美国宪制里没有比特朗普的“紧急状态”更“紧急”的反制方案
文 | 孙竞超
(北京大学法学院博士生)
政策千万条，建墙第一条。拨款不及时，国会两行泪。
美国东部时间2019年2月15日，美国总统特朗普签署了国会通过的新预算案，运用其总统“智慧”使美国免于本年度第二次政府关门之难。然而就在同一天，特朗普在白宫玫瑰花园发表声明，宣布“南部边境现状造成了边境安全及人道主义危机，威胁到美国的核心国家安全利益，已构成一种国家紧急状态”。美国刚走出政府关门的“虎穴”，又陷入了紧急状态的“龙潭”，特朗普总统的声明一出，立即引发了美国政坛的新一轮震荡。
宣布国家紧急状态后可以获得的“建墙款”
别闹，这真的是紧急状态!
尽管特朗普的“紧急状态”声明在描述南部边境危机问题时存在大量已被证实的虚假内容，但他这份总统声明的法律依据却毫不含糊。他此次呼吁采取的行政行动(Executive action)，依据的是声明中反复提到的、美国第94届国会于1976年9月14日通过的《国家紧急状态法案》(National Emergencies Act, 50 USC 1601.，以下简称“法案”)。该法案在通过时的主要立法目的在于，终止此前的所有国家紧急状态，并为未来执行和终止国家紧急状态提供法律依据。这一不足五页篇幅的法案共有五节，分别规定了现存紧急状态的终止、未来国家紧急状态的宣布、紧急权和权威的行使、总统负责及汇报要求以及特定紧急权和其他立法的推翻和延续问题。该法案赋予总统宣布国家紧急状态的完全自由裁量权，没有定义何种事项为“紧急”，也没有为“紧急状态”设定任何需要达到的标准，一句话：要问美国的“紧急状态”是什么，总统自己说了算。
同样，特朗普在回应记者提问时曾提到，自1976年起，美国的每一任总统都曾发表过“紧急状态”声明，这些声明中的多数至今依然有效。据纽约大学布伦南司法中心统计，截至特朗普总统2019年2月宣布“关于美国边境问题的国家紧急状态声明”，自1976年以来历任美国总统共计58次宣布过美国进入“国家紧急状态”，其中31份声明至今依然有效。总之，尽管许多美国人还没有意识到，在2019年开头，美国仍然处在存续了四十多年的一个或更多个“国家紧急状态”之中，关于美国“紧急状态”的情况，至少这次特朗普说的是实话。
再者，通过宣布紧急状态的方式，或者通过总统指挥下的军事行动的方式保护边境，特朗普亦有先例可循。在白宫于2月15日发布的，题为“唐纳德·J.特朗普总统的边境安全胜利”的简报中就提到，原亚利桑那州州长珍娜·奈帕利塔诺(Janet Napolitano)和原新墨西哥州州长比尔·理查德森(Bill Richardson)曾于2005年就边境问题分别宣布所在州进入紧急状态，另外，小布什和奥巴马总统曾动用军事力量协助美国国土安全部保护并管理南部边境，小布什总统曾在2001年宣布的国家紧急状态中根据法案(Title 10 USC, section 2808)动用过重新制定预算规划的权力，而他和奥巴马更是在2001年至2014年间共计18次运用了此项权力。
1976年以来美国总统宣布国家紧急状态的数目统计
1976年的《国家紧急状态法案》，总统发布国家紧急状态的先例，州长就边境问题宣布紧急状态的先例，总统动用军事力量保护南部边境的先例和所依据的法案，共同构成了特朗普总统的行动依据，然而正如国会众议员情报委员会主席亚当·希夫(Adam Schiff)所言，在国会已经同意适量拨款但也明确拒绝拨付(“Congress explicitly rejected”)更多预算的情况下，仍然将总统宣布美国进入紧急状态，动用重新制定预算规划的权力，利用军事权力保护南部边境几者进行混搭，绝对是特朗普自己的创造发明。
