身边不容忽视的若干土地理念问题（1997年~2019年）

身边不容忽视的若干土地理念问题

(1997年~2019年)

刘锋

自序

笔者长期以来一直参与北京市的土地利用管理工作，亲身经历了其发展中的许多事情，退休后有人问自己对这段“历史”有什么想法没有?我的回答是这么多年了当然有啊。特别是与目前的土地利用管理“比对”起来自然会有许多不同“想法”，因为俗话说得好只有温“故”才能知“新”，这大概就是人们经常所说的，通过“比较”和“鉴别”才能在认知层面有所提高的缘故吧!

其时所谓的“提高”，无非是通过历史与现实的所谓“比较”才能得到的。不过就本市土地、利用管理的“历史”而言，真正意义上的土地利用、管理，应该大体上从上个世纪的八十年代初开始，在此之前本土地利用、管理的是《北京市规划局》而不是《土地管理局》。也就是说本市长期以来一直奉行的，实际上是一种乡建设牵头的土地利用管理“模式”。

因为当时只有西藏自治区和北京市没有《土地管理局》，故此不得不成立《北京市土地管理局》。然而由于本市城市“规模”及其“功能”的既成事实，长期以来没有按照土地管理的科学“内涵”及其“外沿”所决定的土地利用统筹规划(土地利用总体规划)，来应对一个行政“辖区”全部土地所需要的以其用途管制为“核心”的土地利用规则。

历史经验表明只有在土地利用管理的“框架”之下，按照土地资源的“适宜”性原则以及土地制度所规范的产权“运作”，才能实事求是地通过《土地利用总体规划》空间布局，做到所谓“地尽其力、物尽其用”。其时从土地管理的科学内涵来看，本市毕竟不是历史上单纯的所谓“城帮”，客观上存在着不是“城市”的广大“农村”地区。然而本市整个行政辖区全部土地利用长期以来一直为城市规划所“左右”，显然现实中影响甚远的许多土地“热点”问题，无疑是缺乏土地管理全局的狭隘意识所至。

有鉴于此本人从1982年《北京市农业局》调入到刚刚组建的《北京市土地管理局》，开始参与本市有关的土地利用、管理工作，一直到2000年从《北京市国土资源与房屋管理局》工作岗位上退休。觉得实有必要将本市辖区长期以来事关土地利用、管理存在的一些所谓土地问题归纳到这本小册子中(遗憾的是由于篇幅的限制1997年前的许多东西未能将其系统地纳入进来)。

应该说本人在着手整理这些“东西”时，甚感自己颇有土地“专业“不足的遗憾之处，但是从上世纪六十代起就开始接触的传统土地“农业”利用的管理来看，充分意识到农业的土地利用与土地的非农利用实际在许多方面是相似的、相通的。况且在漫长的土地利用管理中循序渐进地“培养”了个人挥之不去的所谓土地“情怀”，以至今天有机会结合自己多年来的一些文字“材料”，形成这本不成“体统”的东西。

当时一些同事认为热衷于这件事情未免是小题大做，但是本人并不在意反到觉得这是是自己工作“份内”的一件不可懈怠的事情。不过在整理这些个人存留下来的文字材料时，特别是结合目前客观存在的所谓现实的土地利用管理面临的的实际情况来看，方才觉得我们在土地利用、管理中，似乎在很多方面存在一些很难与传统的实事求是吻合起来的所谓弊端，所以实有必要本着“前事不忘、后事之师”的认真态度，实事求是的针对诸如土地资源利用“配置”、利益“分配”等方面，这些表面上与市场经济没有直接关系的若干问题，从土地利用管理的“基本”理念及其机制、体制出发，实事求是的寻找其深层次的“根源”，或许这样才能进一步有助于促进土地科学的发展，以此更好地适应改革深化中的土地行政管理，譬如：

一、目前市场经济的指导思想似乎置传统理论“框架”于不顾，事实上将不宜作为商品的”土地“推向了所谓的房地产市场，并且在其运行方式及其价值“取向”的结构层面，有悖于《土地公有制度》的既定宗旨，事实上诱导了一些原本可以规避的社会问题，从而对和谐社会的构建和共同富裕产生了毋庸置疑的影响，不能不予以认真的反思

这些让人们深感困惑的是突破性地将“土地”作为最为重要、最为大宗的“商品”，纳入到市场交易范畴的做法是不是有悖其科学原理?因为不能指望能够“通过生产”土地”的工厂、企业来突破“土地”自然属性所决定的，其面积、数量上的有限性、位置上的固定性、质量上的分异性等“制约”，从而使“土地”不再是所谓“紧俏”的，而是人人都买得起、用得起的普通“商品”。以为这样社会上长期以来困惑人们的“土地”问题也就会不复存在了吧?

二、众所周知目前土地利用的若干“提法”中，不仅违背了所谓“环境”友好这个事关土地资源科学利用的的既定“标准”，而且在其实际运作中同时严重忽略了《土地公有制度》在构建社会“和谐”中无疑具有的，维系社会公平、公正战略层面的所谓权益问题，其后果绝对不能小觑!

十分明显其严重性在于我们不仅偏离了须臾不能离开的生态环境，从而导致土壤、水域的大面积污染、土壤肥力的严重下降等等，以至广大民的粮食安全问题、健康保障问题得不到到保障和解决，更为可怕的是在社会分配层面出现的这些潜移默化的问题，正在社会精英们千方百计的掩饰下成为人们认可的一种社会常态。可怕的是这些决不是一个亡羊补牢就可以了结的社会性问题，那么应该如何予以应对呢?难道不应该引起人们应有的高度重视吗?

三、时至今日仍有一些表面看起来十分“明确”而其实质上却“混淆”不清的“概念”，有待在所谓的改革“深化”中予以进一步地澄清。譬如土地““全民”所有与“集体”所有两种形态所表现出来的所谓利益诉求，其实在土地《公有制度》前提下应该是同一原则指导下的不同场合的运作，不应该在其土地所有“权益”中因为城市与农村的不同形态而有所区别对待!

然而众所周知的是现在许多昔日计划经济曾经基本解决的问题(这里不再赘述)，为什么会在所谓与时俱进的市场经济的今天，不仅理论上而且实践中会陆陆续续成为当前人们众目睽睽的一些所社会谓热点问题呢?其原因究竟何在?这些难道不是值得我们警惕和深刻思考的必须予以认真回应、具体解决的，所谓“问题”的重中之重吗?

譬如具体到城市中“国有”土地所有者一份子的广大城市“居民”而言，其普遍面临的所谓“住宅”土地利用权益，与当前农村农民宅基地的“固有”权益比较起来，客观存在不可想象的天壤之别，他们为什么不能像农村民众那样能够得到有效的保护和解决?这些难道不是一个理论层面土地作为社会财富“公有”，而房屋作为个人财产所必须面对的问题吗?。

其实从土地制度的层面来看，土地作为公有的社会财富是毋庸置疑的，但是具体到城市广大作为其土地所有者一份子的民众而言，不能不为业已成为“房奴”的广大城市民众着想。那么如何才能妥善地针对性地解决目前这个实际上是，所谓市场经济运行中必然凸显出来的一些无法回避、必须解决的社会性问题呢，俗话说得好解铃还须系铃人也就是说，只有这样我们才能知道其出路在哪里?才能由此规避可能进一步激化出来的更为激烈的深层次社会矛盾不是吗?

四、实践表明土地作为所谓财富的“象征”，已经事实上成为目前的社会“问题”无可逃遁的主要“原因”，那么如何解决、辨析土地作为财富形成过程中所面临的那些所谓“条件”及其利益“分配”关系呢?这一点在土地生产力得到实质性发展的前提下，如何着手解决昔日土地“产权”所决定的“利益”格局，化解昔日生产关系所决定的利益分配方式，确实是当前时不待我必须解决的一个根本性问题

十分明显在解决这个问题的过程中，必然涉及到《土地制度》层面方方面面的问题。这些问题往往需要我们下足功夫予以着力研究，确切地说必须针对所谓共同富裕的既定目标，在土地资源的利用“配置”以及土地利益的“分配”中，进一步动脑筋、想办法，看看如何破解隐藏在其土地”权利“及其利益“归属”背后的，那些可以在一个所正确的理论与实践支撑下，就能够予以统筹解决的实施方案和具体方法来，或许这样才能使目前这个并不“和谐”的社会在正确的思想指导下能够逐渐和谐起来!

五、目前社会上的一些所谓“公知”诸如专家、教授之类(广大民众称其为砖家、叫兽)的人物，在其参与的所谓顶层设计中，以其城乡“二元”结构理论为所谓依据，在经济社会发展势在必行的城市化“运作”中，痴人说梦般地提出了以城市的现代化“标准”，来改造、塑造农村农村风貌的所谓农村“城市”化的主张，从常识来看高级知识分子们的这些高谈阔论，岂不是非常可笑吗?

然而正如广大民众所担心的那样，他们的这些主张正在土地资源利用、生态环境的层面不断地冲击着地域范畴农村经济社会的可持续发展。这些已经不再是一个简单的所谓发展“理念“及其”标准”问题，而是一个关系到农村和农业如何遵循其既定的科学“内涵”，带领农民群众奔小康共同富裕的问题。

六、众所周知改革开放以来，与昔日“计划”经济不同的是确立了所谓的“市场”经济，但是人们对市场经济的“宗旨”不得其解，往往停留在历史以来经济的“传统”印象之中。即：在“市场”里通过“货币”的交换，达到互通有无、满足各自需求的，一种所谓彼此之间的经济“交往”而已，可以认为这是迄今为止广大民众所能够予以接受的所谓经济概念，那么这种概念支配之下如何寻求问题的解决呢?

现在广大民众普遍受惠于科学技术发展进步推动经济发展带来的好处，这是一个不争的事实，这是任何一个社会体制下社会进步为其民众带来的必然结果。从“市场”的角度来看其“商品”流通必然会造福于广大民众，就是说对无产者的广大民众而言，与他们的过去比较起来其实有所长进，但是对有所觉悟的民众而言这些实惠尚不足以弥补他们在市场经济运行中理应得到的那些。由此可见这些不能不成为所谓制度变革中必须应对的一个必须解决的根本性问题。

七、众所周知就社会主义社会的基本特征而言，其生产资料的“公共”所有作为最为基本的社会《制度》是不不言而喻的，也就是说其公有的社会“属性”决定了，生产资料范畴的制度“规范”势必成为全社会必须“遵守”的一项“公共”政策。这一点在新中国成立后经过历次的“政治”运动，早就已经成为广大民众的所谓“共识”，从而在理论层面来看应该算是其社会发展的一个“标致”，这一点人们毋庸置疑

然而人们始料不及的是改革开放中领教过生产资料层面的所谓“改制”所带来的严重后果。当时许多国有企业“资产”就是通过这种所谓“改制”方式，极其廉价地流入到就此拥有所谓第一桶金的“企业”家们手中。虽然这股风尚未涉及到“土地”的所有制范畴，但是让人们放心不下的是，作为《土地管理法》依据的《土地法》，至今仍然不能提到日程之中来。

也就是说土地“社会”属性层面涉及的“利益”分配机制、体制问题，未能在《土地法》的“法律”层面得到应该拥有的解释。由此人们不知道“这些”本来在社会主义政治制度范畴、以及国家《宪法》框架内早就十分明确的基本“原则”，为什么迟迟不能在《土地法》的法律层面予以“明确”?难道这些基本“原则”也需要通过改革、开放才能予以确立?然而目前现实中制度“层面”私有“化倾向的严重性十分令人担忧，人们不禁要问现实中的这些客观存在，无论作为国家发展的基本“策略”，还是一时的所谓“权宜”之计，难道不应该在其理论与实践层面，向作为包括土地生产资料在内的所有者的全体民众说清楚、讲明白吗?

八、归根结底目前土地利用、管理层面普遍存在的这些众多问题，其根源恐怕在于如何正确认识、处理土地利用现实中，须臾不能离开的所谓“自然”和“社会”两个事关土地“利用”及其利益“分配”的基本因素。故此是要充分意识到现实土地利用“实践”中存在的这些问题，必须围绕着这样“两个”不容忽视的所谓基本因素，在土地科学的实践中才能予以应有解决!

故此本人这些年来结合土地利用“政策”的实施，甚感“土地”作为所谓自然、经济社会综合体，必须从其“自身”的不容忽视的“自然”、“社会”双重属性出发，在其价值“标准”及其利益“取向”层面，按照土地社会主义公有《制度》的应有规范，通过理应拥有的公平、公正的社会规范，才能使“民生”层面频频发生的土地“问题”予以妥善地解决。

然而社会实践表明问题的关键是，现实中事关广大民众的民生“需求”与“供给”能否得到妥善的解决?从一般常识来看如果说供给属于“经济”范畴的话，那么后者的需求则无疑属于政治”范畴。用一句通俗的语言来讲需求是“目的”、而“供给”则是满足需求的一种“举措”。十分明显如果在土地利用、管理的层面，连这种简单的“因果”关系都混淆不清的话，那么层出不穷的问题又怎么可能能得到恰如其分的解决呢?。

故此实事求是地“回顾”长期以来客观存在的系列土地社会问题，并且予以必要的的观察和研究是非常必要的，因为源于土地价值“标准”及其利益“取向”的诸多社会问题，只有通过所谓比较和鉴别，才能有一个较为清醒的认识。常识表明如果将其前因、后果以及发展的过程加以比较和印证的话，就能够在一些所谓的“必然”性中深刻地领悟出其事物发展的所谓规律来。

所以在整理这些昔日的“文字”时一方面是为了所谓的“怀旧”，另方面欲借此能够总结一下已经过往的“人生”。相信这样对任何人来说多少会有所帮助。不过由于时间跨度比较长、涉及的方面也比较多，只能按照对问题的肤浅认识分别予以“概述”。需要说明的是其中的许多方面的遣词、用句，或许颇有不符合当今社会“潮流”的地方极有可能引起不少质疑和争议，需要说明的是从编篡这本“册子”的本意来看，无非是希望通过方式带领自己回到过去的时光。相信这些历史的”回顾“对即将从事国土资源工作的青年朋友们不妨拿来看一或许具有一定程度的参考作用，如果真能如此的话那么个人为之付出的所谓努力也就心安理得了!

引言

“土地”作为人们须臾不能离开的一项资源和资产，是毋庸置疑的自然、经济社会综合体中的一个重要组成部分，正如马克思引用威廉·佩第“土地是财富之母、劳动是财富之父“这句经典名言所指出的那样，其重要性无不在社会实践中表现出“土地是一切社会生产和社会生活的重要源泉”。实践表明“土地”无论作为生产资料还是生活资料，具有十分明确的，与人们生存、发展不能割裂的，所谓自然属性、社会属性。些“属性”在历史的传承中，毫无例外地左右着人们的土地利用“行为”及其利益“取向”，这是一个不争的事实。

故此“土地”的这些基本属性，无论作为“资源”还是“资产”，能否科学、合理的服务于地域范畴经济、社会的可持续发展，均与如何充分“发挥”土地自然属性所明晰的利用既定“效益”，以及如何审时度势地“运用”其土地社会属性所决定的，土地利用“方式”及其利益“取向”来应对社会可能产生的“反响”，具有着非常重要的、不可轻视的决定性作用。

从土地科学的常识来看“土地的这种所谓的”双重“属性，无不在其利用中与事关土地资源利用配置的《土地利用总体规划》、《土地用途管制》，以及管理土地利用、使用的《基本农田保护》、《土地资源开发利用》等政策措施，发挥着重要的指导作用;并且还在土地资产运作、收益中，左右着劳动者、资产者之间十分敏感的所谓分配关系。这一点十分重要，

就是说我们不仅需要通过科学技术的手段来认识，土地作为经济社会综合体其本身“物质”层面的那些所谓自然“属性”，而且还要在正确的经济理论指导下从“淀积”在土地产权层面上足以支配其土地“逐利”行为的所谓“社会”属性出发，指导有利于所谓共同富裕的土地利用“经营”行为。所以就所谓改革、深化而言，必须从“土地”的这种双重“属性”出发，建立起应该拥有的所谓认识论和方法论，以明晰土地作为公有财富这个不可动摇的社会基础，与个人从事土地劳动经营形成所谓财产性收入之间的对应关系，从而指导社会主义政治制度前提下的土地利用、经营行为。

这些事毋庸置疑的既定事态，不能不成为我们思考当前问题的重要切入点，从而成为研究土地问题的一项既定“法则”，就是说土地双重属性的“内涵”、“外延”势必应该上升到所谓社会公共“政策”层面，以指导广大民众“共同”富裕作为最终目标，进一步研判如何才能在土地利用实践中体现出其理应“拥有”的“经济”效益、“社会”效益”;从而圆满达科学服务于现实的目的。

历史经验表明历史上乃至现实中，许多土地利用、管理行为，只有通过所谓的“比较”层面的“认识”和“鉴别”，才能超脱传统主流”意识带来的影响，实事求是地通过“回顾”土地利用、管理层面，曾经经历过的那些事情，在所谓“温故知新”的基础上，从中汲取值得借鉴的所谓历史经验、教训，或许这样才能达到既定的目的!

目录

身边不容忽视的一些土地理念问题 1

自序 1

引言 8

一物质存在的土地应在精神层面予以科学的对待 12

1-土地用途管制在辖区土地利用管理中的基础作用为什么不容忽视? 12

2-土地变更调查、登记统计的有机结合有利于耕地总量的动态平衡 17

3-市场经济条件下耕地占补平衡的运行机制是维系经济社会均衡发展毋庸置疑的重要手段 22

二现实中土地集约、节约利用的物质基础不容忽视 26

1-从《乡域规划》面临的问题看乡镇《土地利用总体规划》的重要性 27

2-市农办《规范小城镇建设试点的意见》意味着一些什么问题? 32

3-《小汤山镇综合改革试点方案》有利于地域范畴土地资源的优化配置吗? 33

4-《土地利用总体规划》实施中事关农地布局调整的若干热点问题 36

5-关于《土地利用总体规划》“协调”机制的一些基本考量 57

6-以新的视点、新的思维应对土地利用目标管理才是势在必行的举措 63

7-《土地利用总体规划》修编中值得重视的几个原则性问题 69

三土地利用层面相关的技术措施、管理理念必须围绕土地管理的科学精神实事求是地在实践中逐渐进一步服务于经济社会发展的实需求 77

1-规划图斑的直接表达形式与实施耕地目标管理的积极意义 78

2-关于本市集体土地利用管理工作的一些前瞻性认识 82

3-实事求是地应对土地产权制度改革面临的问题 88

4-改革开放以来土地价值之潜移默化与其无可置疑的土地社会问题 100

5-如何从中央《一号》文件的创新点辨析深化农村改革发展的方向和路径 112

6-如何认识土地公有制前提下土地增值税与客观存在的土地房屋问题 121

7-有感黄小虎先生《决策》高端访谈中的若干谈话 130

8-土地出让、转让、出租和抵押等活动属于土地的经营吗? 135

四社会变革必须慎重对待的土地民生问题 136

1-当前城市土地问题的本质在哪里? 137

2-房地产若干问题之实话意味着一些什么? 144

3-目前影响国计民生的房地产问题不容小觑 158

4-两岸存在的土地、房屋问题在哪里? 173

五善待社会主义条件下土地若干价值取向的问题 183

1-“三农”土地问题若干底线思维的重要性何在? 183

2-如何解读本市农村建设、农业生产面临的土地问题? 196

3-土地价值体现及其利益取的重要性在哪里? 217

4-当前农村发展土地利用中一些值得重新审视的基本概念问题 225

5-《科学定位“经营土地”》一文要说明一些什么? 232

6-韩国新农村建设运动对我们的启示在哪里? 236

7-科学发展观指导下如何理顺土地资源配置与土地资产管理问题 242

8-后工业化的中欧三国国情对我们土地利用管理工作的启示 251

9-“二元”结构论有助于缩小城乡“差别”促进其协调发展吗? 261

10-公共租赁房试行土地年租的初衷何在?会有利租房使用者吗? 269

11-土地所有与使用关系的变革与和谐社会构建的相关性表现在哪里? 276

12-有关目前经济社会发展状况的系统归纳 279

13-《有效集聚潜在资源有序统筹城乡发展》一文的不足之处在哪里? 282

14-为什么当前社会转型期被群众称为砖家、叫兽的学者会这么多? 288

15-特色社会主义条件下有无平均地权、土地涨价归公的必要? 299

16-反对平均地权土地涨价归公的做法有助当前社会问题的解决吗? 309

17-现实中城市集体资产使用国有土地的逻辑悖论意味着一些什么? 321

18-事关产权结构层面的改革才能彰显土地公有的核心价值及其利益取向 327

19-改革深化中土地价值取向的潜移默化意味着一些什么问题? 339

20-如何识别社会精英们事关土地资源市场优化配置的高谈阔论? 351

21-如何面对集体经济机制、体制改革中的若干方法、措施问题 356

22-影响当前农村经济社会转型的关键问题在哪里? 363

23-当前“供给”侧改革有助于社会基本层面民生“需求”问题的解决吗? 369

24--农村改革中“三权”分置提法利于其和谐社会的构建和共同富裕吗? 376

25-关于劳动产生财富、价值体现公平命题的肤浅认识 384

26-宅基地三权分置的动因及其影响符合集体土地的制度宗旨吗? 396

后记 407

27-土地双重属性的思辨是科学对待经济社会发展问题的关键之所在 409

一物质存在的土地应在精神层面予以科学的对待

长期以来的实践表明本市客观存在的土地资源范畴，其本身毋庸置疑的物质“属性”是无法人为予以干预并且能够加以随心塑造的，因此总体来看土地资源的利用、整理、保护中，必须认真贯彻“合理利用土地、切实保护耕地的基本国策”，并且在土地利用适应性原则上，充分发挥土地资源在经济社会统筹发展中无可替代的重要物质基础作用，这样才能在其发展的全局上维系人们“生存”对土地资源的第一需求，同时才能审时度势地不同程度的予以城乡发展上应有的所谓统筹兼顾，才能在这样一个“前提”下通过经济社会的可持续发展，实事求是地满足存在于“民生”层上对土地利用的所谓引致”需求，故此尊重土地的物质属性的基本“要素”并且科学系统地反映到精神层面的方针、政策不能不成为我们土地资源利用实践中的第一要务。

实践表明，目前我市在土地资源利用、整理、保护层面普遍面临着《土地利用总体规划》与《城市(建设)总体规划》贯彻实施中所呈现出来的，在辖区土地利用空间布局上的矛盾，确切地说这是一个社会“分工”中事关不同劳动者所面临“土地”作为生产资料配置及其收益公平与否的严重是非问题。为此应该充分意识到这是一个需要“时间”和“代价”的考量才能弄清楚的十分关键的“原则”问题。

相信对此历史的发展会做出应有的“仲裁”，所以我们在现实中应该力争在科学的土地利用实践中，认真地从其暨定的科學“内涵”出发，弄清土地资源利用、整理、保护所面临的这些问题的实质之所在，從而以便真正意义上按照经济社会发展的特定需求，从所谓土地基本“国策”出发，应对本市土地资源科学利用层面普遍存在的所谓“系统”性问题，这样才能实事求是地实现土地资源利用效率的最大化，从而适应社会生产力的可持续发展造福于整个社会，使全体劳动者受惠源于土地科学带来的恩泽!

