实。通过执纪监督检查、工作述职、审议质询、特定问题调查等方式，全面加强各地区、各单位依法治理工作的监督检查，保障制度的落实。三是加强舆论监督，通过加大对违法纪现象的曝光、批评，充分发挥舆论的监督作用。四是发挥内群众监督的作用。通过建立健全市民热线、信访接待等工作机制，强化社会机制，保障制度的落实。　　

× 乌有之乡 WYZXWK.COM

您的打赏将用于网站日常运行与维护。
帮助我们办好网站，宣传红色文化！

欢迎扫描下方二维码，订阅乌有之乡网刊微信公众号