特朗普关心的三件事：权，钱，墙
“我可以花更多的时间修墙，我不需要这样做，但我宁愿更快完成这项工作”，特朗普在签署声明前如是说。从总统竞选到执政，他一直将边境安全视为本届政府需要向选民兑现的优先议题，如是观之，他宣布进入紧急状态的逻辑链已然鲜明：总统需要通过宣布紧急状态获得紧急权威的地位，进而行使紧急权力来获得更多的钱，再用钱来建更多的墙。对于特朗普总统来说，实现“权→钱→墙”这一政策的变现过程有千千万，但宣布进入紧急状态可以排除许多“拖后腿”的因素，更能“集中力量办大事”，无疑是条捷径。
不得不说，《国家紧急状态法案》就是耶鲁法学院教授布鲁斯·阿克曼所说的“总统宪政主义”意义上的一部立法，通过宣布紧急状态，特朗普便可以根据该法案“301条”(Sec.301.)，至少在南部边境问题上绕过国会的干预，以紧急状态声明和总统行政命令的形式全权接手相关事宜。众所周知，美国的制宪者们正是为了避免这种执政官一家独大局面的出现，才设计了三权分立并相互制衡的复杂国家政府制度，试图用野心来对抗野心，用抱负来克制抱负。根据国父们的设计，在通常情况下，国会掌握钱袋子，总统手握枪杆子。这样的制度发明也一直让美国人感到骄傲，以致令众议院发言人、民主党领导人南希·佩洛西多少有些有恃无恐，在有自信说服总统签署政府下一财年3330亿美元支出法案时，这位一向谨慎的领导人曾放出大话，戏称她只愿给特朗普“一块钱”，而不是总统所要求的57亿美元。对于这位老练的政治家而言，来自总统的“打脸”不要太快，通过宣布紧急状态，特朗普用枪杆子挑起了钱袋子，他再也不用去看众议院民主党人乃至是整个国会的脸色了，他的这记“杀招”还套来了共约80多亿美元的建墙费，比他自己原定的57亿美元还多出不少。
那么，问题在于：钱从哪里来?特朗普运用重新制定预算规划的紧急权力，干了一件“拆了东墙补西墙”的事。这80多亿美元中当然包括他签署政府预算案“套”来的13.75亿美元(这远少于他向国会要求的57亿美元，只够修建55英里边界墙);还包括从五角大楼预算中“抠”出来的61亿美元，其中有36亿美元曾被国会划拨为军事建设预算，25亿为禁毒预算，这笔款项与特朗普上任两年的年度军费7000亿和7160亿相比，似乎真的不算什么;此外还有从财政部“省”下来的6亿打击毒品预算。然而根据伯恩斯坦研究所的估算，要在美国与墨西哥之间建立长达1954英里的边境墙约需要150亿至250亿美元的预算，白宫高级顾问史蒂芬·米勒(Stephen Miller)在接受福克斯新闻采访时曾透露，总统希望在2020年9月，也就是赶在下一个总统选举前完成南部边境墙的建设。若此说不假，特朗普此次筹款才算是完成了万里长征的一小步，还须继续加班加点，可以想见，在不远的未来，他还极有可能多次往返于“权→钱→墙”的捷径，运用总统的紧急权凑出更多的修墙费来。
当然，宣布紧急状态不仅为特朗普带来了看得见的修墙费，也带来了许多政治风险，因为他所做之事正在确立一个危险的先例：在总统决定是否行使紧急权时，政党政策的优先性正取代突发灾难的紧急性，成为至关重要的考虑因素和合理因由，“国家紧急状态”的名头正在被“政党政策优先状态”的实质内容填充。特朗普的做法就像开启了一个潘多拉的魔盒，当然可以使他绕过国会，但这无异于向国会正式宣战，直接威胁美国三权分立体制的稳定性。