1-土地用途管制在辖区土地利用管理中的基础作用为什么不容忽视?

“民以食为天，食以地为本”这句谚语形象地阐明了古往今来二者之间一如既往的依存关系，这种关系至今没有因为生产力的发展、社会的进步发生性质上的根本变化。耕地不仅始终是农业生产不可缺少的劳动对象和重要的生产资料，而且也是农作物赖以生长无可代替的立地场所和生长发育的基本条件。这一简单事实无可争议地向社会表明：农业对土地不仅以它数量上的绝对需求著称于世，而且质量上的客观要求在当前农地日益紧缩情况下也是必需予以充分重视的。

我们以为这种基本要求在可预见的将来，还须长期得到应有的重视。因为农业作为国民经济的基础产业，是“社会效益高而自身效益低的弱质产业”，特别是在农业科学技术尚未得到重大突破情况下“经济越发展，工业化程度越高，越要加强对农业的保护和扶植”。这一点在经济发达地区，特别是城市地区尤为重要，然而当前我国及本市面临的一个重要现实是：“耕地人均数量少总体质量水平低后备资源也不富裕”。

特别是近年来一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题没有从根本上解决。而耕地面积锐减土地资产流失，不仅严重影响了粮食生产和农业发展，也影响了整个国民经济的发展和社会稳定。这一事实从土地管理体制、机制和法制的高度来看，充分揭示了当前土地管理特别是大城市土地管理中所存在的几个方面不容忽视的问题。

一是、土地管理松弛耕地数量锐减不利国民经济持续均衡发展，北京是首都属于大城市小郊区的城乡“钳合”类型，人多地少耕地更少而且经济建设发展较快，特别是改革、开放以来，作为优势产业的二、三产业及城镇建设得到普遍发展的情况下更是如此

据统计1983—1992十年间，本市耕地因此累计减少26.3万亩(平均每年减少2•5万亩)。但是1992年经济发展过热的种种原因致使1993年—1995年短短三年时间，耕地又得到很大程度上的锐减(其中非农建设占用32.7万亩，农业内部结构调整占用47.5万亩)，是前十年减少耕地的3.3倍，其规模之大速度之快，也是本市历史以来从未有过的。有人形象比喻，这种态势相当于一年减少一个朝阳区、三年减少了一个顺义县，照此下去用不了多久的将来北京将成为一个无地可耕的历史上曾经存在过的所谓“城邦”，请问届时北京广大农村地区的农民群众将何去何从?

十分明显届时本市所需的粮食、蔬菜等农产品，将不得不依附于外省、市的供应，这样不仅在市场价格上受制于人，而且产品运输、储存方面也多有不便。归根结底，由此产生的一切后果均明显地不利于本市国计民生和经济的持续发展。事实上由于当前耕地面积锐减质量下降，已经开始影响到本市的粮食总产。据统计部门提供的数字从1995年起全市粮食已连续两年减产。即：1995年比上年(1994年)减产了3.3亿斤，去年(1996年)又比1995年减产了4.5亿斤，如果这种势头因耕地逐年减少而发展下去的话，其后果确实不堪设想。

二是、城乡基本建设发展的既定规模及其发展中的不稳定因素，确实不利于本市土地资源的统筹及其耕地的利用、保护。当前本市人均耕地只有0.48亩，略高于上海居全国倒数第二位。然而本市城乡基本建设既定的发展规模，决定了人均“耕地”水平还将随着经济建设的发展和人口的增加继续减少。所以制约本市粮食生产和农业发展的，仍将是非农建设过量发展对耕地占用的不可逆过程

据城市规划部门提供的土地使用资料，1993年国务院批准的《城市总体规划》中，仅市区和卫星城的发展还需进一步占用土地33,7万亩，再连同规划中的29个中心镇、60个建制镇，以及配套实施的各种绿化用地，将总计达到186.1万亩。必须指出：从规划的非农建设发展的地域范围来看，除四个既定的城近郊区的54.1万亩外，远郊的顺义、通县等平原主要农业生产大县，将预计占用99.4万亩，亦占总的减少面积的一半以上。

问题是，以城市和周围城镇发展为中心的各类规划建设，在2010年前计划占用的180佘万亩土地(其中平原地区153.7万亩)，实际上是以耕地，特别是平原城镇周围的中、高肥力耕地为主要地类的土地。届时本市耕地因此将从去年的515.8万亩，进一步减少到335万亩左右，按未来1500万规划人口计算，人均耕地将只有0.22亩左右，不仅人均耕地面积大大低于目前的0.48亩，而且耕地质量事实上因城镇周围中、高肥力耕地的占用减少，而难以保障。

另方面，由于当前农村自发倾向严重，很多地方非法出让耕地搞房地产开发，或违章建设其它非农项目设施，以及不合理的农业结构内部调整等，致使一些区县、乡镇耕地进一步大量减少。以上情况归纳起来，由于城、乡发展既定规模明显偏大，再加上发展中的这些不稳定因素，不仅非农建设的实际数量将超过规划建设数量，而且耕地数量和质量也难以控制和保障，从而不利于对耕地在内的土地资源实施统筹利用和相应的保护。

三是、土地管理体制上的被动状态和管理机制上、法制上的明显缺陷，实际上不利于本市土地的有序利用、均衡发展以及科学的管理。长期以来本市土地利用一直以《城市总体规划》为依据，规划部门一直标榜“本市1.68万平方公里版图范围都是城市规划范围”它的每寸土地都是城市规划的对象，故有才有所谓“一万六千八城市一起抓”的说法

但是鉴于本市《城市总体规划》在土地利用格局上的权威性，土地管理部门事实上只能按照计委立项、规划选址定点、土地办理审批、安置补偿的模式，进行所谓的土地管理。显然这种“模式”无从谈起本市应该如何“落实”国家既定的“从全局的长远利用出发，以本市全部土地为对象，以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面，在时间上和空间上作出统筹安排和长远规划”的既定方针进行相应的土地行政管理。同时也不可能从土地管“体制”上进一步明确建立“加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展”应有的机制。

因此也就更无法从法制上实行“用地分区和用地审批相结合”的土地管理制度。故本市作为首都和特大城市，以至在其行政区划范围内，城市、集镇的发展，究竟应该局限在一个什么样的范围;城市土地、农村土地在利用上应该如何加以衔接等，这样一些重大的土地利用原则问题上，长期以来得不到应有的合理的解决。故此我们认为，应该紧紧围绕切实保护耕地、确保本市可持续发展这个前提，力所能及地做好土地管理理应做好的工作，对此我们应该有如下几点基本认识：

一、关于实行土地用途管制合理利用土地切实保护耕地的基本认识

从实践的角度来看土地用途“管制”应该是建立在土地利用科学基础上的带有一定权威性的强制措施，譬如划定“基本农田保护区”实施耕地保护，就是对一定数量、质量的耕地，所进行的“区域”性的严格的用途管制。即：只允许在这一区域范围内的耕地上，进行既定的粮食及经济作物的种植生产，而不允许进行与此无关的生产或经营。当然土地用途管制的目的，不一定局限于农田保护，从形成土地“专属”用途的区域范围来看，可以有构成不同“目的”的各种用途管制。

简单来说建设用地管制就是针对区域内土地的建设利用而言，那么应该如何正确界定并实施土地用途管制呢?我们理解构成所谓土地“专属”用途管制区域范围的科学依据，应该主要来源于《土地利用总体规划》对辖区范围所明确划分的“土地利用分区”。这里我们不主张把土地用途“管制”与它相对应的一定区域范围割裂开来，是因为土地利用总是泛指土地利用单元的集合，只有单元用途得到一致时才有可能实施真正意义上的“用途”管制。所以我们要求的用途管制，一定要按照《规划》明确的土地利用分区，或遵循国家建设对土地的特定需求，严格区分原有的土地利用使其得到逐步改造，并最大限度地服从于既定的主导用途，也就是说严格限制一切不符合其土地“主导”用途的用地项目入区实施。

所以长期以来我们一直强调土地“用途”与土地利用“分区”的一致性，这是因为二者之间有着密切的内在联系，具有一定的互为因果、相辅相成的关系，譬如在已编制《土地利用总体规划》并付之以实施的地方，其《规划》明确的用地分区，是实施相应土地用途管制的直接依据，即：土地用途管制必须按照土地分区的既定用途组织实施。反过来目前尚未编制《土地利用总体规划》的地方，土地利用不仅要从国家根本利益出发予以长远考虑，而且还要因地制宜地按照其土地资源适宜性，实行由其“地域”所决定的土地利用管制，在这样的特定地区、特定条件下，土地用途管制应该起到甚似规划、甚至是“胜于”规划的积极作用。

因此概括起来，土地用途管制应该是作为达到一定土地利用目的的一种既定手段，它不仅应该源于土地利用的既定目的，而且还要上升到法制的高度，成为一切用地单位和个人必须共同遵守的行为“准则”。也就是说在具体的土地利用中，任何部门、单位和个人，必须摈弃局部和个人利益，服从土地用途管制的明确规定，只有这样才能规范土地利用行为，使土地这个重要的资源和资产能够更好的服务于国家和人民的根本利益。从这个意义来看，土地用途管制又是土地管理部门实施规划管理的一项强制措施，理应成为其依法行政的政府”行为”。

这一点上土地用途管制明显区别于《土地利用总体规划》的既定作用，它不仅能够而且应该根据需要“独立”地运用于土地管理之中，这样可以回避管理体制上的诸多不便，这样才能从土地资源利用优化配置原则出发，科学地实事求是地组织实施各类相应的土地利用。总之，我们认为按照土地“专属”用途管制原则制定的措施，不仅对当前本市土地利用上的无序状态有着明显的规范、制约作用，而且对今后编制实施《土地利用总体规划》也有重要的参考意义和积极的促进作用。

二、积极推进土地整理确保耕地总量动态平衡的基本认识

我们认为，土地整理是从提高土地利用效率出发，针对土地资源固有属性运用规划、计划和行政的调节手段，以及工程的生物的综合措施，最大限度地发挥土地利用生产潜力的一种方式和方法。它包括农用土地的整理、城市土地的整理和闲置、废弃土地的整理。当前与本市经济发展休戚相关的是农用土地、城镇建设土地以及其它相关土地的整理。应该承认，土地整理在我们土地管理的实践中还是一件新鲜事物，如何具体实施土地整理，从目前来看还需要积极创造条件才能做到。这些条件是：

第一、要在《土地利用规划》中明确所谓需要制定的土地整理的专项规划和具体的规划设计，以进一步做到土地整理的“有的放矢”。

第二、要通过立法措施制定土地整理的法律保障体系，譬如《土地整理条例》等，使土地整理得到社会的认同和遵守，成为维系土地利用正常秩序的既定手段。

第三、要将土地整理的“内容”有机地包含在土地利用年度计划内。即：针对不同土地利用类型特点，进行相应的调整、整治和改造。譬如根据既定目的调整土地用途和布局以及权属关系，对闲置、废弃土地实施开发、复垦，以及对构成制约因素的土地生产条件进行改造等。

第四、要本着取之于土用之于土的原则，建立与土地整理制度相适应的土地整理“基金”。也就是说要力争从土地使用税、耕地占用税、土地增值税中，拿出一部分资金用于土地整理的需要。

我们以为从城市土地管理的实际出发，土地整理确实可以作为一项重要手段在很多方面适应“大城市小郊区”的土地管理需求，具体表现在如下几个方面：

(一)、在城市的规划区域范围内，通过既定的农地整理与绿化隔离相结合的形式，可充分显示进一步制约城市建设无序发展、恶性膨胀的既定作用。

这种通过农地整理建立的农业土地专属用途管制区，可以有效地取代原来城市规划提出的“片林”等高大乔木组成的所谓绿化隔离带，不仅起到应有的隔离作用，而且减缓了本市耕地减少的步伐，体现了“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的国策精神。

(二)、在城市土地利用中，通过城市土地整理可以有计划、有步骤地按照《城市总体规划》的建设布局，进行旧城区的改造，将不符合规划的原有建筑设施拆掉，进行新的建设，以提高城市土地的利用率。

(三)、通过后备土地资源的开发整理，可以在土地供、需方面，逐步实施耕地的占补平衡，以满足城市发展对建设用地的需求。事实上随着本市经济实力的增强科学技术水平的进步，土地整理的领域可以而且必须针对目前存量土地不足的实际状况，有计划有步骤地延伸到未利用土地资源的开发、复垦方面来。通过以上“土地用途管制”、“土地整理”的一些基本认识，使我们进一步意识到：政府各级土地管理部门除既定的土地审批等行政职能外，在土地资源管理上作为国有土地的产权代表者和集体土地使用的指导、管理者，确实负有指导、监督土地使用者使用好、利用好土地的责任。

即：土地所有者负有向土地使用者提供一个什么用途和质量水平土地的责任，而土地使用者在使用中则应该遵循土地的既定用途确保其质量的总体水平。这些是双方理应共同关心的问题和不可推卸的责任，因此积极推进对各类土地的整理严格遵守土地用途管制的民主集中原则，是土地供需双方应该共同遵守的土地利用准则。就是说在土地利用的社会实践中，各级土地管理部门应争取资金、组织力量通过土地”整理”这种形式，制定相应的规划、计划和具体的规划设计，逐步实施对土地资源的开发、利用和改造，以向社会提供更多、更好、更有使用价值的土地。

与此相应的是，作为土地使用者的各部门、单位和个人，也必须无条件地服从土地用途”管制”所对相应土地的不同用途所作出的明确规定，并从土地利用实践出发参加到土地整治活动中来，只有在这样的机制动作下才能严格规范土地利用行为，才能更好地发挥土地在生产、生活中的既定作用。应该充分意识到《土地用途管制》在例行的土地管理中，并不是一件所谓的新生事物，特别是在城市辖区范畴内，如何“有序”地发挥本市依法管理土地的“特定”需求十分重要，因为城市土地利用类型的复杂程度，以及辖区全部土地利用的均衡性，特别是耕地保护及其总量动态平衡方面的既定要求，需要我们更加重视这两项基础工作。因为只有这样才能抓住机遇、把握本市土地利用全局，才能把保护耕地与地区可持续发展这个目标有机地结合起来。

1997.7于市国土局资源处

2-土地变更调查、登记统计的有机结合有利于耕地总量的动态平衡

确保一定时期内的耕地总量动态平衡,特别是确保在“册”耕地数量的稳定，并且掌握其利用的动态变化，无疑是关系我国粮食生产安全、维系经济社会可持续发展所必须重视的一项战略措施，也是合理利用每寸土地、切实保护耕地基本国策的重耍内容。众所周知确保耕地总量的动态平衡势必涉及土地利用(特别是农地利用范畴)的诸多方面，然而必须指出的是目前土地变更调查、登记统计依据的土地分类标准(国土资源部地籍司下发的全国土地分类[过渡期适用])，在规范农地系统内的土地利用类型方而，与现实耕地总量动态平衡的既定宗旨和实际需要存在着一些不够协调的地方。

故此我们认为:在土地变更调查登记统计中，如何完善相应的土地分类标准和统计方法与统计口径，排除一切不利于耕地总量动态平衡的影响，应该是这项工作的出发点和关键之所在，其实当一个正确目标确定后，用什么方法加以实现可以有多种选择，但是一定耍有一种最为科学、最切合实际的。确切的说，就是要选择一种能够与大政方针相吻合，而且又符合土地科学体系，在实践中能够行之有效的方式。

其实从解决问题的途径来看，需要围绕影响实施耕地总量平衡的若干因素,认真的从土地利用的实际出，研究、探讨在农业结构调整中如何科学、系统的制订土地分类标准，正确处理土地利用中实际发生的变化，以及面积统计上遇到的一些具体问题。十分明显解决这些问题的思路和措施正确与否，实际上关系到土地变更调整、登记统计能否有效的服务于耕地总量动态平衡的实际需要。实践表明，所谓存在的“问题”很大程度上表现在耕地农业结构调整后，对其利用形态“类型”表述所引起的概念上的分歧。

也就是说，当一种特定的“概念”所决定的分类标准得到采纳，并且以其依据来指导土地变更调查、登记统计的工作，那么很有可能因为其“概念”存在的系统错误，而出现一系列事实上难以接受的后果。这里拟简要的探讨一下所谓“系统”错误在土地变更调查、登记统计中可能带来的负面影响，以及我们理应采取的应对策略和具体的方式、方法：

一、土地分类系统概念对土地变更调查、登记统计工作的作用和影响

国土资源部地籍司在其全国土地分类中，明确将耕地农业结构调整后引起的利用形态变化，分别用可调整果园、可调整桑园、可调整茶园……等等来加以表示。其含义是指“这种土地是由耕地改动过来，但耕作层未遭到破坏的耕地”。虽然人们不难理解这种“分类”所要表达的本意，而且知道这是在确保耕地的数量不减少的前提下所提出的所谓“应对”措施。

但是应该有所道理、有所根据地解释目前“因应”农业结构调整需耍，而将不破坏其耕作层的“耕地”改为农业生产其他“用途”的，事关变更其调查、登记统计“口径”的合理性、必要性。也就是应该十分清楚的界定目前这些“结构”调整所涉及到的耕地，在全国土地分类中是千真万确的属于“耕地”范畴的货真价实的“耕地”。只是为了适应所谓农业结构调整需要，不得不将这些“耕地”分别纳入所谓的园地类、草地类、林地类中。

不过我们应该十分清楚，尽管这种“处置”方式在用于调整的“耕地”前面加注了一个“可调整”的字样，但是就土地分类科学“定义”的原则来看，这些所谓的可调整果园等，只能按照土地利用的“形态”属性毫不含糊的服从其“用途”所决定的相应“地类”。所以目前地籍司的这种“做法”，实际上人为地否定了这些“耕地”在土地分类系统中得以存在的“科学”性，故此按照目前“推出”的这个分类标准，无论从土地分类的科学含义还是政策的需要来看，实际上并不能满足目前“耕地”因应农业结构调整的需要而保持其“地类”面积总量的科学界定。

故此土地“分类”系统的主导作用应该是土地变更调查、登记统计中对各种地类的调査及其划分起到应有的“规范”性作用，也就是说现实中的土地“利用”只能按照“聚类”的原则，在所在的相应“地类”中加以登记、统计。那么现实中大量的所谓农业调整“耕地”，即那些被加注为“可调整耕地”、“可调整林地”、“可调整草地”的“耕种”土地，都将在科学的土地系统分类中丧失原本具有的耕地属性。

显然目前这种土地分类上的所谓的“权益”之计，实际上在土地科学的层面，纯属一种不符合党和国家提出的耕地总量动态平衡“初衷”的一种简单、幼稚没有科学依据支撑的做法。

二、目前使用的土地分类系统对土地变更调查、登记统计结果的影响确实不容乐观

划分土地分类标准和系统的土地变更调查、登记统计是一项土地科学指导下的具体工作，应该几有起码的严密性和逻辑性。这里以1-2-1为例，它的土地分类“含义”是所谓可调整“果园”，那么从土地登记统计的唯一原则来看，只能按照”园地“地类予以面积的统计。但是12…的成立意味着在耕地地类而积中必须扣除这部分转为园地利用的面积，否则耕地减少园地增加的结果，会造成土地面积的“重复”统计，从而失去土地变更调查、登记统计的实际意义。

其实这样的统计“结果”很难从科学的表述上，达到农业结构调整用地不属耕地减少范畴这一既定要求，更难吻合党和国家提出的，耕地总量动态平衡方针对“耕地”提出的目标管理耍求。因此无法从根本上避免实际上是人为造成的这种土地“分类”所导致的系统错误。故此只能采取科学的、实事求是的态度，认真的对待与“耕地”利用变化直接相关的土地利用“分类”需要，使其能够科学合理的服务于国家的产、业调整政策和土地变更调查的实际。

也就是说，我们要从国家农业结构调整政策的“初衷”出发，运用土地科学技术的手段，使其与国家耕地总量动态平衡的大政方针吻合起来。这样我们必须理所当然的对现行的耕地利用变化直接相关的土地分类标准进行调整，使其在土地变更调查、登记统计中能够按照科学的程序和操作要求达到我们上述的既定耍求。所以我们必须在理论和实践的结合上，实事求是的科学系统地做到：

1、实事求是的应对农业结构调整对耕地利用带来的形态变化

进一步从土地分类的科学“定义”山发，制定符合当前农村经济发展需要又不失其土地“分类”科学内涵标准的土地分类，并且采用科学的实事求是的“分类”标准规范其相应的土地变更调资、登记统计。然而长期以来我们不同程度上因为土地分类系统的混乱以及概念上的模糊，导致出现了类似“可调整果园”这样一些土地分类上的不确定性，其结果实际上不利农业结构调整的政策需耍与土地利用管理科学的结合。

因此建议国土资源部地籍司对下发执行的全国土地分类(过渡期间适用)中有关地类及其含义做出适当调整。也就是说要将其中所有与耕地调整使用有关的，带有所谓“标记”的各地类，从所在地类回归到耕地地类中来。为了在“耕地”地类中区别这些已经实现了农业结构调整而使用的“耕地”，建议将这类耕地直接定义为“农业结构调整耕地”，简称“农调耕地”，并用1-1-6作为其编号，其含义是：因应农业产业结构调整需要用于果园、桑园、茶园、橡胶园、及其他种植园，以及有林地、苗圃、人工草地等需求而其耕作层尚未破坏的“耕地”。

为此为了综合表述其利用形态的变化，可进一步在1-1-6后面分别用带括号的(园)、(林)、(草)字样以示其结构调整后的“耕地”实际利用状况。显然这种既切合“实际”又不失原则的“处理”方式，不仅符合土地分类的系统原则，而且还有利于进一步做好相应的土地变更、登记统计工作。

2、进一步抓住事物的“本质”严格土地利用状况的外业调查，以便科学系统的做好土地利用变更调查工作

众所周知耕地作为用途广泛的“种植”用地，在农业生产中具有十分重要的地位，也是国家从粮食生产安全角度出发所必须予以保护的重点对象。正如国土资源部和农业部两家在有关农业结构调整用地文件中所强调的那样，耕地的“特征”是由其“耕性”和耕作层的“土体”构型所决定的。即：长期的农业种植和耕作的结果，不仅形成了一个土壤养分富集的耕作层，而且也有一个长期耕作形成的犁底层。

也就是说由于这种耕层“结构”造就了一个能够保水、保肥，有利于植物根系发育生长的良好的地下“空间”，是浅根系作物生长所必需的所谓“立地”条件。因此从种植角度来看无论种植的是“花”还是“草”还是什么“药材”之类的东西，有一个“耕作“层的保障是绝对必要的。另方面从耕地总量动态平衡来讲，在“在册”耕地中实施这种用途广泛的、以不破坏“耕作层”为前提的“耕地”的多用途转换，不仅有利于农村经济的可持续发展，而且事实上也有利于耕地总量的动态平衡。

所以在变更调查的“外业”作业中，必须认真掌握这一尺度，以便在“现场”实地甄别农业结构调整后的用地，是否符合不破坏“耕作”层这个农业结构调整用地的前提，并且与土地分类的“要求”结合起来，才能实事求是的界定其土地利用的现状。故此不仅要查看上一年度的变更登记和统计结果，而且要在本年度验明“正身”，以确定其在土地“分类”中的应有的地位，这样我们才能抓住事物的“本质”科学系统的做好土地利用变更调查。

三、在土地分类决定的外业调查甄别的基础上，按照地类统计的严格要求进行耕地类别的面积统计，建立符合规范要求的耕地统计台帐把耕地的变化牢牢地控制在“耕地”账面范围内，并且针对国家今后可能出台的任何耕地政策需求以此奠定一个切实可靠的数据统计资料，千万马虎不得

我们认为这种考虑及其措施具有十分重要的战略前瞻性，从根本上避免了“耕地”因为农业结构调整需要，仅仅因为利用方式与耕地有所不同，就从土地“分类”中把耕地划入非耕地系列，从而导致耕地登记、统计台账上的差错。也就是说只耍农调“耕地”不被建设发展所征用和占用，而彻底改变其耕地“属性”，那么不管它们在农业生产范畴内如何千变万化，其结果总是万变不离其宗，始终改变不了其耕地的“身份”。那么任何时候农调耕地与现状耕地一样，都将统计到“耕地”这个既定系列。

所以通过这种既符合土地分类科学系统原则、又符合土地登记、统计耍求的“处理”方式，就可以确保国家“在册”的耕地地类面积，不会因为农业结构调整的影响有所“丢失”，而有所“减少”。这样无论从事物的“本质”还是其相应的表达“形式”来讲，都是与耕地总量动态平衡的“总体”耍求相适应的。我们认为从土地分类系统调整着手的这一措施十分必要，因为听说地籍司下达的全国土地分类(过渡期间适用)要沿用几十年。

这就是说在这几十年内，打算把“可调整果园”之类的土地分类标准，在诸如园地地类中推行下去，由此可见这种张冠李戴的做法可能要长居久安。人们不禁要问种“做法”符合国家耕地总量动态平衡的战略要求吗?因为耕地总量动态平衡的精神实质是：所谓的耕地总量动态平衡是国家中央政府要求地方政府对耕地实施的一种特殊的“目标”管理方式，从而意味着这种管理本身应该具有很强的时间与空间的特殊性和灵活性，因此应该这样来理解耕地的目标管理即：

1、 实施耕地目标管理就应该实事求是地贯彻耕地的利用保护，所以应该是对其数量、质量层面实施的最完整的、科学系统的高度概括，所以在整个《土地利用规划》期限内，应该以耕地“保有”量作为目标，对其实施最有效管理的做法，从逻辑上来讲应该具有十分重要的严密性;

2、 实施耕地目标管埋，应该有国土资源部、农业部两部以不破坏耕地耕作层的各种耕地利用方式作为其耕地数量不减少的政策依据，这样我们有充分的理由在满足当前农村经济发展需求，适应加入“WT0”后所必须拥有的，建立在耕地利用不同模式上的灵活性.并依此进行其用地结构的调整。这是目前农业发展的重大趋势，也是国家既定的产业发展政策运作下的历史必然，从而具有所谓天然和人为的合理性。

故此在这种大环境的政策支持下，作为耕地目标管理的各个分项运作，只要不违反在耕地上假借农业用地结构调整之名大兴非农建设之实，就不会产生与农业用地结构调整既定目标相违背的任何弊端。

3、实施耕地目标管理对保护耕地有许多独到的好处，是单纯耕地保护所无法兼顾的。首先它满足了农民在当前农村经济发展中的既定要求，允许他们依照实际需要和可能改变其“耕地”的利用方式以达到预期的经济目的，这种做法是维系当前政治稳定、经济发展、社会安定团结的根本。

要知道这种土地经营方式的调整，所涉及的“耕地”利用变化实际上不涉及耕地地类的变更，始终维系在耕地的“法定”范畴内，故此不存在耕地数量减少这一十分“敏感”而且耸人听闻的所谓问题。再者基于耕地目标管理的科学界定，任何使用“耕地”进行有关运作的单位和个人，在国家利益和形势发生巨变的情况下，无论从“法理”上还是“法制”上都必须履行退园、退鱼、退草，等还耕的责任。

因为从法定的角度来看他们使用的是用于农业结构调整的“耕地”而不是什么可调整果园等等，所以土地地行政主管部门在办理农业用地结构调整审批手续时，必须从“行政”上明确规定这些土地属于农业结构调整使用的耕地，故此允许对其用途进行调整。也就是说从耕地目标管理来看即使今后任何单位和个人一旦征用了利用了现状属于“园地”、“草地”或以其他利用方式的“耕地”(用地籍司的说法，是可调整园地、可调整草地等等)，也不能回避这些征用的是耕地中的“农调”耕地。

因此土地管理部门可以据此责成征地单位或个人必须无条件予以耕地的复垦，实在不能复垦的则如数缴纳耕地占用、开垦费等应该缴纳的费用，才能进一步办理相应的“耕地”征用手续。也就是说所以集体经济组织可以用这笔费用进行新的耕地的开垦，以适应其占用的补充平衡。另外这种“处理”方式从法律程序上避免了通常依据土地利用“现状”决定其征用土地性质的弊端，从而有效规避征用土地的部门，可以种种借口拒不缴纳耕地开垦费用，或拒不实施耕地占补平衡等事端的发生。

4、 从土地登记统计的角度来看实施耕地目标管理的具体做法不会出现耕地用途调整后耕地地类账面上的混乱不堪，从而根本上规避了这类调整不作为耕地减少的这种逻辑上可能引起的混乱。

因为耕地目标管理针对的始终是“耕地”，无论耕地利用内涵上做出何种调整，都无法改变耕地需要得到有效保护的这种基本政策上的严格规定。必须指出实施耕地“目标”管理不仅有其逻辑上的合理性，同时具有统计操作上的严密性。

如果国土资源部地籍司要了解北京市当前土地利用变化情况，市国土资源和房屋管理局可以就此详细提供到区县、乡镇各个级别的，耕地目标管理体制下的不同耕地利用类型的数量、质量，并且做到一览无余。换句话说在耕地目标管理的“界定”下，其表述不会引起可调整“果园”等形式与内容之间可能发生的逻辑上的混乱。因为就其目标管理而言耕地的数量不会凭空增加也不会凭空减少。也就是说耕地地类的这种科学表述方式，能够绝然分清“现状耕地”与“农调耕地”的数量状况及其利用内容。

更重要的是，这种管理体系能够绝然分清“农调耕地”各种利用类型与原来不属于耕地范畴作为独立地类的园地、草地、水面之间的空间分布及其数量关系。如果国土资源部地籍司要弄清北京市一定时限范围内农用土地利用的实际情况，即不管其来源如何有多少土地用于种植、多少土地用于养殖、多少土地用于设施种植和养殖的话，只要把这些同一时限内相应的农调耕地利用类别面积与相应的作为独立地类同样用途的土地面积相加，就能累计得出我市这一时限范畴内各类农用地实际情况，从而不会出现重复统计等差错。

我们认为基于“耕地”目标管理具有的上述科学性和合理性所提出的一定行政辖区范围内的耕地目标管理对策，是管活、用活一个行政辖区范围内土地资源如何适应其经济社会可持续发展所“必备”的一个基本选择。因为当前形势的发展耍求我们，必须放弃长期以来一些“陈旧”的概念，做出一些能够“因应”改革幵放以及发展需要的“研判”来，当然这些“研判”必须科学准确，只有这样才能达到改革发展的既定目标。

所以我们以为通过土地分类调整，在耕地系统内充分重视农业结构调整用地的发展趋势，并且用“农调”耕地这个名称来表达这些“特殊”耕地的做法，应该可以与当前国土资源部地籍司对农业结构调整耕地所做出的全国性统一要求进行科学的比较，以明晰其中哪一种更加符合土地分类科学的严密性和系统性，更加符合农村经济发展对土地管理工作提出的实际需求，所以个人以为这些还需要更多的人来关心和研究，也就是说如有可能的话，这些因为土地分类引起的“农调”耕地与“可调”整果园的争论，不妨一起在实践中加以进一步的检验，这样其结果岂不是就能更加清楚了吗?

2003.8于市土地整理储备中心

3-市场经济条件下耕地占补平衡的运行机制是维系经济社会均衡发展毋庸置疑的重要手段

改革开放以来经济建设的蓬勃发展占用了大量的耕地资源这是一个不争的事实，但是能否维系这样一个发展势头则有待于整合本市土地资源的合理利用，确切的说有待于耕地的所谓占用与补充之间的平衡。鉴于本市辖区的土地资源状况是山区起伏的山地丘陵面积大于平原地势平坦的面积，故此从土地利用的实际状况而言由于客观存在的经济社会发展态势，决定了所谓的农村居民点大都分布在平原地区，并且历史地形成了所谓以其村庄为“圆心”的所谓土壤肥力同心圆分布规律，并且由此决定了优质的农业生产用地往往集中在这个圈层范围内，而且是距离村庄越近其土壤肥力越高反之越来越低。而目前的建设发展从其所谓的聚集“效应”来看，也有一个与土壤肥力相似的地方就是建设的发展也有一个与农业生产相似但是其目的截然相反的规律。就是说建设发展也有一个自己的圈层结构。

不幸的是当两个圈子叠加时农村的农业生产必须服从城市的建设发展需要，从而事实上由此派生出所谓的建设占用耕地的补充平衡事由。那么如何维系一个行政辖区范围内必不可少的农业生产与经济建设的均衡发展对其土地资源的可持续利用，显然是土地行政管理部门无可推卸的重要责任，尤其是在所谓市场经济的运作中如何兼顾二者的利益诉求，确实是一件一举要“双得”并且还要所谓兼而有之的任务。问题是如何在所谓市场条件下能够统筹完成，笔者在其任职期间曾经提出过通过土地后备资源的开发、村庄的土地整理等手段，将农民群众通过其劳动的、资金的投入方式，将其形成的可耕种的“土地”作为所谓能够用于建设发展所占用“耕地”的补充平衡指标，通过市场的手段满足双方的需求。

退休后到《市土地整理储备中心》担任所谓顾问后，通过整合相当一段时间的宜农后备土地资源开发以及村庄土地整理的实践，提出了所谓市场经济条件下耕地占用补充平衡的运行机制。目的是针对长期以来社会运作中广大农村集体经济组织发展权利缺失的状况，以重在弥补广大农民群众仅仅以其农产品这种“产品”经济方式参与所谓市场经济之不足，并且在其具体的操作中强调广大集体经济组织组成员参与其市场运作的“商品”仅仅是手中掌握的所谓“指标”是一种非物质的“权利”象征，而且是可以从市场运作“主体”(代表政府的机构)兑现其开发“成本”乃至“利润”的所谓参与市场经济的“虚拟”产品(开发出来的耕地原地未动仍然属于集体的土地资产仍然归集体统筹使用)。

笔者认为这一点对佐证所谓土地市场存与否十分关键，因为事实表明从《土地整理储备中心》参与的所谓土地市场的运作来看，其土地市场的说法恐怕不符合一般的市场“定义”，因为,在其市场的相关运作中确实无法将作为“商品”的“土地“(现实中所谓的不动产)由农村地域范畴搬到其市场部的交易“中心”来销售。且不说《宪法》不允许，事实上在土地制度范畴内无论其作为生产资料还是生活资料不可能也、不应该将其商品”拿到市场上去参与“买卖”，因为土地对农民来讲是“命根”子只能紧紧把握在自己手中，怎么会轻而易举地拿到市场去交易呢?

所以无论什么场合用市场的概念来“诠释”土地范畴的所谓“市场”化都是不切合适应的，包括适应耕地占补平衡的所谓指标“运作”在内，那么应该如何界定耕地占补平衡的所谓“指标”运作呢?笔者有这样一种解释，就是说就“指标”运作的内涵而言，这是政府为了适应城市建设发展的实践需求，所采取的用经济的“代偿”形式与集体经济组织之间发生的一种补偿其土地开发、农村居民点土地整理中其成本付出的一种必要“经济”行为，其间不存在所谓你买我卖的对应关系。况且在《市土地整理储备中心》运作的所谓土地市场“行为”中，就“指标”的供应、需求双方而言均未同台媒面讨价还价、洽谈交易事宜，怎么会是彼此间你买我卖的所谓市场行为呢?如果说今天我们奉行的是所谓的市场经济，那么也没有必要把所有的一切都扣上这顶“帽子”吧?为此笔者将从事的《土地整理储备中心》工作系统地归纳在如下一个“框图”之中，作为了解土地开发整理工作时的参考!

北京市土地开发、整理暨耕地占补平衡工作流程图解

2005·8于土地储备整理中心

二现实中土地集约、节约利用的物质基础不容忽视

事实表明土地利用的“社会(经济)”属性，是一种建立在土地自然选择基础上依据条件和可能能够加以塑造的所谓“后天”的人为产物，这些在经济社会的发展进程中，表现在人们可以通过扬长避短、因势利导、审时度势等措施“后天”地创造出有利于其发展的所谓“区位”条件，并且以此充分发挥土地利用现实中的二、三产业的既定优势。

其实从唯物辩证的角度来看，这些应该是土地作为“物质”条件进而成为其利用、发展“先决”条件的最好注释。这一点从历史上许多文明“消失”、许多文明得以“传承”发展的原因来看，不难理解为什么沙漠中的“楼兰”古国会不复存在，而长江三角洲“丝绸”文明却能够历史地传承发扬光大。由此告诫我们现实中任何无视土地“自然”属性对土地利用的“制约”因素，片面追求眼前利益的“行为”都是“短见”的，譬如为了发展经济其非农建设大量占用优质农田的“做法”就是没有任何道理而愚蠢之极的。

十分明显农业与非农业二者土地利用的“依据”有着天壤之别，前者讲究的是土地(土壤)的“肥力”条件，而后者则重土地物理结构的所谓“承载”能力。然而在土地利用实际中建设部门为了能够大手笔、肆无忌惮占用实际上所剩无几的区位条件甚好的优质农田，为此找到了一个堂而皇之的“理由”，就是看似颇有道理的所谓“先污染后治理”的说法。意思是说只要能够方便“建设“的发展，那么等有了建设的“回报”后，届时再去“培肥”建设占用剩下的“低产”农田也为时不晚。

那么这种说法、做法真的不算晚吗?要知道农业生产实践表明一些低产农田之所以低产是由于其物质层面的所谓“障碍”因素所决定的，即便采取大量地“投入”对其进行所谓的“培肥”，结果表明这种事后的“改造”措施实际上是无济于事的。所以建设主管部门持有的这种痴情的、一厢情愿的想法做法未免有些过于简单幼稚。必须指出所谓高产农田是没有自身“障碍”因素的自然土壤经过其漫长开发、整理、培肥的历史过程才得以形成的，这是科学的不争事实。即：在没有障碍因素的制约下形成所谓土壤的“肥力”不仅需要很长的历史时间，而且还需要大量的各种物质投入。

也就是说有几十年、数百年上千年土壤物质的形成、积累、转化以及无可估量的大量经济投入，今天业已形成的所谓“农耕”物质文明将是无法予以想象的。遗憾的是我们许多决策层面的“聪明”人，为什么不能就这些漫长的无法取代的，时间上、物质上各项“投入”与眼前的一时利益，设身处地仔细地好好想一想呢。譬如为什么墨西哥人会把自己的“首都”墨西哥城选择在与此毗邻的丘陵、山坡上?难道他们真的傻到不懂得城市建设各项投入及施工面临的问题而非要迎难而上呢?

其实在这个问题上墨西哥人非常聪明，他们知道山上建设城市虽然不容易，但是这些都是一时的困难，克服克服也就过去了。然而他们这种充满聪明、智慧“做法”的结果是为此保留了与其民族持续生存、发展密不可分的平原“耕地”，从而由此“赢得”了成为“豢养”他们子孙后代不可多得的“风水宝地”。

故此我们在土地集约、节约利用与规划、计划管理工作中，是不是应该学习他们同样在认识论、方法论的层面进一步认真思考一下我们经济建设发展进程中，每天都会遇到怎样的一些类似的问题?是不是也应该先入为主地着手制定与其发展密切相关的准则、方法措施?以便智慧地应对我们今后的建设发展呢!