根据这一“先例”，南希·佩洛西在特朗普发表声明前就已发言让美国人民警惕：如果总统可以就他自己所造成之事宣布进入紧急状态的话，想象一位带有不同价值观的总统会对美国人民做些什么，一位想要禁枪的总统会以此为由宣布进入国家紧急状态，同理，一位支持“绿色新政”的总统也会如法炮制。此外，特朗普此次“拆东墙补西墙”是否真的将美国纳税人的钱用在了“刀刃上”，也引起了人们的普遍怀疑，媒体上不乏针对特朗普紧急状态声明内容的“事实核查”文章，证明总统在边境毒品走私、边境犯罪和对奥巴马政府花销的指责上再一次“忽悠”了美国老百姓。关于这一危险的先例，特朗普似乎漠不关心，毕竟如众议员希夫所说，“这位总统不关心未来的总统们，他只关心他自己”。
比紧急更紧急：对特朗普行动的制度性反抗
很明显，除了特朗普的基本盘选民和国会共和党中对总统“死忠”的议员之外，特朗普的紧急状态引起了“普遍不适”。早在特朗普采取行动以前，一项CNN发起的民调就显示，有三分之二的受访者不赞成总统宣布紧急状态，仅有64%的共和党人支持总统的举动，而根据意见偏右的福克斯新闻的民调显示，有56%的选民反对特朗普动用国家紧急状态建造边界墙，仅有38%的人支持此举，可见其多么不得人心。
来源：特朗普2017年7月4日发布的“脸书”
国会众议院民主党人对总统的不满由来已久，而总统此举无疑点燃了反对党内心最深处的怒火，佩洛西与国会参议院少数党领导人查克·舒默联合发表声明，发誓穷尽一切手段抵制总统破坏宪法的行为，当被记者问及是否会采取诉讼途径叫停紧急状态时，佩洛西说：“那是一个选项(option)，我们还会再检查我们的选项(options)。”而对于国会共和党人来说，总统这种“杀敌一千，自损八百”的做法使他们陷入尴尬境地，对此，佩洛西不无奚落地称：“我知道共和党人也对此感到有些不安，不管他们怎么辩解。”参议院多数党领导人麦康奈尔面对总统的“任性”不得不做出痛苦的让步，以紧急状态换政府停摆。而遵守宪法、守护宪法一向是以保守著称的共和党之核心精神，他们还曾经将践行宪法的原则写进2016年共和党的竞选党纲中，特朗普此举无疑会让党内珍视民主和宪法原则的党员们疑心，甚至产生离心，德克萨斯州的共和党参议员约翰·科宁(John Cornyn)就曾向CNN的记者表示自己担心总统会“僭越”三权分立，采取单边行动圈钱;特朗普的老盟友，肯塔基共和党参议员兰德·保罗(Rand Paul)也对宣布紧急状态的做法深有保留，发推文称“超越宪法的行政行动是错的，不管哪个党在那样做都是错的”。——然而特朗普似乎对上述一切都不甚关心。
或许正如阿克曼教授在书中所揭示的那样，一个受总统宪政主义笼罩的政府缺乏的是制度性的记忆，行政部门坚定地信任他们的总统，但却不太愿意承认国会的正当权威。面对特朗普的“紧急状态”，佩洛西领导下的民主党人只能进行制度性反抗，尽管佩洛西认为自己有不少的选项，但真正的“好牌”似乎仍不够多。
民主党人当然可以选择在国会内对总统的行动发起挑战，但这注定费时费力，还无法成功。根据《国家紧急状态法案》(Sec.202(a))，终止总统宣布紧急状态的方法有二：其一是总统自己发表声明宣布终止紧急状态;其二是国会两院通过共同决议(concurrent resolution)予以终止。且不说特朗普总统本人当然不会终止紧急状态，即便佩洛西及时领导众议院发起共同决议，并且根据法案要求参议院在18个工作日内予以表决，这份共同决议也不一定能获得通过。哪怕是通过了共同决议，总统也可以行使宪法赋予的否决权，而一经否决，国会便自动开启了“困难模式”，需要三分之二多数票才能推翻总统的否决。而据白宫幕僚透露，特朗普已经表示过不管国会就紧急状态通过何种表决，他都会予以否决，可见，此路根本就是不通。