1-从《乡域规划》面临的问题看乡镇《土地利用总体规划》的重要性

目前我市近郊各乡开展的《乡镇土地使用规划》，在北京市城市规划院的主持编制下已经陆续进入审议阶段，从其目的来看十分明确就是要解决乡镇非农建设发展中的所谓土地使用问题。他们之所以这样恐怕是要以此区别土地管理部门在辖区土地资源利用、配置上所必须的《土地利用总体规划》。由此可见建设部门的《乡镇土地使用规划》真是有些可谓用心良苦。

但是从乡镇地域范畴的土地利用发展来看却未免有些过于片面，十分明显从乡镇《土地使用规划》和乡镇《土地利用利用总体规划》两者类似又有区别的不同含义来看，前者重在乡镇非农建设的土地利用布局;而后者则着重于从土地资源及其适应性出发，重在利用布局的层面配置与乡镇经济社会发展(包括各业发展在内)所需要的地资源，所以从这个意义上来看可以说二者是有根本区别的，理由如下：

一、在当前经济社会发展中必须深刻意识到，土地使用规划与利用规划是两种不同性质的《规划》，不仅其服务对象不同、涉及的地域范围也有根本性的差别，确切说不能将二者混淆起来更不能越俎代庖

必须指出北京市《建设总体规划》，是北京市政府为贯彻中央关于首都建设“四项”批复制定的，在它出台的时候还没有土地管理的背景，当时我市实际上的土地管理部门是市规划局，其所做的一切都是围绕北京地区建设用地的布局和审批。所以这个《总体规划》所要解决的是首都建设发展问题，而不是北京市辖区范围内全部土地利用的规划问题。

从这个意义来说土地管理在我市提到议事日程以后，这个所谓的《总体》规划应该逐渐失去昔日一统天下的作用，十分明显本市一万六千八百平方公里版图范围，除了自然物以外，一切人为的产物、人为的活动都发生在、成长在北京这块有限土地范围内。因此如何全面地、合理地安排包括城、乡建设在内的各种土地的利用和使用已经成为北京市《土地利用总体规划》的重要内容。

况且目前首都各项事业的发展，不仅需要考虑土地与财富的关系，而且必须从土地内在“属性”所揭示的土地利用规律，来合理安排事实上日趋紧张的有限的土地资源。在这个在这个问题上，我们历来同城市规划部门有着根本的“分歧”和无法调和的“矛盾”。目前城市规划部门正在通过近郊的《乡域土地使用规划》、远郊的《县域土地使用规划》，这些本来不是土地规划的《土地规划》并且按照建设用地的指导思想来规划事关区(县)、乡(镇)经济社会综合发展的土地，显然是不切合时宜的。

其结果必然造成我市土地利用的失误和资源配置上的浪费和损失，如果这种情况今后持续发生的话，作为本市“法定”的土地管理部门，将无法承担这些事实上已经形成的土地利用系列问题所带来的不利后果。从一个城市辖区应有的综合功能来看，其广大的农村地区担负着提供必须农副产品的生产任务，因此从规划的角度来看应该客观考虑如何保证农村地区的土地利用能够发挥农业生产优势的要求。

也就是说从城市土地的使用和农村土地的利用来看，由于辖区土地资源的有限性不能不从其内在属性上考虑农村地区农业基础地位的土地需求，由于二者对土地资源在数量上、质量上的不同要求。从而在其利用规划层面构成了本市辖区土地利用中应该有所选择、有所侧重的基本原则。

从常识来看城市规划部门的专业侧重是城、乡居民点及工矿企业的平面布局，它不可能也不应该对其它客观存在的土地利用类型进行过多的干预，这是因为城市建设本身仅仅是辖区全部土地利用中的一种类型，不可能在全部土地利用类型上以偏概全取而代之。确切说在本市辖区内，其城、镇使用的土地面积不可能也不应该无限制地予以发展，因为还有一个米袋子、菜篮子的“农业”土地问题有待解决。

这些事情恐怕不是一个城市规划局、规划院所能承担、解决的，况且《城市规划法》第六有段话讲得十分清楚“城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，以及当地自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾、综合部署”从而实际上承认了城市规划与其它规划的关系，完全没有取而代之的意思。

另外从城镇土地利用作为行政“辖区”全部土地利用中一个子系统的事实来看，理应受到土地利用总的系统的制约和支配。因为《城市规划法》所明晰的“当地自然环境、资源条件、历史情况、现状特点”等等，实际上就是地域范畴的土地资源的特点、土地利用的沿革以及土地利用的现状等等。这就是说尽管《城市规划法》多么不心甘情愿、玩弄了那么多的词藻，最终还是回到土地利用的一般法则上来，得出《城市总体规划》应当和《国土规划》、《区域规划》、《江河流域规划》、《土地利用总体规划》相协调的结论上来。

我们认为《城市规划》所面临的这些问题应该在《城市规划法》的条款中将其改为“城市规划的编制要依据《国民经济和社会发展规划》和地区《土地利用总体规划》，着重抓好城市规划范围的建设布局和城市土地的综合利用，做到与区域规划、江河流域等其它土地利用专项规划的协调”。

这样岂不是更能体现一个城市地区、各类土地利用类型间的协调和完美吗?然而遗憾的是由于立场、观点的根本分歧，在目前情况下城市规划部门没有而且也不可能马上转变自己的立场。但是这丝毫不能改变城市土地在区域全部土地利用中的实际地位，也就是说城市规划不可能替代城市所在地域范围内的《土地利用总体规划》。

二、目前我市经济社会发展中，城市规划部门牵头制定的近郊区《乡域土地使用规划》说明了一些什么问题?

近年来我们在近郊《菜田保护区》划定工作中，与城市规划院主持制定的所谓《乡域土地使用规划》进行过频繁接触，他们的这个《规划》实际上是市城市规划研究院代表乡政府安排其各类非农建设用途所划分的土地使用范围。目前这种规划已经进入审批阶段，其目的性十分明确，就是要解决近郊乡镇非农建设发展中的土地使用问题。但是作为一项建设用途的规划，对其乡域范围内，包括农业的存在及其发展来看未免有些过于片面。确切说《乡域规划》对其土地的某些安排使用，某种程度上不符合依据土地资源适宜性原则所做出土地利用空间布局，也就是客观上在其乡域土地究竟如何才能全方位服务于其经济社会可持续发展、如何加以合理利用和使用的最终目的有所出入。

事实上我市近郊各乡目前情况是：随着国民经济建设的迅猛发展和城乡的不断繁荣进步，建国以来城市范围从解放初期发展成现在的1000多平方公里;占用了大量乡镇农田土地，然而乡镇自身经济社会的发展同样需要相应土地，因此伴随着城、乡建设的继续发展，近郊区域的用地还要日趋紧张。那么这种情况下发挥近郊土地资源潜力，在有限的土地上合理安排农业和工副业生产兼顾包括城、乡设施在内的各项用地，仅仅按照城市规划模式来应对是无法奏效的。也就是说必须针对近郊土地资源特点，统筹安排农业、工副业生产和城镇建设用地，应该借助《土地利用总体规划》的形式科学地予以解决。

这里我们无意贬低《乡域土地使用规划》，但是必须指出其中某些“做法”客观上是极为有害的，与“国情”、“市情”以及合理利用每寸土地这个重要基本“国策”是不相适应的。也就是说在目前客观存在的现实之中，不存在首都及城市郊区农村土地利用的“特殊”论。因为越是大城市郊区土地利用问题越多、矛盾也更为突出，更需要从近郊农村土地利用的实际情况出发，通过乡镇《土地利用规划》合理安排各类土地的利用，由此规避不合理的土地利用可能带来的不良后果。

因此这里首先必须解决乡镇《社会经济发展规划》的合理与否问题，其次才是其土地使用《规划》是否适宜的问题。我们认为严格来讲近郊所谓的《乡域土地使用规划》应该是各乡根据本乡在近郊的地理位置和本身自然属性及社会分工特点，在所谓《乡镇社会经济发展规划》指导下，在其土地的“利用”层面进一步通《乡镇土地利用总体规划》来通盘考虑与本乡社会经济发展指标相应的土地利用空间布局。

然而我市近郊现在仍然缺乏以土地资源详查为核心的调查研究，对目前近郊乡镇土地资源的数量、类型、质量等各个方面的动态缺乏起码的了解。更为重要的是还没有一个建立在上述资料基础上的市级和(区)县级的《土地利用总体规划纲要》，以及事关乡镇土地功能分区的构想。也就是说一时无法从土地利用的全局高度来指导土地资源的利用、配置。这里我们之所以强调乡镇土地不宜以《乡域土地使用规划》来明确其用途的另一个原因是:作为近郊农村地区虽然与城市接近但不能与城市等同起来，因为“农村”在社会经济发展的各个方面与“城市”还有一段相当距离，存在事实上的差异，这不仅是社会发展和分工的客观差异，也是其历史发展所决定的。

所以在这个大前提下应该着重从农村服务城市这个高度出发，更好地为城市人民的生活需要服务、为城市经济建设的发展服务。然而这样提出问题和认识问题绝不是僵化地认识农村，更不是千篇一律地把现代化的农村，仅仅看成城市所需农、副产品等生活资料的供应基地。而是根据其社会经济发展水平与自然资源状况的综合优势的不同差异，来衡量如何更好地建设现代化的新农村，也就是说要按照资源和经济能力的综合状况所决定的所谓主导原则，来权衡乡镇发展及其未来前景。然而目前近郊《乡域土地使用规划》在指导思想上尚未把它上升到乡镇土地合理利用分配的应有高度，从而一定程度上削弱了乡镇土地利用及其土地综合生产能力的应有作用。

如：我市近郊作为主要的三大蔬菜生产基地的四季青、十八里店、黄土岗其乡域《规划》编制中，它们在2000年前其菜田面积将有较大幅度的减少(详见下表)。然而在我市近郊主要蔬菜生产乡中，这样大幅度地削减蔬菜种植用地的做法，不仅不符合土地资源择优使用的原则，恐怕也不符和农业区域发展规划的要求。因为在近郊再也找不出比它们发展蔬菜生产更为优越的地区，现在问题的关键不在于这些作为蔬菜基地的菜田面积，而是依据所谓《乡镇土地使用规划》今后还要减少多少，那么这种规划思想在近郊各乡究竟产生了多大的影响?确实值得进一步认真思考。

也就是蔬菜生产地区的土地利用究竟应该坚持什么样的方向?如何处理解蔬菜生产用地与乡、镇工、副业生产及农民建房用地的关系?还有如何合理配置蔬菜生产用地等一系列土地利用和使用的原则问题。归结起来就是这一系列原则问题应该在生产实践中通过怎样的规划措施才能得到有效地解决。

面积单位：亩

单位 1988年现状

菜田面积 2000年规划

菜田面积 2000年比1988年

减少菜田面积 2000年规划菜田面积占1988年现状菜田面积(%)

四季青 20101.5 15997.5 4104 79.5

十八里店 12554 9180 3374 73.1

黄土岗 25000.5 18000 7000 72

遗憾的是《乡域土地使用规划》规划很大程度上，没有坚持土地利用统筹兼顾的基本原则，在其主导的土地建设利用形式上客观助长了近郊各乡普遍存在的土地非法租赁、转让等所谓间接生产的经营活动。这些都是企图从土地不动产中，为土地所有者带来高额利润和非法所得而客观上对人们赖以生存的土地直接生产——农业生产带来极大的冲击。

三、土地行政管理部门在城乡经济社会统筹发展中，与城市规划部门的业务分歧表现在哪里?应该如何妥善处置?

我们以为事关土地的规划是一项十分严肃的工作，不管土地使用还是土地利用，都是通过《规划》手段反映人们划分土地不同属性、指导土地利用的一种具体行为，目的是要组织起土地的合理利用。其关键在于是否反映了所在区域土地其内、外在属性能否得到应有的反映;其固有功能是否能够得到很好的发挥等，这样一些必须慎重对待、妥善解决的问题。鉴于土地资源利用有很大的不可逆性，以及这种不可逆性利用可能造成的严重后果，所以强调《规划》的指导思想不仅要正确，方法也要科学。所谓方法科学，就是规划意识要适合土地资源的内在属性。说白了就是土地的用途要宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，一句话土地适宜干什么就干什么。

当然不能机械地、绝对地套用这一原则，在某一地区总有一个根据这个地区综合条件决定的所谓主导原则，来客观地、科学地反映这一地区土地利用的合理组合，从而决定这一地区土地利用的发展方向。所以在农村以农业生产为主导的乡、队，其土地利用和使用应以土地的直接生产为主、间接生产为辅，并且在这一前提下最大限度地在社会、经济、环境各个方面谋求土地应有的综合效益。

现在有一种极为有害的论调是：“尊重历史、尊重历史遗留给我们的……”或者“我们只能在原有基础上……”等等，不敢通过规划动“手术”来整治土地利用中的历史弊端。其结果是：历史的错误和遗憾，不仅不能通过相应的《规划》达到治理和整顿，而且以至原来的错误在错误的《乡域土地使用规划》中得到进一步的确认和加强。

从《乡域土地使用规划》贯穿的土地使用思维来看，城市规划部门几乎不存在土地资源适宜性的思考，认为只要有适合的空间位置其用途就是合理的。也就是说在城市建设范围内，城市土地的空间配置可以通过《土地使用规划》的布局来加以确认。因此由于城市规划思想体系的影响，近郊《乡域土地使用规划》实际上己经背离了土地资源统筹兼顾、合理安排的重要原则。以致在乡镇土地利用上忽视了土地直接生产这个无法替代的事实，走向了土地间接生产的这个“极端”。

其做法显然与目前近郊绝大多数农业乡镇的既定“功能”以及它们应该发挥的“作用”是极不相称的。当我们历数以上这些不妥之处后，在即将开展的土地利用规划工作中，应该汲取哪些“教训”、采取哪些“措施”呢?归纳起来应该有如下两个方面：

1、 市政府及其所属土地管理部门，要加强区县政府及所属土地管理部门在《土地利用总体规划》工作中的指导，权衡其《社会经济发展规划》实施过程中与拟将制定的土地利用规划方案之间的辩证关系，杜绝土地利用规划方案中离开土地本身固有属性，用其作为筹码进行交易的利己行为;

2、 针对城市规划部门主持制定的包括乡域、县域在内的任何《土地使用规划》这一事实，在《土地利用总体规划》制定过程中，对其不合理的土地使用安排，均应按照土地利用规划准则进行修正，并在土地审批过程中把好用地关口，杜绝可能产生的浪费和损失，使制定的土地利用规划真正有利于国计民生和子孙后代繁衍的需要。

从这个意义来说，我们应该积极创造条件，尽快开展各种级别、各种类型的《土地利用总体规划》及其专项土地规划，以堵塞各种其它土地使用规划、计划可能造成的土地利用浪费现象。只有这样才能从土地利用规划角度，把握我市今后土地利用发展方向真正体现“一要吃饭、二要建设”这个宗旨，只有这样才能真正结朿我市土地管理工作一直存在的“危机”。应该意识到目前我们在土地管理工作中虽然势单力薄，但是应该坚信从事的这项事业是正确的，尽管我们还没有足够的“能力”说服那些身居高位的“领导”人，然而历史将证明，他们顽固坚持的那一套，由于存在理论上的根本错误，将会越来越行不通。

毛主席有句名言“与天奋斗其乐无穷、与地奋斗其乐无穷、与人奋斗其乐无穷”，其实我们的土地管理工作不正是在与人奋斗、与地奋斗吗?所以我们应该相信在土地管理工作中，只要能够实事求是的科学系统的研究当前我市土地行政管理中，其众所周知的那些问题的“症结”、产生的“根源”，并且努力做到敢于“斗争”、善于“斗争”不气馁的话，那么我们土地管理工作的“春天”在其寒冬过后是一定能够到来的!

1994·2于市土地局规划处

2-市农办《规范小城镇建设试点的意见》意味着一些什么问题?

在农业现代化的进程中，农村居民点(也就是目前广义上的所谓小城镇)的建设十分重要，尤其是建设的数量、规模和布局与当地土地资源的状况和最优化利用有着密不可分的关系。最近收到市农办关于《规范小城镇建设试点的意见》(征求意见稿)，对此我有如下不同看法：

1、1995年市政府和建设部确立的11个试点小城镇的建设发展，虽然一定程度上改善了原乡镇的建设布局，方便了当地农民的生活，客观上也引进了一些企业活跃了当地的经济，但是应该说并不是所有的试点都取得了这样的“效益”

据我们看到的一些试点城镇，如京东第一镇顺义区的杨镇就有大批新建的楼房闲置没有人入住，用该区农委XX的话来说“这些房子再过十年也不会有人来住”,那么就此而言杨镇究竟有什麽资源优势呢?譬如你把外地人引来了有什麽“活”可以给他干呢?又有什麽“事业”可以在当地发展呢?所以此话一点不假再过十年也引不来到这里生活、居住的人。再说就算人口的自然增长吧十年后有多少孩子可生?就算生出来了恐怕也住不满这些“楼房”。

此外怀柔县还有一个“一城带六镇”的宏伟计划(包括杨宋镇在内)，据说目的是要把贫困山区的农民移到新建的城镇来，但是有一个先决条件就是不解决就业问题即：房子你可以住但工作必须自己找，显然这个用房招人又不给就业出路的所谓“发展”计划，客观上势必是行不通的。

2、有些小城镇试点的土地利用方向和布局本身就非常脱离实际，不符合社会经济发展的可持续要求，如昌平小汤山镇是一个地热资源十分丰富的地区，依据其优势对该镇土地资源利用予以合理配置

(1)、最大限度地利用土地的空间布局发展无污染无公害的大棚地热蔬菜生产，即：利用其充沛的地下热水兴建温室生产蔬菜，发挥其不用燃料不污染大气以此降低其生产成本的自然优势;

(2)、适当发展与“地热”有关的温泉浴室等医疗保健企业，这些企业可充分利用高层建筑向空间发展，确保其发展客观上不会与农业的蔬菜生产发生所谓的争地现象;

但是在市农办《规范小城镇建设试点》的意见中，小汤山镇的建设宗旨却是昌平东部商业集散地，根本没有考虑发挥地热资源优势建立冬季蔬菜生产“基地”的打算。因此这种逆资源优势片面强调商业利润的做法，与充分利用该地区自然条件发展生产的可持续做法是不相适应的。

3、由于历史原因上述试点城镇建设从未考虑过耕地的占补平衡，为此其建设的发展客观上加剧了本市耕地的数量减少，所以从土地资源利用的配置出发小城镇建设试点的原则意见如下

(1)、审慎对待小城镇建设试点规模，目前不是其试点的数目太少、规模太小，而普遍是试点“目的”不明、盲目发展所造成的浪费严重;

(2)、要加强对小城镇建设的引导从根本上规范其建设行为，并将小城镇的建设纳入县区、乡镇的《土地利用总体规划》控制范畴，以实现土地资源的集约、节约利用;

(3)、要将小城镇的建设发展占地纳入本市耕地总量动态平衡体系，确保其耕地占补平衡做到有条件的地区优先发展无条件的地区蓄积力量再发展的统筹按排。

1999·3于市国土局资源处

3-《小汤山镇综合改革试点方案》有利于地域范畴土地资源的优化配置吗?

《小汤山镇综合改革试点方案》，是依据市体改委、市规划局依据其镇域发展指导思想，所制定的一项镇域范畴综合改革试点方案，从其发布的层级来看颇具重要权威地位。但是从其方案内涵来看，似乎与土地基本国策及其土地合理利用、集约利用原则，有较大出入甚至相悖的地方。很难使人相信这是一级政府发布的以地域范畴经济社会协调发展为目的事关其土地资源优化配置的综合性规划。这里结合个人的肤浅认识对其试点方案提出一些不同看法：

一、该《方案》虽然1996年11月得到国家体改委、建设部等11个部委的联合批复，但毕竟是1997年4月中共中央11号文件出台前的产物。鉴于该《方案》在土地利用实施方面的文字不多(大量是政治、经济体制方面的东西)，难以猜测这个《方案》与当前中央11号文件在进一步加强土地管理、切实保护耕地方面的原则“精神”有无矛盾和差距

从该《方案>的仅有文字来看，略知该镇“土地”为2000公顷(这里我们权且理解为耕地，因为该镇总面积为37.1平方公里)，农业人口1.3万人(人均耕地2.3亩)占该镇总人口的65%，而且耕地面积只是占其镇域总面积的54%。这些情况说明该镇在昌平是一个比较典型的发达的农业乡镇。但是该《方案》表明，该镇经济发展的所谓建成区最终要发展到6-8平方公里(9000-12000亩)占地规模相当巨大，根据城市建设一贯采用的圈层发展的既定模式，可以肯定需要进一步占用大量耕地。这显然与当前中央三令五申保护耕地、严格控制城市建设规模的大政方针是不相适应的。

因此我们认为：在该镇所谓“综合“改革试点中如仍旧套用建设发展的规划用地模式，就肯定达不到“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”这个既定国策对该镇土地利用的既定要求。如果说我们与城市规划部门在土地利用上有所分歧的话，那麽问题的焦点集中起来就是如何科学、合理地确定小汤山地区土地利用的基本格局，及其应有的功能定位这个十分敏感的实质性问题。

如：该《方案》一再强调“地热”是该镇得天独厚、无可比拟的资源优势，但是我们认为从所谓资源的利用优化配置来看，这个优势显然应该服从全市人民对蔬菜生产的需求，以发挥“地热”在温室蔬菜生产方面无可替代的作用。就是说应该广泛利用该镇20平方公里土地中(30000亩)的地热资源，把小汤山建成全市冬季蔬菜生产的主要基地，这对节约能源、改善大气质量、降低蔬菜生产成本、提高本地区蔬菜在市场上的竞争能力，满足人们不断增长的物质需求，有着无可挑剔的重要意义。

也就是说，无论从土地的“用途”管制、还是土地“整理”的需要来看，把小汤山地区建成具有“特色”农业生产的所谓土地“专属”用途管制区，不仅具有十分重要的经济效益而且具有十分重要的社会效益和环境效益。当然在它的发展中，保留并改善原有的温泉疗养设施，也是充分利用地热资源，造福社会大众的一个不可偏废的方面。况且这些设施的工业化，可以向立体的空间发展，不会与温室生产争夺土地的“使用”面积。

基于这种考虑，我认为该镇不宜向该《方案》所表述的那样，搞什么高新技术的产业发展，因为欲发展的所谓高新产业与该镇的“地热”资源优势没有直接的因果关系，就是说所谓的高新产业发展并不需要“地热”资源的支撑;同理发展旅游、度假、观光等“产业”也同样不需要所谓的“地热。显然这些与“地热”无关的产业非要按照《方案》执行，那么这些计划发展的“产业”势必要同30000亩范围内的特色农业和疗养院争夺其既定的土地“空间”，从而根本上“闲置”本来应该充分发挥的“地热”资源优势。了

其实从所谓的地缘优势来看，小汤山地区本身没有什麽重要的旅游资源，就是说一无可值得观赏的自然景观、二无重要的值得参观纪念的人文景观。那麽凭什么一定要在这样的地区发展与其地热资源优势无关的产业呢?其实因地制宜地发展与“地热”资源密切相关的蔬菜种植产业，不仅不会污染空气同时能够从根本上有利于其环境建设，所以不会妨碍该镇成为昌平东部地区的重要经济中心，而且还能脚踏实地加速这一发展过程。

况且古往今来的“中心”往往与产品的集散是分不开的，因此从该镇1.3万农民的切身利益出发，使我们有理由相信，在与昌平科技园区本来就相距不远的该镇，作为本市、本县的特色农业和疗养的“特区”，一定能够在其特色产品和优质的社会服务上，与昌平园区的高科技产品遥相呼应。这一点无论在今后本市《土地利用总体规划》、还是该县《土地利用总体规划》的编制中都是必须着重考虑的，况且这也是从地区产业配置上，实事求是避免重复建设和雷同的一个必须重视的重大原则问题。在这一点上我们觉得应该提出来供政府相关部门参考。

二、该《方案》要改革小城镇的建设(用地)审批方式，提出其建设(用地)进行一次性集中审批之后由该镇按“五统一”原则处理，并且还要“下放”该县在小汤山镇延伸机构(包括土地)的属地管理权和人事管理权，这样似乎颇为有些极为不妥

我们认为这种“要求”与当前强化土地管理的“政治”需要，即：严格土地管理体制与机制、加强土地管理法制、实施土地管理的垂直领导的“目标”是极不相称的，必须指出本市尚未编制全市范围的《土地利用总体规划》，从严格的意义来讲该镇在全市以及在该县《土地利用总体规划》中究竟处于一个什么地位?理应分属于一个什么样的土地利用“分区”中?这些目前尚无科学、合理的定论。

因此连同管理机构和人事管理权一起，下放给小汤山镇政府的要求实在不尽合理，特别是今后县土地职能部门，如在小汤山镇设立分支机构的话，是不是需经镇政府同意?所以其属地管理权和人事管理权一并下放给小汤山政府的提法，是极其荒唐不妥的。因为这无异于国家的政策、法规必须由我小汤山的人选来执行，如果这样的话还有什麽执法“监督”可言呢?尤其是这些提法、要求，若在市体改委印发的作为综合改革试点的方案中得到认定，那么人们不禁要问，法制精神到哪里去了?其法律责任又应该如何落实呢?

三、我们对该“方案”所阐明的部分基本原则持有不同看法，如其中第四条提出的“改革既要敢于突破现行的城乡分割的体制束缚，大胆实践又要注意与现有的政策法规相衔接”的说法，实际上是极为片面的一种说法。

因为长期以来本市土地利用的本来面目是：城市建设一直是本市发展的一统天下，城市规划部门一直标榜“一万六千八百平方公里的版图范围，都是城市规划范围”。这些无疑表明本市的“每寸”土地都是城市“规划”的对象，因此城市规划部门要“一万六千八、城乡一起抓”，对此又怎麽能够说明目前我市土地利用层面存在诸多问题的原因是城乡分割的体制呢?对此人们不仅会问长期以来本市的土地利用，不一直是由本市《城市规划管理局》统览的吗?

所以就这个问题而言必须予以认真研究。事实上本市的所谓区、县域《规划》，都出自于城市规划部门，不仅乡镇无法左右自己辖区的土地利用，就是名正言顺的土地管理部门，在这个问题上也无可奈何。试问在这样的基础上，怎麽可以想象在小城镇建设发展上，能够实事求是地与“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，以及“一要吃饭、二要建设”的用地方针等，现行政策、法规相衔接呢?

因此我们认为从该《方案》标榜的指导思想和原则的华丽词藻中，看不出有什麽实质上的“新意”而且从长远来看，城市规划部门执意行推行的建设《规划》事实上不可能从土地资源利用的全局统筹上，兼顾包括农村建设在内的地域性的各行各业发展。

1997·3于市国土局资源处

4-《土地利用总体规划》实施中事关农地布局调整的若干热点问题

“民以食为天，食以地为本”这句谚语形象地阐明了古往今来一如既往的“人地”关系。这种关系至今没有因为生产力的发展和社会的进步，发生性质上的根本变化。耕种土地不仅始终是农业生产不可缺少的劳动对象和重要的生产资料，而且也是农作物赖以生长无可替代的“立地”场所和生长发育的基本条件。这一简单事实无可争议的向社会表明：农业对土地不仅以其数量上的绝对需求著称，而且质量上的客观要求在当前农地日益紧缩情况下，也是必须予以充分重视的。

我们强调这一点，是因为“农业”作为国民经济的“基础”产业，是社会效益高而自身经济效益低的“弱质”产业，在经济越发展工业化程度越高的情况下，应该越要加强对农业的保护”这段话是江泽民前总书记事关农业基础地位及其发展的重要“指示”，这一指示辩证唯物地阐明了农业作为“第一”产业与其它产业之间的对应关系，表明这种即定的“关系”迄今为止并没有也不可能因为当前经济建设的蓬勃发展而有所“本质”上的变化。

众所周知经济建设的发展必然要占用大量的土地这是不争的事实，但是如何在这种必然的趋势中合理解决“耕地”作为农业生产第一“要素”所面临的事关其数量、质量的一系列问题，以及妥善处理农业生产依托耕地与其它产业发展也要占用部分耕地所出现的土地资源利用配置上的基本“矛盾”，目前这些仍然没有找到一个恰当的处理方式。

前个时期人们往往以发展是所谓“硬道”理为由，不分清、红、皂、白不计可能产生的后果强调经济发展的重要性，从而一定程度上直接导致“农业”这个对耕地质量拥有一定要求的“产业”向他们抽象理解的经济发展作出让步，其结果是预期中的经济发展与其动机及其效果往往不能统一起来。

其实在城市的农村地区这个问题事实上由来已久，只不过长期以来只是视而不见罢了，应该说从《土地利用总体规划》的角度和层面来看，这是一个非常值得我们研究讨论的问题，因为其客观“后果”事实上已经充分地反映到当前经济发展的层面上来，以至一定程度上影响到当前经济社会的协调发展和安定团结。

笔者认为就“城市”和“农村”的存在和发展所共同面临的土地“需求”而言，这个问题其实是一个如何从《土地利用总体规划》层面出发合理兼顾城乡协调发展，特别是在其土地空间“布局”上充分考虑“农业”作为一项对土地数量、质量有一定要求，而且是社会存在须臾不能离开的传统“产业”，并由此关系到包括千千万万农民在内的广大民众的切身利益，而必须正确体现其“土地”既定价值及其“既得”利益的普遍性问题。

这里笔者拟结合《土地利用总体规划》的农地耕地布局调整及其贯彻实施应有的“新意”，较为系统的阐明一些肤浅的看法以供参考：

一、前次《土地利用总体规划》编制实施以来所出现的耕地资源配置及其利用保护的若干问题，是关系到此次《土地利用总体规划》编制、修订能否按照科学发展观建设节约型社会的一个非常重要的“关键”之所在

应该看到改革开放以来市场机制的确立从许多方面冲击着原来的“观念”，人们放弃了不计成本不讲利润、权利与义务不相一致的“传统”作为，回归到生产能够持续发展进行、企业能够健康发展的道路上来，这无疑是一种很大的进步。但是在社会上各种行业和部门竞相追求自己既得利益的同时，作为“政府”其土地行政主管部门不能不从满足经济社会发展综合平衡其土地供应需求的角度出发，慎重考虑其资源利用配置方面的许多问题。

因为现实中往往存在这样一种情况，即：某种资源利用浪费的结果很大程度上导致另种资源利用的枯竭，譬如：土地资源的利用与配置的失误所导致的一些不可逆转的事实，不能不从根本上影响到以土地为“载体”的各项社会“事业”、“产业”的发展。目前现实中客观存在的因土地利用而引发的不利社会安定团结的许多问题，就是一些非常典型的例子这里拟从以下几个方面加以探讨：

(一)、城市经济建设规模无限制地扩张发展势必受到辖区土地及自然供给条件的制约，任何超越土地自然供给和经济供给能力的做法将一定程度上不利于土地资源利用及其合理配置

不容忽视的是改革开放以来本市社会经济得到迅速发展，无论市政建设还是文化、教育、卫生等方面都有一个崭新的面貌，人们衣、食、住、行文化娱乐的各个方面都有明显的改善和提高，这一切均无不来源于对现有存量土地的占用并依托其土地所进行的各类生产。这些意味着要改善人们的物质与精神生活条件，就要进一步增加一系列对土地的相应需求。但是这些需求并不象一些人想象的那样可以得到无限制地满足，总是要受土地利用客观条件的种种制约，一般来说不经过艰苦努力创造实施条件是不可轻易实现的。

事实上从本市辖区土地利用来看：山区不仅利用程度低于平原而且其开发的“成本”也大于平原，特别是占山区面积62.8%的855.67万亩广大低山地区，不仅土层薄而且坡度陡、裸岩多、降水量稀少。这种状况就目前社会经济条件和今后发展的可能性而言，决定了其开发利用的可能性是极其渺茫的，因此可以断言：本市土地的“自然”供给能力一方面受辖区“范围”的限制，另一方面由于土地质量的“内在”差异性，土地供给不得不局限在人们目前能够轻而易举地实现其“目的”的地方。

确切地说相对集中在966.51万亩平原土地上因此平原地区土地，不仅历史以来以其一直优越的自然资源条件成为本市主要的农业生产区域，而且其重要的地理位置和方便的交通条件以及历史形成的社会经济发展基础，理所当然地成为当前工业和城市发展的主要地区。

这一切事实上构成了本市工、农业和经济社会发展对土地资源的所谓“引致”需求。

但是土壤普查资料表明本市土地资源从农地适种性、质地、排灌条件、障碍层次、养分状况、产量水平等诸条件的综合评价来看，平原地区分布着从“特等”到“四等”不同等级的土地，其中特等、一等、二等土地是农地中肥力高、无任何障碍因素的优质土地;三等、四等土地则均有不同程度障碍因素，其土地壤肥力远远低于前三等土地。从面积比例来看，前三等土地占平原土地面积41%;后两等土地占平原土地的59%，分别为397.46万亩和569.05万亩。

(二)从土地的农业利用来看，我们是否因此能够择优而确保本市农用土地的内在质量呢其实不然，随着社会经济发展现实中作为优势产业的“工业”生产与城市“建设”不仅占用而且还将继续占用本来属于农业利用的那些土地

然而事实上本市耕地多年来一直呈现逐年减少趋势，据资料统计从1952年—2000年四十八年间已累计减少554.49亩年平均11.55万余亩。这种状况决定了本市“耕地”不可避免地按照经济发展规律和人们的利益驱使，从耕种转为非农业的它种用途。

而且这种势头随着经济增长和人们对社会的物质和精神文明的发展还将有增无减，其实从社会发展进步来看占用耕地并不可怕也无不妥，问题是我们不能不从农业对耕地质量的客观要求出发，站在土地资源利用配置的高度正确处理吃饭与建设的关系。十分明显在土地资源十分有限的前提下从土地利用的发展战略来看，如果我们不去努力开垦未被利用的土地扩大土地的可利用面积改良其使用方式;不去提高现在可利用土地的生产率;不去调节社会消费的结构和方式以适应土地最适宜的既定用途;不去积极发展农产品的代用品产业以利土地转入到发展最迫切的方面;不去调整土地合理利用的社会经济因素，就至少不能在现有存量土地基础上增加土地“经济“供给的调节能力。

也就是说在本市新的社会生产体系及其土地利用格局尚未进一步确立之前，就不能在现有基础上片面增加某项土地的供应，否则势必导致土地利用布局与战略上的失衡。那么就当前本市土地利用的客观现实而言，如何通过我们的努力才能比较满意地理顺社会经济发展中各项用地的关系呢?笔者认为关键在于有一个正确认识以及建立在这一认识基础上的各种努力。就是说我们既要保证本市经济建设发展对耕地占用的合理需求，又要坚持原则进一步制约由于单纯的经济发展观点，继而忽视农业作为国民经济基础的重要性，以及不惜占用大量耕地、不计后果地发展非农产业给社会带来的严重后果，对此我们不能不有一个清醒的认识。

(三)、作为所谓的经验教训目前似是而非的经济发展模式，实际上延误了我市包括农村建设在内的一系列经济建设的健康发展，其教训是极为深刻的

通过我市目前非农建设“超常”发展的土地利用态势来看，要缓解非农建设发展对农业生产带来的压力，必须使土地利用进一步建立在土地用途及因经济需要而互相竞争或相互替代基础上。这里“需要”是一个重要的前提，而所谓的“相互竞争”或“相互替代”只能理解为在满足社会基本需要这一前提下，根据条件的可能性才能派生出来的一些既定认识和具体措施。

但是在当前经济发展的渐进过程中总的来讲我们的用地方针是“一要吃饭二要建设”，因此不大可能抛弃农业对耕地形成的“特定”要求，片面满足非农产业对耕地的占用;更不能离开这个前提条件去奢谈什么“发展”。其实这样提出问题并不是要因此否定一切非农建设发展需要，因为城市建设与农村发展毕竟分属两个根本不同的“概念”不仅性质、功能不同而且地域分布及土地类型也各不相同。

历史发展告诉我们城市建设犹如一个盛水的“木桶”，桶的容积大小标志着其发展的总量，而制其约总量的是构成木桶的若干“板条”的高度(长度)，板条代表着包括土地、环境区位、建设资金投入等等若干“条件”。由于这些条件客观上参差不齐，当用这些板条组成一个盛水的木桶后，注入的水量总是从这个木桶最短板条处形成的“缺口”中流出来。故此不管注入水量多少，木桶能够保持的“水位”，只能由形成缺口的那块最短板条的高度来决定，就是说其它板条(其它条件)再长(再优越)也无济于事。

但是这种情况下建设者可以主观能动地对那些些实际上是可以由人为因素决定和影响的板条所代表的“条件”予以重新进行“排列”、“组合”，通过“截长补短”的任何措施客观地提高最短板条的实际高度以“堵”住原来形成的缺口，从而增加这些木桶板条的应有高度，以提高其所谓的“蓄积”能力。这样通过人为干预的方式调节实施经济建设发展有关条件的调整转化，达到促进其逐步发展的目的。

果说如城市发展建设投资不足是其主要矛盾的话，那就可以通过城市环境区位优势和相对充裕的土地发展条件，以及相关的优惠政策等，最大限度地吸引一切愿意来些投资的外资、外商，或通过合资、合作、联营入股或以及出让土地使用等多种方式，以土地作为“筹码”集中资金，就能相应解决发展中的问题。

(四)目前农业发展对象本身特定的自然属性和现有的经济实力与科技水平，尚不足以在农村发展上效仿城市以“资金”和“土地”换取发展条件的那套作法，也就是说不仅现在不能而且将来也不可能人为地左右甚至替代影响制约农业生产的各种自然要素和条件

譬如由纬度的差异所决定的地域范围的“温度”、“热量”、“光照”甚至水分状况的差别，以及成土条件和成土“母质”等所决定的一些矿质营养“成分”的不同等，这些贯穿于区域“土地”自然条件之中，是一个不为人们主观意志而改变的绝对“因素”。

因此我们不能想象离开“土地”理应具有的适合农业发展的这些基础条件就可以进行正常的农业生产，更不能相信在目前条件下可以离开多年来国家对农业予以的投资和农民群众长期以来辛勤劳动所创建的农田基本设施，特别是离开一定数量、质量的肥沃土地就可以进一步解决长期以来人们对粮食和蔬菜等农产品的既定需求。总之从维系农业生产稳定的根本需求出发，我们不能不在土地利用管理的运作中，正确区分城市建设与农村发展两种不同的土地利用思维模式，实事求是地解决目前农村耕地大量减少这样一个可能影响国计民生的严重问题。因此科学地界定不同发展模式在当前经济建设蓬勃发展的时期尤为重要。

(五)、尤其是一些发达的地区急功近利的自发顷向，从根本上不利于我市农业生产的持续与稳定，同时也不利于所谓全市土地资源的优化配置

改革开放大潮中许多同志特别是一些农村同志，急于要把落后的农村经济搞上去这种急切心情是可以理解的，但是农村究竟应该如何发展?应采用些什么样的模式?目前来讲这些均值得认真研究。但是从农村的“定位“来看毕竟不是城，因此可以肯定的一点是，农村必须走农村“现代”化的发展道路，其中包括农村社区建设和农业生产两个重要范畴。

因此农村的发展不能仅仅是单纯的村镇建设，故此十分必进一步树立以农业为产业“主体”的农村、农业发展观，即：建立一个实事求是的符合实际的农村发展“综合”概念。也就是说在农村“社区”建设发展中我们一定程度上可以借鉴城市建设发展的经验，而农业发展则必须从实际出发尊循农业生产的客观规律，合理利用农用土地努力做到因地制宜这样才能从根本上稳定农业、发展农村。

其根据是十九世纪德国农业化学家李比西创立了植物生长发育理论，即：著名的“同等重要不可替代律”。他在研究植物矿质营养与生长发育的关系时，发现了影响植物生长的许多条件，这些条件彼此独立存在，对植物生长发育来说它们是同等重要的，是相互之间无法替代的。譬如植物生长发育最起码需要有阳光、温度、空气、水分、养分及起承载作用并含蓄了除光照以外其它诸条件的土地条件。

事实上在植物的生命史上缺了其中任何一个条件，植物均不能生长发育和存在。李比西的实验表明，影响植物生长发育并最终形成“产量”的不是这些诸因素中最具“优势”的条件，与此相反是最为“恶劣”的条件。即：植物最为需要而实际上又供应最不充足，被人们称为“限制”因子的那个条件。这个“条件”相当于上述建设“木桶”的那个最短的“板条”，非常遗憾的是农业生产中不能象城市建设那样，可以人为地把其它代表优势条件的板条截下一节来接长这个劣势条件的板条以提高农业生产“木桶”的总体高度，以达到增加其“蓄积”能力，这就是说在农业生产中完全排除了这种“人为”的可能性。