目前看来，最可行的选择是诉诸法律诉讼，寄希望于法院叫停总统，但这同样费时，结果还无法预测。大略正如近两百年前的法国友人托克维尔所说，美国所有的政治问题，迟早都要变成法律问题，此次的紧急状态也无法例外。民主党人可以选择就总统行动本身直接发起合宪性挑战，但这注定很难，一是自通过到现在的43年时间里，从来没有人挑战过这部法律，二是出于对其他政府分支的尊重，法院很难直接介入到政府政策的决策分歧之中。退而求其次，边境居民还可以针对与紧急状态相关的土地征用权及补偿争议向法院请求救济，但此类争议须等到实际损害发生时才能提出，且诉讼程序耗时颇多，很有可能墙都建好了，还没有等到判决结果，令局面更为尴尬。特朗普自己也早就料到了来自法院的可能抵抗，然而鉴于当前美国最高法院偏保守的法官组成，他大有“最高院在手，天下我有”的气势，在回应记者提问时，特朗普总统甚至还像唱歌一样做出“神预测”，认为联邦第九巡回法院会接手此事，不是因为它与这件事有关，而是因为它足够“不公平”，“我们将会有一个国家紧急状态，然后我们会被告上法庭。我们可能会得到一个糟糕的判决，然后再来一个糟糕的判决，再然后我们终于到了最高法院，谢天谢地我们会得到公平待遇”——特朗普说出这番话时的嚣张深情，注定令人难忘。
最不济是坐等换届，赢得2020年总统选举，像特朗普一样，将前任总统的政绩统统“清理掉”，但结果同样不确定，且对国家和人民的伤害已成定局。民主党方面，潜在的2020大选候选人们纷纷在总统发布声明前后站出来，以自己的理解抨击特朗普版本的“国家紧急状态”，可谓骂声震天。来自马萨诸塞州的民主党人伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)就在推特上回应佩洛西表示，“枪支暴力是一种紧急状态。气候变化是一种紧急状态。我们国家的毒品肆虐是一种紧急状态。唐纳德·特朗普那滑天下之大稽的破墙不是紧急状态”;新泽西州的民主党参议员库里·布克(Corey Booker)也发推文谴责说总统“在兑现竞选承诺上的无能不是一种紧急状态”。
如果民主党候选人的抨击还仅仅是嘴上说说，那么宣布紧急状态对共和党总统选举的离心作用已经显现出来了。国会内部，一些建制派共和党人对总统的任性举动感到震惊，震惊之余也面临着良心拷问，最终只能祈祷(Pray)法院能够给出一个合理的答案，而来自德克萨斯的政治顾问马特·马克威亚克(Matt Mackowiak)则分析指出，民主党领导人试图达成共同决议的努力可能会进一步分裂共和党人。在国会山之外，已有一些共和党人在敦促共和党立法者们与特朗普团队对抗，挑选出新的候选人取代在任总统参加2020年大选，为特朗普的党内挑战者约翰·卡锡克(John Kasich)效力的僚属约翰·韦弗(John Weaver)就颇为讽刺地发推文指出，“这一违宪的夺权行动带来的好消息是，它将会把一些共和党人从这位为所欲为的‘佛朗哥将军’身边剥离开来”。
美墨边境总长1954英里
面对来自各方的压力，特朗普总统似乎是铁了心要“不撞南墙不回头”，不求连任红又紫，只求界墙宽又长，只管修建界墙，哪怕天崩地裂。这当然是任性的，也是危险的，美国国会和美国人民已经看到了危险，然而他们的制度本身却没有为他们提供比紧急状态更为“紧急”的反制方案。可以预见的是，这位已经创造了许多美国政治“奇观”的特朗普总统，紧急权在握，极有可能在有限的任期内达成超越于前代“帝王总统”或“战争总统”的作为，同时也捅出更大的篓子。
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