这一理论的实践表明：在目前生产水平下，主要影响制约当前农业生产发展的因素中，最重要的莫过于土地的数量与质量，尽管随着科学技术的进步农业生产能力有一定程度的提高，但是就目前境况而言仍不可能根本上克服耕地减少、质量降低，特别是优质耕地大量减少，以及低产土地限制因素和灾害因素对农业生产带来的种种不利影响，达到稳产和增产的既定目的。

(六)、现在有些人的“主张”：并不在意经济建设占用高产稳产农田带来的恶果，而是“祈祷”指望等这些出让土地有了“回报”后再用得来的钱改造中、低产农田。这种主张从其动机来看似有一定的道理，但是其动机与效果能否统一则值得认真研究

因为稳产高产农田锐减所造成的物质损失，客观上难以从近期农田更新改造上得到挽回。要知道高产农田是历史发展的产物是千百年来人类社会经济发展作用于耕种土壤上的熟化培肥的一个影响农业生产的“绝对”过程。

因为目前在短时间内尚无法在熟化程度低，肥力差的中、低产耕种土壤上，创造出高产农田所具备的土壤肥力及其综合生产能力。譬如明、清以来本市二环至三环路之间的地带形成有菜园褐土，菜园潮褐土、菜园褐潮土和菜园土共计13.57万亩。从土壤地理学的学科分类来看这些耕种土壤无论耕性、结构、养分状况、水分物理状况及综合肥力和生产性能都是全市耕地土壤中质量最好的无与伦比的。

但是时至今日由于人为的原因，这些菜田土地早被城市建设占用而不复存在，不仅本市蔬菜生产受到一定程度影响而且其中经过漫长历史形成的“菜园土”，不仅具有重要的生产价值而且有一定的科学研究价值，对此市农科院土肥所的研究人员曾通过市人大提案提出对本市南郊现存尚未完全占用的一块“菜园”土作为文化“遗址”予以保护起来，以便土壤学界今后进行国际间的交流。

事实上菜田土壤(包括菜园土、潮土或褐土类的菜园土)其农业化学性状和水分物理状况指标及综合生产能力均极大地优于粮田土壤这是无可置疑的。这里我们仅就其农业化学性状一项，将丰台南苑乡和海淀东北旺乡两个不同土壤剖面作一比较，就不难看出菜田土壤在以熟化土层厚度为主要特征的分布状况和数量方面，其有机质、全磷、速磷、速钾均大幅度高于粮田土壤。

采样

地点 土壤

类型 层次

CM 有机

质% 全氮

% 全磷

% 速磷

(P2O5)PPM 速钾(K2O)PPM 碱解氮

PPM 酸碱度

PH

南苑乡6队菜田 菜园土(潮褐土类) 0-25

25-65

65-100 4.53

1.74

1.40 0.089

0.065

0.053 0.395

0.261

0.22 125.5

113.1

58.9 203.6

213.5

179.3 73.4

42.7

30.0 8.36

8.34

8.35

东北旺乡土井二队粮田 中壤质沙姜土 0-19

19-28

28-40

40-100 1.07

0.70

0.60

0.49 0.0875

0.0552

0.0482

0.0416 0.1591

0.1237

0.1489

0.0996 15

6

3

3 70

55

55

55 75

44

38

34 8.0

8.0

8.1

8.0

摘自《北京土壤》

但是由于城市建设发展占用的需要迫使城近郊区的“菜栏”子向近郊粮田转移，问题是远郊“菜田”何日才能形成昔日近郊菜田的生产能力?要做到这一点恐怕不是近几年、十几年所能办到的。因此我们至少应该评估这个新旧交替过程的时间差以及事实上形成的生产上、经济上的损失所带来的挥之不去的影响，有一个清醒的符合理性的认识。然而现实中人们急功近利的思想往往占了上风。

(七)、目前本市一些区县、乡镇发展经济的作法已经到了不可理喻的地步，这里仅以素有北京“乌克兰”之称的顺义区南法信乡现为例看一看其所谓发展后果带来的影响，

南法信乡是本市顺义城郊紧靠首都机场的一个行政乡，历来就是顺义农业发展的重点，其地理位置优越交通方便，虽然乡域的大部分属于首都机场禁空范围，不具备进一步发展工业的先决条件，但是该乡有良好的土地自然条件，除北部部分地区“土体构型”不良有砂姜层外，中部、南部均为排灌条件良好的轻壤质潮褐土肥力较高，是顺义河西最好的土壤类型有发展农业的具体优势，因此该乡理应在这一基础上更好地服务于首都“菜栏”子、“米袋”子。

然而该乡在发展上有非常强烈的非农顷向，据统计该乡93年土地详查耕地为19345亩，但是截至95年5月有2660亩已为工业小区等非农设施占用，而且占用减少的耕地均集中在该乡中部经济发达、生产条件好、土地肥沃的南法信等村。其中名为“晨光”的小区就占用了2500亩占减少耕地的93.98%，然而该小区仅有856亩土地得到项目引资还有近60%的土地属于待用。这样不算该乡原来企业和正在小区外占地建设的乡办企业，仅“晨光”一项打着“工业”小区旗号的占地，就使该乡人均工业用地达到133平方米的绝对先进水平，是本《市城市建设总体规划》规定的人均工业用地30~40平方米的4倍多。然而他们并不满足还要计划在乡域南部肥沃耕地上再发展各占地1500亩的“霞光”、“双合”两个工业小区。这种状况不仅充分显示出农村自发减少耕地趋势的严重危害性，而且暴露了农村经济发展中的“畸形”对主体产业造成的危害。

(八)、目前一些农业发展与耕地资源状况不相适应的状况，涉及到农业生产能否合理利用当地耕地资源的问题，是土地行政主管部门必须从其土地资源利用配置上予以进一步考虑的根本性问题

长期以来在农业生产中人们很少考虑耕地资源如何予以配置的这个问题，以至一些区县某些中低产地区的农田土壤障碍因素决定了这些地区耕地不易得到根本的改良利用，不仅运作起来投资收效甚小而且产量水平也不易得到根本性的提高。据统计本市平原土地中因各种障碍因素影响(交错发生的不计)的总面积达408.2万亩，占平原土地面积的42.39%。(详见下表)

障碍因素 涉及的主要土壤类型名称 面积

万亩 占全市

土地% 占平原

土地%

砂 风砂土、潮沙土、砂质褐潮土、砂质褐土、砂质褐土性土、砂质潮褐土 71.45 3.46 7.42

漏(不包括砂) 各种砂、砾石层土壤、表层为砂壤、(通体砂不计) 87.37 4.22 9.07

渍、涝 褐潮土、潮土及砂姜土中夹厚层粘层、鸡粪土、砂姜层 102.3 4.94 10.62

湿(不包括渍) 湿潮土、潜育水稻土、草甸沼泽土、湿潮土型水稻土 15.98 0.77 1.65

盐碱 盐潮土、碱潮土 26.85 1.30 2.8

水蚀 洪积物普通褐土、黄土质普通褐土、洪积硫酸盐褐土、黄土质碳酸盐褐土 87.1 4.21 9.04

粘 重壤质潮土、水稻重壤质砂姜潮土、粘质湿潮土、重壤质湿潮土、粘土质褐土 17.15 1.78 1.78

合计 408.2 19.74 42.39

摘自《北京土壤》

应该承认本市这种土壤分布状况极大地影响了平原地区农业生产，成为制约本市农业生产发展的重要的限制因素之一。众所周知农业生产中土壤类型与土壤肥力之间有着一定的相关关系和显著的制约机制，这些泛指某些土壤类型在其成土过程和成土作用中，因为组成土壤物质的特殊性以及在土体构型上的状况，从而不利于土壤的耕性、通透性进而影响到土壤养分的释放能力，以及作物根系的生长发育等。如砂姜、砂漏、通体重粘以及碱盐等类型的土壤，其障碍因素决定了在这类土地上发展农业生产是投资高收益低得不偿失的。

事实上由于这些不利因素影响一些地区如：顺义区河西的张喜庄、高丽营及昌平区小汤山、大东流等乡镇，长期以来农业生产因受地区土壤砂姜层的影响，渍、涝是上述地区产量徘徊不前的主要原因，据本市第二次土地普查因渍、涝影响的平原土地就达102.3万亩之多。因此当前经济建设中盲目持有“届时车到山前必有路”的这种“迂回”发展农业的主张，实际上是一种不计后果“得过且过”的短视行为从长远的发展来看将是得不偿失的。

(九)现实表明把希望寄托于未来中、低产田改造的这种舍近求远的办法，来解决问题的各种企图表明是不切合实际的，不如从现在起一方面加强对现有中、高产田的利用保护;而另一方面则积极稳妥地增加集体的财力、物力积累，把建设放到不影响其功能又能发挥企业效益和作用的非宜农地区更加经济合算

也就是说这样无论从土地的投入产出比还是从形成的生产效益来看，保持现有农田“优势”要比改造未来农田“劣势”要划算得多、经济得多。其实这个“结论”预示的不仅如此，从整个土地利用来讲，凡是不利于农业生产的土地，应该通过不依附土壤生物条件的工业或居住等非农土地利用形式来发挥这些“土地”在非农生产中的既定作用。

故此当前农业生产实践中与非农建设发展相比较，其耕地资源保护力度不够确实不利农业的战略发展无疑是我们土地利用发展“战略”上的一种严重失误。因为无论从国计民生出发还是从我国土地的基本国情出发，保护耕地始终是我们一项严肃的政治任务。对此国务院颁布了《基本农田保护条例》各省、自治区、直辖市也都十分重视《条例》的实施，本市也不例外并先于国家《条例》出台了《北京市基本农田保护条例》，但是鉴于北京地位的特殊性在本市耕地资源利用保护的具体实施中，与国家《条例》的既定要求特别是国发[1996]18号文件出台后，由于城市规划范围和规模的调整在耕地资源保护的总体水平和要求方面还有相当差距，主要体现在发展经济与保护耕地资源的认识上以及行动上。

(十)目前客观存在的本市地位特殊的说法固然有一定的道理，但是一味强调这种特殊性似乎缺乏进一步的说服力，因为保护耕地资源稳定农业生产毕竟有它重要的政治含义及其深远的现实意义

众所周知“耕地”在农业生产中一直具有不容“挑战”的重要基础地位，因为它在整个国民经济发展中无疑起到重要稳定作用。遗憾的是本市耕地的利用保护工作确因为种种原因而不尽人意，主要是城市的“口径”太大异乎寻常地把全市16422平方公里版图全部纳入所谓城市规划的范围，故此才有城市规划部门引以为豪的“一万六千八、城乡一起抓”的说法。但是这种作法有许多不妥的地方，首先这种提法不符合实际因为世界上没有任何一个城市的建设能有如此巨大的规模，其次从辖区土地的实际状况来看也不可能将其全部发展为城市。

事实上从本市土地利用组成来看，客观存在“城市”与“农村”两大部分，包括各种非农建设以及大农业为内涵的耕地、林地、草地、园地等，历史地构成了功能上、性质上、用途上完全不同的类型，甚至还包括了一些不仅目前而且将来也无法利用的“土地”。显然把这些“内容”统称为现在的城市(建成区)或未来的城市(规划区)多有不妥。

因为从土地利用的实际情况来看客观存在的城、乡实体在经济的运作中各自构成了一个较为完整的生产流通体系，譬如农村生产出来的粮食蔬菜和工厂生产出来工业产品都在这个“范围”中集散、流通。但是就农产品的生产而言，我们不能睁眼胡说“粮食”和“蔬菜”也和“工业品”一样是从“城市”生产出来的，这就是说农村与城市不仅是客观存在，而且就其固有的“功能”来看也是一个矛盾对立的统一体。因此如何维系本市作为城乡综合体的客观存在，我们理应从土地资源利用优化配置的理论和实践上为农业生产留有更多一些选择和回旋的余地。

(十一)在尚未修订的本市基本农田保护《条例》中，却在事关耕地保护这样一个涉及土地基本国策和农业基础的大事上，提出了本市基本农田划定方案应当根据国务院批准的北京《城市总体规划》制定，并与《区县域规划》相协调的所谓基本原则。强调在城市发展中，本市基本农田划定和耕地保护要“服从”《城市总体规划》布局对土地的需求而，而不是服从《土地利用总体规划》所应有的土地利用空间布局

显然在这项原则的贯彻实施中不免有些过于“机械”和“武断”，即：不考虑农业生产的区域制约因素、不与农业生产的客观需求在土地的空间分布上作出相应的调整以达到相互协调的一些作法，势必产生一些不符合实际的结果。那么为什么有些人物在非农建设发展问题上却咄咄逼人，原因皆在有这样两个“服从”上。对此有人赋诗一首曰“北京土地一框桃，好桃鲜桃城市规划挑，留下烂桃给农业,不知农业如何了只要今朝有酒醉，哪管它日好不好”。这首诗看来似有刻薄之处，但却道出其中固有的道理，至少说明本市对耕地的保护起码是消极被动的，因为就土地利用的科学而言，这种做法与市场经济再三强调的资源优化配置宗旨是相悖的。

因为一个不争的事实是“农地”是农民生产劳动不可替代的重要对象和生产资料，因此农业生产“收成”的好坏直接关系到农民以农业产品为谋生的这一事实。然而这一不容质疑的铁的事实告诉我们农地的“数量”和“质量”确实是他们生命忧关的头等大事，不仅如此这件事还涉及到农村社会的安定团结。这一点对远郊区县的农民来讲尤其重要，因为对他们来讲能种好地就能卖个好价钱，这就是就是他们赖以生存发展的所谓“希望”。

然而一个时期以来从划定的基本农田地域分布来看，基于人为的影响实际上目前耕地保护很大程度上出现了该保的保的少不该保的保的多这样一种令人十分费解的现象。譬如：大兴区是本市公认的土壤肥力最差的县区之一，其土壤主要是风沙土和潮沙土，土壤有机质一般低于1%，漏水、漏肥生产潜力明显低于顺义区所在的土壤质地适中、保水保肥能力强、有机质含量高(平均1.0—1.5%)的轻壤质潮褐土或褐潮土地区。

然而在基本农田规划中大兴区多年来却是本市耕地保护率最高的区县，其保护率曾一度高达99.05%，相反的是本市土壤肥力最高生产性能最好素有北京“乌克兰”之称的顺义区，其优质耕地确逐年减少，尤其让人不能理解的是，今后北京的“新城”可能还要建在顺义的吨粮田上。显然这种非吨粮田上不建城市的奇怪逻辑，不能不让任何一个有良知的人感到痛心，因为这样作太没有合理利用、节约利用土地的科学意识了。

二、经济发展的大潮中，处于守势的都市农业未能从战略上建立自己的防线，节节退让的结果表明不仅客观上形成了国家农业投资和农业人力资源的严重损失和浪费，而且也不利于都市农业区域发展对耕地资源的需求和保护

这是一个需要从国家利益的最终高度，以及市场经济发展在其基本策略上应该认真予以思考的一个问题。然而这个问题似乎长期以来没有得到应有的重视和解决，因此给人们的错觉是这个问题即使不解决也不会出现什么大乱子，从而在事实上导致了在相关区域内“国家农业投资和农业人力资源的严重浪费和损失”这样—个严重后果。

这里以本市蔬菜生产为例浅析一下：众所周知“菜栏”子是城镇居民须臾不能离开的，因为“蔬菜”相对“粮食”而言，本身具有不利贮存和运输的特点，不象粮食那样可以长时间储存和通过运输源源不断地供应给城镇居民。因此蔬菜生产必须安排城镇近郊就地生产为宜。这就是说从土地利用的“配置”来看，蔬菜生产具有十分明显的区域要求，但是本市近郊蔬菜生产建国以来经历了数次重点迁移，最早从解放初期的城郊退守到现在的四五环路以外，有些还撤到远郊区县。应该说这种转移固然是必要的，但是每次转移都带来了不可避免的损失。这种损失大致可概括为几个部分：

(一)、菜田耕地数量的严重损失

大量分析数据表明与原来老菜田相比，新菜田土壤肥力偏低，五十年代城郊菜田有机质平均高达3—4%，转移到二、三环粮田土地上时，改为种菜的菜田有机质平均只有1—2%左右。现在又从二、三环退守到四五环以外，其结果是新菜地力尚未培肥，就又被城市发展占用了。这种周而复始的结果，不仅是国家对菜田投资的一种极大的浪费，而且是菜田作为土地资源在其利用上不应有的物质损失。大家知道建设单位每征用一亩菜田耕地时，除其它征地费用外还要特地缴纳每宙3万元的菜田基金用于粮田改菜田时的投入。但是一个不容置疑的事实是，现在我们征用的大都是从原来的粮田改为菜田的耕地，这就是说菜田基金并没有发挥其充分的作用，因为用它培肥的菜田最终还是占用了，从而事实上造成了一系列本来不应有的损失。

(二)、劳动技能和人才的损失

十分明显“菜农”失去耕种的菜田后随着政府的安排不仅改变了他们的谋生手段，而且其长期以来积累形成的宝贵的劳动技能也随之失去应用的场所，这种“转业”迫使政府不得不对新的从事蔬菜种植的“农民”进行应有的职业培训，使他们能够掌握相应的生产技能，结果是好不容易学会后其所经营的“菜田”又被迫转移到新的“粮田”地区。所以从这个意义上来看岂不是是构成了一种社会人力资源配置上的无谓牺牲和浪费损失呢?

(三)、土壤培肥和农田土地的生产能力，伴随经济建设的逐步发展所导致的“耕地”的不断占用，我们同时无形地丢失和浪费了培肥耕地所必须的宝贵的“时间”

因为“耕地”是人类社会历史发展的产物，是人们对自然土壤耕种熟化培肥的结果，它的形成决非一年两年而是几年、几十年、几百年。因此“耕地”在人类的生存发展中一般不能轻易地将它丢失也不能任意地将其浪费掉，因为我们丢失和浪费的不仅是土地的“空间”更是难以挽回的土壤发育和培肥所需的“时间”。这些在当代社会中意味着什么呢?大家知道“时间”就是财富那么丢失“时间”不也就是等于丢失了“财富”吗?

对这样一些“问题”长期以来却没有得到应有的重视和解决，以至于人们产生了这样一种疑问，即：以经济建设为中心的历史时期，是不是可以在资源利用上允许企业或法人可以以自身即得利益为准不计后果得失来达到自己的目的呢?所以这是一个必须认真回答的问题。从市场经济的初衷来看，“企业”理所当然追求的无非是依据政府的资源配置并通过自身努力所能获得的最大的直接的利益。

这里“企业”不可能超过政府的资源配置去发展，如果说政府配置的资源在其既定的发展中对资源本身或环境有什么不妥的影响的话，那么其责任也是政府理应承担的。因此如何从资源利用的战略高度出发，具体妥善处理经济发展中的类似问题无论对中西部欠发达地区还是沿海开放地区的经济发展均具有十分重要的指导作用。而地方政府的相应职能部门特别是土地行政主管部门，则应首先将其责任承担起来。也就是说需要我们从土地利用及其规划管理的各个方面出发，仔细研究作为适合土地管理大政方针所应有的各项对策，否则难以在当前的经济发展中应对各种可能出现的问题。

三、通过上述分析大致明晰了农业生存发展息息相关的土地资源利用配置方面的若干厉害关系，通过其中的—些重要的基本的观点，应该在市场经济条件下正确处置这些问题把城市辖区地域范围中客观存在的“农业”依据其生存发展的实际要求，置于地区经济发展的通盘考虑之中，采取不回避、不轻视重在给出路的政策安排好“都市”农业的客观存在和发展

当然土地行政主管部门作为政府职能部门，也应该围绕地区经济发展对土地资源的总体需求，按照经济适用有利于最大效益发挥的基本原则从中安排农业生存发展的合理空间，特别是要根据形势的发展和时代的要求，以新的视点面对即将“入世”的农业，并以此提出对土地资源需求的安排。从而调整我们原来似乎不切合实际的一些具体做法，这里可以依次列举如下：

(一)、扩大目前耕地利用的“范畴”更新其传统的“观念”以此调动农民群众合理利用耕地的积极性

应该说长期以来，由于比较效益的缘故，包括近郊区农民群众在内大家对“耕地”的界定及其利用理应产生的经济价值向来有不少想法。通常来讲“耕地”意味着必须按照其“定义”用来种植小麦、玉米等等作物，但是从城市客观需求来看随着人们生活水平的提高更需要一些包括新品种的蔬菜、瓜果、鱼，肉、蛋奶、花卉等经济价值更高的农产品，而这些产品中的许多往往超越了“耕地”利用范畴。

就是说“耕地”这个概念已经不适合当前综合性的农业生产需求了，另方面从满足客观需求所带来的经济效益来看，综合性的农业生产确实能够为其经营者带来相当可观的经济收入。如果我们坚持原来的耕地利用范畴，就不可避免地要排斥与其内含相抵触的生产内容，从而会极大的伤害经营者的积极性，不利他们对现有“耕地”的利用。因此必须顺应形势的发展，大胆地将目前的所谓“耕地”，依照其合理的利用方式细划为适宜园艺、果蔬、经济作物等植种的“种植”用地其中包括“露地”种植用地和“保护”地种植用地两种类型，以及畜禽、水产品在内的“养殖”用地。

笔者认为在目前的“耕地”上依据市场需求扩大其利用的涵盖范围，顺应广大土地经营者对土地利用的客观需要，进一步依据其利用方式的不同特点来规范新的利用类型的作法，远较原来的“耕地”更加有利于市场经济指导下的土地利用，并且能够以此刺激和促进以农副产品生产为其实践形式的经济发展，从而进一步完善市场经济的运作。

目前政府大力提倡的农业结构调整事实上已经实质上突破了“耕地”利用的限制，我们为什么不以此为鉴从土地利用的“规范”上适应这种发展的需求呢?因此从土地的科学利用出发将“耕地”这个土地“类型”概念更新为相应的土地“利用”类型概念，来以示区别发生在“耕地”上的不同的土地利用方式的不同作法，其实这样的处理方式并不意味土地“利用”类型”与其对应的“土地”类型有什么本质上的差别。

因为发生在耕地这个“土地”类型上的不同“利用”类型，所依赖的是耕地“耕作”层所具有的种植作物的“立地”条件，所以这种条件决定了其不同利用类型具有“耕地”这种“土地”类型的基本属性。在实践中用土地“利用”类型取代相应“土地”类型的作法，既不影响土地行政主管部门对土地实施相应的管理，也不影响土地经营者的生产实践活动。而且这种改动能够从逻辑上进一步与《土地管理法》中农业用地的表述一致起来。据此我们可以运用土地“利用”类型的原则将目前农业用地规范成“种植“用地(含露地种植、保护地种植两种)、“养殖”用地(含畜、禽、水产养殖三种)，更好地服务于农业生产和土地管理需求。

(二)、在《土地利用总体规划》中确认不同需求的土地质量体系，以此配置不同用地需求.可以在农地占补平衡的实施中，逐步运用经济杠杆增加对农业的投入，为农业经营者创造良好的土地基础条件，提高他们进一步加强对农地资源的利用、保护的积极性和自觉性

这是当前适应包括农业发展在内的各项经济发展客观需求所理应采取的步骤，归纳起来可有如下几个方面：

1、开拓《土地利用总体规划》布局思路，兼顾城乡土地利用需求

如前所述本市农业作为弱质产业其所依赖的耕地(农地)，在城乡建设发展中始终处于不断蚕食之中，其质量也越来越难有保障，从而不利于“农业”向有质量、有规模、上档次的方向发展，也不利于农地经营者相对稳定地增加对农地的投入，以创造农业生产所需的良好环境和条件。这是一个不以人们主观意识为转移的客观现实，所以作为政府必须树立这样一种意识，就是要在《土地利用总体规划》中考虑各类用地需求时奠重农业用地的客观需求，但决不是要求建设发展—定要为农业的生存让路从而限制建设的发展，而是从土地资源配置的比较出发通盘考虑其得失。现在《国土资源部》在土地利用上明确提出了“地质“灾害的概念，这是顾及到包括城乡建设在内的各种土地利用的安全。

那么出于“安全”的考虑能否从农业发展的实际出发，对那些地域分布上具有“砂姜”层等不可克服的障碍层次，进而难于从根本上予以改良和改造的“农地”就其利用提出“警示”，以明确在这样的“土地”上进行农业生产是得不偿失的。并且对这种不具备农业发展前途的“土地”，从《土地利用总体划>的编制、修订中将其明确规范为城镇建设发展用地呢?(必须说明，这种耕作上有障碍的土地，对非农业建设而言是没有丝毫影响和限制的)所以这些是当前《土地利用总体规划》编制修订中，事关土地资源利用配置所必须加以研究思考的重要方面，应该引起有关部门的重视。

2、在农业用地调整实施耕地占补平衡过程中，运用市场经济杠杆开展耕地占补平衡指标的“市场”化运作，以此争取资金增加新开农地的各项投入，尽早完成农业生产布局的战略调整

这是一个与耕地“占补、平衡”密切相关必须高度重视的问题，因为就目前的耕地占补平衡而言，充其量只是勉强做到中央87年1l号文件所说的“同等数量”的要求，与该文件“同等数量与同等质量”的既定要求还相差甚远。因此在农业战略调整中，我们在确保耕地开垦数量的同时应该狠狠抓住新垦耕地(农地)的质量建设，否则难以弥补建设发展对优质耕地占用的损失，但是如何提高对新垦耕地(农地)的投入水平呢则是一个非常现实的问题。

笔者认为这笔钱不宜来自国家财政投入而应该来自耕地占补平衡指标市场开放后的建设用地单位和个人，就是说按国家重点工程项目及社会集团、个人建设占用耕地两类根本不同性质的需求，可将其中社会集团和个人对土地的需求逐步纳入建设占用耕地“指标”市场的运作之中。即：除国家重点项目的耕地占补平衡可以宜农后备耕地开发“成本”支付给开发者外，社会集团和个人对耕地占用，如房地产开发商、企业主等，必须以“市场”价格从政府操控的《土地整理储备供应中心》所属的土地“市场”购买以村庄土地整理及农地整理形成的耕地占补平衡“指标”。

《土地整理储备供应中心》再从耕地开发整理者手中”收购“的占补平衡指标的赢利中，按其开发整理成本和市场供需关系所确定的“利润”返还给土地开发者，这样一方面增加了新垦耕地(农地)的应有投入。而且能够进一步实现党和国家倡导的城乡共同富裕的目的，避免事实上业已存在的城乡两极分化的弊端。此外由于“指标”市场的开放进一步杜绝了目前有禁不止的土地违法，因此可以说这是一个一举两得、利国利民的重要举措。

事实上国家土地开发整理政策上事关资金运作上的这种应有改革，对一些只有农业发展才有出路的地区而言，无疑进一步树立了他们依托自身资源优势发展农业生产的信心，提高了他们赖以利用和保护耕地所必须的自觉性，从而有利于农业规模生产的形成与发展，故此这种运作是我们当前农业发展战略“调整”不可缺少的重要措施之一。

具体到我市，长期以来在土地开发整理上实施的只是鼓励农民群众的政策，资金的运作上采用的是项目补贴的办法。即：政府鼓励农民群众进行宜农后备土地资源的开发整理，并依据其难易程度将相应的补贴“资金”发放到基层开发整理单位，然而实际上这种运作项目所需的主要资金的绝大部分是农村集体或个人筹集的。因为这些地区农民的出路主要依靠“农业”，然而要发展农业生产就必须增加耕地面积、提高耕地质量否则没有其它什么“途径”可以奏效。所以现实中既使没有国家的“补贴”，他们同样在进行耕地的开发、整理。现在如果政府开放土地开发整理的市场化运作政策，明确土地开发整理者能够通过已开发整理的新增耕地作为应对耕地占补平衡的“指标”予以上市经营，那么土地开发整理者将直接受惠于这种政策上的“鼓励”和“支持”。

所以从土地开发整理的政策层面来看，这种允许农民进入“市场”并由昔日政府的“补贴”变为由农民自主开发经营的这一“改革”，应该说可以极大地加速我市农业发展战略的调整步伐，这一政策虽然“受惠”的是农民但最终有益的是国家，因为这一动机与效果的统一实际上充分体现了工、农业在土地资源合理配置整础上的有序发展能够实现其间优势的互补，这样无论对发展国民经济还是提高城乡居民生活水平，均具有无可估量的促进作用。故此这种市场经济条件下适应耕地占补平衡的运行“机制”无疑有效地发挥土地作为大政方针的积极作用。

(三)、依据建设发展对土地占用的步骤，进一步建立耕地的动态利用保护机制是充分发挥建设预留地区耕地资源优势，站好最后“一班岗”所必须采取的一项不可偏废的重要措施

“耕地利用与保护”是当前城乡结合部地区农民最不愿意接受的“话题”，他们的普遍心态是：希望能够尽快的将较多的耕地改为非农建设用地以期取得相应的土地收益。因为工农业之间的“比较”效益决定了他们这样一种十分自然的心态，而且城市的发展确实在不久的将来就要占用他们手中的这些耕地。但是这些“耕地”事实上又是我市“耕地”质量尚好设施健全的高产、优质耕地，也是当前农业生产上发挥着重要作用的耕地。

因此从全市角度来看，我们不能马上放弃这些耕地的利用、保护，甚至在一定期限内(即这些耕地在城市发展占用前)要将这些耕地特殊地护起来，确切地说，要将这些耕地的“有生之年”划入耕地保护区。那么因该如何实施呢?笔者认为这不仅是一个现实中必须认真对待的“实际”问题，而且也是当前土地利用管理上必须认真研究的“策略”问题，同时也是耕地保护上值得深入探讨的一个“理论”问题。因此，十分必要就当前耕地保护面临的一些模糊认识进一步阐明有关耕地保护所应有的一些基础性概念，并说明我们对这项工作应有的策略：

1、《基本农田》是从战略高度出发、满足国民经济持续、稳定发展、社会安定及人口增长对农产品的基本需求而必须保护的农田，这些农田包括稳产高产农田以及部分暂时还是中、低的农田。

2、《基本农田》作为保护对象不是孤立存在的，还有伴随它在一定范围、一定程度、一定期限上存在的其它耕地，这些耕地十分必要以不同方式与基本农田耕地区别开来，以突出保护重点。

就是说根据耕地资源的现状与属性结合农田保护的不同要求可把现有耕地资源区分为：

(1)、《基本农田》耕地。也就是耕地资源中肥力条件及基础设施水平相对较高，而且从地域分布上与居民点相对距离较远，从发展上有可能得到长期保留的中、高产农田耕地，及部分暂时还是低产(但没有障碍层次、障碍因素)的农田耕地。

(2)、《一般农田》耕地。从内涵来看，一般农田耕地系指生产性状优良、基本设施健全而且距居民点相对较近，有可能因为经济建设发展，将逐步被占的中、高产农田耕地，以及属于这一地域范围内地力较差的低产农田耕地。这样一些农田耕地一般为目前计划占用或今后计划占用的各类建设发展预留耕地。

从农田保护对象的划分来看，基本农田是长期保护的一般农则是相对保护的，从划区来看基本农田属于一级保护区范畴一般农田属于二级保护区范畴，如再考虑后备耕地资源则可纳入三级范畴。这种区别在保护管理条款中可作为区别不同性质耕地解释保护权限的重要依据。

(3)、对不同农田保护对象保护期限的提法。保护期限是个十分敏感的问题，因为不少人认为只有从土地的农业生产中解放出来才是最有效的脱贫致富，所以总是希望通过土地的“征用”或“出租”达到其既定目的。从这个意义来讲土地的拥有者大都不希望自己的土地作为基本农田永久的保留下去，因此保护期限的有关规定必须慎重、科学既要考虑国家长远利益和社会需求又要客观实际为群众所接受，从划区的确切范围来看某些客观因素的影响、变化和调整随时都有可能，即使一级农田保护区的基本农田并不是每一块都能“永久”保留下去，它们当中的绝大多数应该确保其能够得到“持续’性保护，这里“持续”这个字眼回避了“永久”这个令人生畏的字眼但又能从时间上根本区别二级保护区的一般农田。

(4)、对作为各类建设发展预留地的“耕地”实施不同“期限”保护的提法是实事求是的，这里“持续”是一个进行的概念又是一个随时间推移的概念，意思是只要这些“农田”符合基本农田条件具有存在的合理性，就应该随时间的推移合理的存在下去直到它不能再合理存在的那一天，也就是直到它被合理的“征用”、“占用”或被合理的计划所“调整”。

从农田保护合理的内涵来看本市理应按保护对象的不同，将基本农田、—般农田划为一级和二级保护区分别实施持续(实际上是无限期)和阶段性(有期限)的保护，应该意识到这些规定和提法不仅能够适应划定保护工作的策略需要同时也符合事物自身的本质，能够经得起推敲。

依据上述这些概念至少可以得出这样一个结论，即;位于城市建设预留区内的在当前农业生产中仍能发挥重要作用的高产稳产农田，可以作为一定时期内得到“阶段”性保护而非永久性保护的“耕地”划入二级农田保护区。也就是说建设占用前这些耕地具有存在的合理性及重要的价值，可以随着时间的推移存在下去直至它被合理的征用、占用或被合理的计划所调整。届时我们可以对这样的农田耕地进行相应的调整，使这些耕地光荣地从现役岗位上“退休”。因此笔者认为由土地行政主管部门依据需求对原来难以划入保护区的建设发展预留地区的稳产、高产农田实施二级农田动态保护的作法，无论从耕地保护管理上还是即定的经济效益上均有十分重要的作用和深远的战略意义，是我们当前耕地利用保护工作中值得认真考虑的一个方面。

(四)、围绕农业发展和农地布局的战略调整，认真贯彻城市建设占用高肥耕地的表土剥离、转移就近改造农田保护区内的中低耕地，以赢得耕地改良熟化的宝贵时间和空间，是耕地保护应该具有的所谓战略考量

笔者认为这是一项既经济又实用的对策，它通过建设即将占用的优质高产农田的耕作层的“表土”剥离转移措施，可以将其具有良好的耕层结构及“肥力”的“表土”就近移植到贫瘠的中低产耕地上来，使这些耕地当年就发挥应有的肥效。这样虽然—定程度上增加一些建设投资，但是对高层建筑的大规模建设来说，不仅占地面积大而且“地基”挖得深，又没有什么回填土量，这样只要结合《土地整治规划》，组织对占用耕地表土剥离运送的工作，按不同运距适当补贴运费，就能实施基本农田的改造与整治。

如：对低洼易涝、耕层结构不良有机质等“养分”偏低的中、低产基本农田，进行垫高并提高其表土层的厚度增加其有效肥力的措施就能有效地提高其生产能力。从政府投资的综合效益来看这种作法通过一次性投资就能赢得十几年、几十年甚至上百年才能得到的土壤培肥、熟化效果，不仅节省了所需时间和大量投入而且当年直接见效于作物的生长，从而是解决当前吃饭与建设这一长期以来固有“矛盾”的最好的办法。不仅“易地”满足了建设对土地空间的占有同时兼顾了农业生产对土壤肥力的需求，所以无论政府投资还是从政策上强制建设单位执行都是值得的。对此可从这两方面着手：

1、部分地改变农业投资形式。即：设立《农业易地培肥改土专项资金》取代部分发放的化肥、农药等资金;可与建设部门配合在土地整理专项规划实施、监督指导下进行有条件地“易地”改造，以提高部分中、低产基本农田的生产性能。

2、发布政策、法规等措施硬性规定建设部门积极贯彻土地基本国策实施“一要吃饭，二要建设”的方针，在土地整理专项规划指导下作好这项工作以体现建设用地部门应有的权利与义务的统一。无论上述哪些形式都将有利于本市土地利用发展战略的贯彻实施和重心的转移，从而有利于土地资源的优化配置，进而在社会效益和环境效益相统一的基础上显著提高本市土地利用总体水平，从而极大地促进本市土地利用的可持续发展。

(五)、在实施“农地”布局战略转移的同时积极倡导基本农田耕地和其他农田耕地的有偿使用，逐步建立社会主义的耕地租赁使用制度

应该看到在社会生产力迅猛发展的今天农村土地特别是宝贵的“耕地”将逐步成为农村土地利用中的热点，特别是伴随农业生产的社会化不仅农民自己而且社会人士乃至外资、外商，都有可能在农地区域内兴建高标准的农业设施，因此同城市土地一样农村同样面临一个土地使用制度“改革”的问题，故此十分必要在如下若干方面进行较深入的探讨：

1、认真分析当前本市农地利用中，有关产权、使用权及其土地收益分配中的基本矛盾，进一步探讨推行农地租赁使用制度的可行性。

本市农村自人民公社解体后，大部分区县在农地利用经营方式上采取了“适度规模”这种形式，也有个别县区和地方实施分田到户。这两种经营形式虽然不同但是在农地产权的归属上十分明确，这就是农村土地属于集体经济组织所有，村民委员会是集体土地产权的代表者。从而意味着无论“适度规模”经营还是“分田到户”，农地使用者只拥有土地使用权而无所有权，确切地说农地使用者在使用集体土地时，只拥有处置“承租”或“承包”土地进行种植的权利，在这个权利基础上只要不荒芜土地采用什么种植方式、种植什么作物其使用者均有绝对的自由，作为土地所有者的集体经济组织是没有任何权利予以干涉的。

但是目前在土地使用及其收益分配中却客观存在土地所有者与使用者在责、权、利关系上的紊乱。这里“责”的问题主要体现在土地使用者在土地的经营管理上，譬如明显的短期行为不愿意对土地增加投入，甚至在承包期行将结束前加紧对土地实行掠夺式的“经营”以榨取土壤肥力等，当然也不排除其他原因导致的土地所有与使用双方在使用期限内各自应负的责任问题。

鉴于“权”的问题通常与“利”的问题交织在一起，经常体现在土地所有者与使用者围绕土地使用权及其收益分配的利害关系上。确切地说就是应该在所谓的制度层面明晰土地所有者应该为使用者提供哪些理应拥有的合法权益;而土地使用者又应该如何体现土地有偿使用原则并将其土地“收益”中的一部分按照科学合理的比例返回集体土地所有者手中。

应该说迄今为止在这方面作为一项比较完善的土地使用制度本市尚无成功的先例，现实中无论哪种形式的“使用”，均未能充分体现土地社会主义公有制前提下的有偿使用，在利益机制上还存在一些这样那样的问题。但是就当前各种制度形式下的农地生产而言，从生产资料的采购、服务以及相关的先进技术的采用和产品销售等，无一例外地纳入了当前社会化的生产体系之中，这是过去小农生产无法比拟的。然而正是基于这一点使我们能够在当前生产社会化这一重要特征的基础上推行我们称之为具有社会主义本质的、以公有制为产权基础的农地租赁使用制度。

2、以公有制为产权基础充分体现有偿使用原则兼顾集体成员利益和社会福利需求的农地租赁使用制度能够适应农村社会生产力发展的客观需求，是当前农村土地制度改革的必然。

从当前推行的农村土地利用制度来看，维系土地经营者与集体土地产权代表者——集体经济组织的，主要是土地“提留”这种形式。也就是经营者从土地收益中拿出极少部分作为土地有偿使用的“报酬”除此之外不承担土地使用过程中可能发生的“损坏”或“破坏”土地质量和属性的法律责任。

虽然这种制度规定下的土地使用权的分配和管理，是在其所有权与使用权分离前提下进行的，但是应该看到，经营者作为集体土地的一员之所以能够如此经营，实际上是因为“其他”成员不具备或暂不具备经营条件的缘故。这种状况随着现实中生产规模的不断发展和生产权益不断向少数人手中集中，势必在农村集体成员生产资料的分配上出现新情况、新问题。因为“个人”对集体生产资料的实际占有，以及他对集体付出的“报酬”并不是理想中的那样可以称之为“有偿”使用。首先由于“法权”的历史影响予以既得利益者的“机遇”，并不是每个集体成员都能够轻易得到的。更为重要的是他付给集体的报酬与他实际所得比例悬殊，某种意义来看这种状况实际上导致了集体成员中一部分人对集体资产的不平等占有。

因此必须从土地使用制度改革着手，结合生产发展和社会分工的客观需要，进一步加强土地的社会主义公有制，通过合理的分配手段和途径提高集体成员中土地经营者和其他劳动者的生产积极性以维护他们的合法权益。确切地说通过改革措施把土地“承包”使用明确改为“租赁”使用，不仅明确土地经营者使用集体土地的“权利”和“权益”，而且明确规定必须向集体经济组织按照科学方法计算出来的法定标准缴纳“地租”，而不是现在一般意义上的所谓“提留”。

其实土地“租赁”后他事实上使用的土地不再是一般意义上属于他个人和家庭成员使用的那部分土地，实质上是他向集体经济组织“租用”了连同自己和他人共同拥有的集体土地。从这个意义来讲，他回报于集体经济组织的土地报酬将不再是土地的“提留”，而应是地地道道的“地租”。应该说这一措施是适应生产力、生产规模不断发展从根本上调节土地使用关系及其经济关系兼顾集体成员所得利益，进一步巩固农村土地社会主义公有制的必然趋势，也是农村土地使用制度改革的一个重要内容。

3、社会主义的“地租”应该是农地租赁使用制度的核心，是农村主要经济关系、社会人际关系的调节枢纽。我们认定实施土地租赁使用并把它作为新时期调节农村主要经济关系及社会人际关系的重要“枢纽”，是因为古往今来的历史实践表明社会主义的今天，土地租赁在公有制和生产资料有尝使用的前提下，仍不失为一种既古老又年轻的先进的土地经济关系。

因为它是建立在经济(无论什么形态的经济)得以正常运行的“行为”基础上的“科学”因此“地租”是土地租赁关系确立后，土地经营者在其行为层面上实际承担了在为土地所有者带来地租增量的责任，其前提是能够在无法收回土地投资(指施入土壤中的肥料、改造了土地所在环境质量等方面)情况下，能够客观上通过自己的经营效益向集体经济组织缴纳其法定的土地收益，也就是说经营者为此缴纳的实际上是其经营中获得“超额”利润中的一部分。

这种作法客观上促进了土地经济的良性循环，就是说土地的租赁使用制度从法制上要求租赁使用者做到，要获取经营土地的利润就必须提高土地资本的投入。在农业生产中也就是要向农田土地施用足够数量和必要的肥料、农药以及兴修确保农业生产得以正常运行的农田基本设施，努力提高土壤肥力及其综合生产能力，只有这样土地经营者才能从扣除“地租”后的土地经营中获得预期的收入。

与此同时作为土地所有权的体现者，集体经济组织才能够因此从属于集体的土地收益中获得应有的报酬，除去必要的开支外集体经济组织可以用这笔收入提高集体的经济积累。由此可见土地租赁关系产生的“地租”客观上把土地利用的双方用经济的手段紧密地联系起来，不仅土地有尝使用的原则得到更为深刻的体现，而且在促进生产力发展保护资源的合理利用上也有着十分重要的积极作用。

4、在当前农村改革和发展战略的调整中，发挥农地租赁使用制度的法律保障作用无疑是进一步促进农业生产发展的根本。这样农地租赁使用作为一项拟议中的基本制度，不仅明确规定了土地所有者与使用者双方的权益，并且还可通过“租约”这种契约形式取得相应的法律保障。在其实践中不仅集体经济组织可以根据“租约”的约定，对不履行权利与义务的承租者取消其租赁资格，而且对因经营不善对承租土地造成的破坏、污染、肥力降低等恶劣后果还能够提出赔偿要求;而承租者也可援引“租约”的约定，维护承租期内属于自己的合法权益。

此外在土地租赁使用过程中(土地使用权对外招租过程中)，集体经济组织组理应按照农地等级、数量、土地地公开化的原则优先本集体经济组织成员，其成员可以衡量自己的条件和能力作出相应抉择，这样促使他们在权利义务相互统一的基础上公平竞争以提高集体土地利用的“透明”度，使承租者的聪明才智和能力能够得到充分的发挥，进而促进农业生产水平的提高，使耕地资源能够得到更为充分的利用。

5、实施农地租赁使用制度将有利于农村社会的安定团结，能够结合必要的社会福利保障造就一个“和谐”的社会生产、生活环境。当前我市经济发达的一些农村的生产力水平确实发展到—个崭新水平，从生产要素的组合、生产方式的进步、劳动生产率的迅猛提高来看，原有的农地使用制度某种程度上难以适应今后的发展需要。

另方面应该看到随着土地的专业化生产和土地利用格局的进一步兼并的事实，意味着一部分原来从事土地直接生产的集体经济组织组成员，因为不同原因离开了长期使用的土地，其使用权被现实中具有经济实力和支配地位的成员所取代，并实际占有了原来属于他们的那部分土地的直接生产权益，这样不可避免地在土地使用关系上产生一些新的问题。

这一点在许多县区的承包、和自发的租赁实践中得到强烈反映，特别是对一些家庭经济困难户、子女年幼户、孤寡老人户而言，他们基本上没有竞争能力但是现实却无情地夺走长期以来曾属于他们使用支配的那部分土地，使他们成为事实上的“二等”公民。人们这种“心态”以及由此可能产生的系列问题，不能不成为制度建设中必须慎重考虑、认真对待的一个重要方面。

这就需要在农地租赁使用的“地租”这个重要的经济环节入手，逐步解决上述存在的实际问题，因此随着农地租赁制度的确立和地租的收取，集体经济组织在经济实力大为加强的前提下，要在维护集体土地共同权益改善社会福利上作出实效，让那些因为不同原因未能参与竞争而实际上丧失以土地作为直接生产资料的那部分集体成员充分意识到，属于他们那一份的集体土地权益事实上由集体经济组织在对承租者征收的“地租”中得到应有的补偿，也就是说本来属于他们的那部分“权益”没有流失，也没有被土地承租者无偿占有。

这样集体经济组织可以充分利用包含在“地租”之中的这部“收益”为集体的社会福利作出相应安排，显然这种带有根本性的做法能够从“观念”上、“心理”上平衡人们复杂的“心态”，从而能够造就一个比较“和谐”的社会生产、生活环境进一步加速农业生产有序地发展。故此从农地租赁使用的若干原则来看，目前本市经济发达的一些农村地区随着生产服务社会化水平的提高，业已具备实施农地“租赁”使用的条件。因此可以预料我们能够依托这种土地使用制度上的改革创新，逐步调动农地经营者自觉维护在土地社会主义公有制前提下建立起来的利益平衡关系，达到合理利用和保护农地资源使其得到永续利用的目的。

(六)、实践证明仅仅在广大农民群众正在经营使用的“农地”上做“文章”，以安抚他们静下心来从事必要的农业生产显然远远不够因为社会的存在是复杂多变的，如何从根本上稳定他们从事农业生产的社会环境不仅是他们自身所“企盼”的，同时也是我们土地行政主管部门在本次土地利用总体规划编制、修订中所必须着重研究的一个重要“问题”

综合当前发生在土地利用之中，特别是那些由于农地利用经营产生的一系列复杂问题，我们确实应该从《土地利用总体规划》的农地(耕地)布局调整着手，首先解决本市农地(耕地)应有的基础配置问题，然后再解决其利用经营中的利益分配问题，显然这是一个既治“标”，又治“本”的办法。

为了进一步求得其解应该通过《土地利用总体规划》的空间布局，为作为国民经济第一产业的“农业”奠定一个有其存在和进一步强化的有利空间。然而要作到这一点就必须进一步考虑本市经济社会发展大量占用近郊农田耕地的必然趋势，以及农业生产对农田“土壤”和生态环境条件的特定需求，认真总结以往城市建设发展、农地逐年占用、农业生产逐步退缩带来的严重“教训”，从大政方针上大胆采取新形势下农业用地“退够”政策以适应新时期、新形势下本市农业生产的存在和发展。

笔者认为这是我们当前必须认真思考的一个有关本市土地利用全局的重大问题。即：如何进一步通过本次《土地利用总体规划》的编制、修订，一次性地将本市农业用地的空间布局“调整”到远离城市发展的“宜农”区域。其前提是区域土地肥沃，自然条件适宜于农业生产的发展，并以此作为与城市发展相对应的“交换”条件，把城近郊区的建设预留耕地最终留给城市发展建设使用，其间要有计划分步骤地对其“耕地”采用“用够”、“用足”的政策。

譬如：对这些预留的建设占用“耕地”，进一步减免各种相应的税费等，以最大限度发挥这些农田耕地在城市建设占用之前所应起到的应有“作用”。与此同时政府要集中财力、物力、人力加强对本市最终不可动摇的具有实际发展前途，不会被城市建设发展逐步占用的农业“基地”的投资建设，并且从“施政”的角度以农村和谐社会的“构建”为宗旨，进一步开放在包括以农村土地开发整理为既定内容的所谓土地市场，通过“农民”参与土地经营的形式向城市建设发展占用“耕地”提供其相应的耕地占补平衡“指标”以此获取广大农村土地开发整理者(也是广大农村土地种植经营者)以自己辛勤劳动，从以城市土地开发经营盈利为目的社会集团和个人经营城市土地所获取的“超额”利润中“剥离”出他们理应得到的劳动“报酬”。

即：获得与他们提供给城市土地经营者耕地占补平衡“指标”所相对应的人力、物力和社会必要劳动时间的付出作出相对应的“补偿”，并且用这些不是由政府付给而由自己“劳动”所得的资金，来进一步建设自己的“家园”，最终形成本市“腹地”型的高新农业区，以崭新的“第一”产业形式服务于本市经济社会的发展。

笔者认为这是一种最好的、通过所谓市场经济运作形式所能达到的、最公平最合理的“工业”反哺“农业”、“城市”反哺“农村”的恰当模式。同时也是广大农民群众能够因此“受惠”于当前“和谐”社会的构建和具体实施的，最恰当的一种可具操作性的具体措施。这一点不仅广大农民群众人人双手赞成，而且对广大城市中的工薪阶层群众来讲，也能一定程度上平衡他们与这些城市中的“新贵”在其既得利益上所产生的“逆反”心理。

因此从惠及广大农民群众的土地开发整理及其耕地占补平衡“指标”的市场经营运作所必须的相应的政策层面着手，为“和谐”社会的建设尽心尽力是我们政府领导者应该意识到并且加以充分考虑的当务之急。

(七)、在土地利用的实践中我们比任何肘候更加深刻地领会到“发展”对建设一个强胜的国家是多么的重要，因为只有各项事业和各个领域的发展，特别是“物质”方面的发展才能改变自己的落后面貌，才能增强自身的经济实力，而“发展”的即定内容如此丰富，并尽显在各个行业的不同领域之中，成为社会进步、生活改善所不可缺少的组成部分。但是如何确保各项发展能够持续健康的进行下去，就不能不针对不同发展类型所涉及的不同土地利用特征及其供给的可行性，在《土地利用总体规划》涉及的土地资源利用、配置、管理诸多方面进行必要的研究

我们以为其研究的核心不能不涉及当前经济建设发展所具有的，土地利用空间格局所带来的若干以经济利益为特征的“问题”，确切地说由此进而正确处理目前事实上客观存在的非农建设发展用地与“农业”作为社会必不可少的一项基础产业用地所产生的这些基本矛盾。这些才是我们当前土地利用总体规划编制、修订中所必须解决的重大问题。

因为这个“问题”能否解决实际上标志着《土地利用总体规划》编制、修订的成功与否，为此笔者拟结合过去任职期间所了解到的一些情况，以及后来经济社会发展和土地管理形势的逐步变化，从农业发展的客观需求及其土地利用“特征”出发，通过与非农用地的比较，提出一些在当前经济社会发展中，理应重视的一些土地资源利用配置及其利用经营方面的重要原则，以供土地行政主管部门工作人员在土地利用管理工作进一步参考!

2005·11于北京土地学会

5-关于《土地利用总体规划》“协调”机制的一些基本考量

众所周知土地是财富之母，是一切生产和生活的源泉，也是人类劳动的对象和社会活动的场所，同时又是自然资源的载体和生态环境的骨架。而土地利用则是人类利用自然资源改造生态环境、适应社会发展以谋取生存的一项必然选择。在当前的经济建设中，为了能够更好地达到生存、发展这个目的，我们必须进一步地规范对所谓土地的利用和土地的使用。因此《土地利用总体规划》比以往任何时候都显得更为重要，从其“宗旨”和“架构”来看，它应该是以辖区全部土地为对象，并且以其利用的不同需求为宗旨，对土地资源在时间上、空间上所进行的统筹安排，以此适应一定期限经济社会发展的综合需要，而不能仅仅只是维系社会粮食安全或某项社会需求的单一性、部门性的专项规划。

从其满足社会经济各方发展的“特质”来看，《土地利用总体规划》必须坚持科学发展观并且按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的思路来制定一个适应市场经济发展需求的规划体系及其实施管理的既定模式，作为协调经济社会发展的重要手段，来统领社会各个领域、各个行业、各个部门依托“土地”所进行的发展建设。

由此可见，《土地利用总体规划》这种既定的、适应经济社会发展实际需求的、无可取代的重要保障作用，应该得到社会各个行业、各个部门的充分重视和认可。但是实践表明，在当前客观条件影响下不能不清醒地意识到，经济社会发展中的土地利用实际上是一个包括土地资源在内的各项资源利用动态的发展变化过程，而且由于部门的实际运作土地利用很大程度上不仅要受具体条件的限制、而且还要受到“部门”既得利益的左右，并不是一但《土地利用总体规划》编制完成后，就一定能百分之一百地不折不扣地按照其规范予以“兑现”和贯彻实施。

因此，面对这样一些不可回避的现实，我们在《土地利用总体规划》的贯彻实施中也要相应地留有余地。也就是说对现实中这些可能不符合规划初衷的种种顷向必须要有充分的思想准备，以建立一个事实上的实事求是的符合经济社会发展实际需求的所谓规划“协调”机制，以进一步保障《土地利用总体规划》能够在不失其重大原则基础上，更好地服务于各项以土地利用为“载体”和利用“手段”的企业和事业的各个部门。使他们能够在经过“协调”过的《土地利用总体规划》“框架”的实施中，使其在地域范围或部门、行业内的社会、经济、环境诸项效益，能够在更为合理、更为现实、更为得体的土地集约利用中得到充分的体现。

这样无疑是《土地利用总体规划》中其理应具有的所谓“刚性”与“弹性”的结合，也是该《规划》在施行期间其“原则”性与“灵活”性的具体表现。这里接合上轮《土地利用总体规划》的贯彻实施，拟在以往经验、教训的基础上进一步提出本轮规划修编后，在其实施管理中应有的所谓“协调”机制以应对今后规划贯彻实施的实际需要，这里兹将其基本原则、程序、措施、及成果表达方式和注意事项分述如下以供参考：

一、《土地利用总体规划》与其它《规划》之间协调的基本原则

笔者认为，《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调，应遵循以下几项基本原则：

(一)、利用经营上经济收益的连续性原则

笔者认为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调，其本质上是土地利用内容、利用方式的调整变化，也是适应地域范围或行业、各个部门在其经济利益需要得到进一步体现，而客观上需要作出的一种土地利用的变通方式。因此检验这种“调整”必要性的一个客观“标准”是：看一看这种调整对所在地域范围和行业部门的广大群众而言，是否有其土地利用经营回报上的连续性，并且其“回报”应该随着具体的“调整”有一个向上的浮动性，否则会因此失去这种“调整”所应有现实意义和促进作用。

因此其利用经营上经济收益的连续性原则及其整体要求，实际上与广大人民群众的切身利益息息相关，所以调整的“动机”与能够取得其应有的“效果”十分关键。作为土地行政主管部门，对《土地利用总体规划规划》能否因此调整，向什么方向调整应持慎重态度决不能掉以轻心，并且在“调整”中应注意其调整的“动机”与达到的“目的”要统一起来。也就是说要围绕“调整”的可行性、必要性进行充分调查、研究，以便取得“调整”应有的科学依据作为《土地利用总体规划》调整的一个应有的“尺度”。

(二)、《土地利用总体规划》调整在地域空间上的一致性原则

笔者认为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调，不仅仅是土地利用内容和利用方式的调整，而且也是从土地利用出发在地域的空间尺度上所作出的相应调整。这种地域空间的调整从土地利用的具体实际来看，势必涉及到局部或个别的土地所有权与使用权的一些相应变化。

然而现实中对一个权属范围的土地利用经营者而言，土地利用、经营上的“一致性”是保障他能否因此达到所谓“规模”经营的一个重要前提，而规划的调整有时可能会局部地破坏这种规模性。因此协调地域范围的规划调整应遵循地域空间上和经营上的“一致性”原则，从而使产业布局能够采取相应的具体措施应对地域空间的实际变化，以作出进一步的妥善安排。

(三)、《土地利用总体规划》调整中资源条件的同一性原则

笔者认为应该意识到在很多场合下“土地”除了其建设利用对土地的空间状况所表达的所谓“区位”条件十分重视外，其它类型的土地利用则十分讲究土地本身所具有的所谓“资源”条件，譬如：土地的“农业”利用就十分讲究土壤的肥力状况、土壤的水分供应状况、地域所在的气候状况等等，因为这些“土地”本身的所谓资源条件极大地左右着，以大“农业”为概念的生物生产及其相应的经济收益。

所以在“协调”中必须考虑，由一种土地利用调整为另一种土地利用时，必须有资源条件同一性的原则来指导这种调整。又如：在大农业系统范畴内，浅根系的作物种植可以调整到有效土层较薄的地区种植，反过来深根系的作物调整到这样的地区种植，就达不到其生物学特性、植物学特征对生长环境的特定需求，就不会有理想的“产量”和“收成”。这个道理也可反推到土地的建设利用上来，即：《城市总体规划》对土地的需求能否原则上尽量做到其调整要少占耕地或不占耕地。故此我们应该慎重地掌握资源条件的“同一”性原则来对待其可能发生的调整，因为在某些特定情况下，它将起到一票否决的关键作用，对此我们不能予以低估。

(四)、《土地利用总体规划》调整中应重在土地利用系统内部进行调整的准则

鉴于现实中客观存在土地利用的“相似”性和“非相”似性的重大差别，笔者认为这种状况决定了同一系统的土地利用内部之间，各种土地利用有非常之大的“通融”性，所以应以重在土地利用系统内部进行调整的原则，来应对土地利用相似性范畴内的规划调整。而对非相似性的系统之间的调整，则应上升到更高的利益层次上综合考虑其可行性再予以定夺可否。

(五)、《土地利用总体规划》调整中土地价值表现的对等原则

应该承认客观上能够发生可以进行的所谓土地规划利用上的“协调”，其出发点都是建立在经济效益的追求上，因而是人们一种“理性”行为的表述。就是说不管这种调整的动机如何，笔者认为就其结果来看调整的前、后至少应该表现出一个“价值”表现上的“对等”原则。因为土地利用类型的调整实际上是土地利用方式上的变化，有时候这种变化不可能在第一时间内取得其应有的效益，需要对土地的基础条件进行改造、改良，譬如：土壤肥力的“培肥”、合理耕层“结构”的形成、土壤“耕性”的形成等等。但是不管这些调整如何条件的变化怎样，就“调整”预期的效果而言，其调整应该有一个价值表现的“对等”原则，如果不执行这样一个原则，或实践中达不到这一原则的“期许”，就至少说明这种调整是轻率的没有意义和不值得进行的。

二、《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它规划之间的协调程序

笔者认为，《土地利用总体规划》与《城市总体规划及》其它土地利用专项规划之间的协调，要通过必要的程序才能有效地进行，才能达到既定的效果通常的“程序”应该如下：

(一)、对协调的地域范围或行业部门内部土地资源状况进行调查、评价

笔者认为对协调工作而言，这是一项十分重要的基础工作，通过这种调查、评价能够应对上述原则中的具体要求，弄清这种“协调”在诸方面是否具备有利于地域范围或行业部门经济社会发展客观需求的物质条件，并且根据这些物质条件的规范，了解到可以进行哪种类型的调整，从而基本上能够“认定”这种物质基础条件对“协调”工作的影响程度，因此实际上构成了一种对“调整”的基本判断，这样对土地行政主管部门而言，无疑很大程度上决定了其可行性的与否。

(二)、对协调的地域范围或行业部内部的社会经济状况进行调查

考虑到规划调整后其实施的可行性，对协调地域范围或行业部门内部进行社会经济状况的调查是必不可少的一项重要“程序”。笔者认为任何规划都是应对地区、部门、行业发展经济、促进生产的重要“计划”性措施，但是这一措施是否符合实际必须弄清楚与其相对应的社会经济基础条件的直接关系。一般来说社会经济状况良好就有利于规划调整的贯彻实施，反则这种调整就有些“好高骛远”不切实际。因此离开了必须的经济基础调整规划有时候得不到应有的“效果”。因为《规划》是不可能由政府单方面出钱来实施的，在市场经济条件下更多地是要靠当地的经济实体和提出这种要求的当事人自行完成。

(三)、对协调的地域范围或行业部门内部的土地利用进行空间布局的调整

笔者认为在上述两项调查的基础上，应针对符合“调整”需要的土地需求通盘考虑其《土地利用总体规划》调整的可行性，以便从其土地利用布局的整合着手在其空间位置上与提出调整需求的既定“计划”相吻合。这样才能明晰“调整”后的土地空间布局，并且形成调整后的各项土地利用内容，并且在此基础上形成新的土地用途管制对象。十分明显这是《土地利用总体规划》针对不同土地利用调整措施，在其利用上实现各分区土地面积与总体土地面积相“吻合”的一个重要技术环节。

(四)、对协调后的土地利用布局所形成的新的土地利“格局”要进行其利用层面的总体评价，并通过必要的审核程序予以确认

笔者认为这是当前《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划调整的必要程序，既是对其调整结果的一种完整表达也是对调整目标的确认，目的是以此建立起新的土地利用总体格局、形成新的土地管理局面。

三、《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它规划协调的具体措施

《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划间的协调，是一件复杂的系统工程需要相应的技术措施予以保障才能完成，可通常采用的具体措施如下：

(一)、通过地籍调查的土地登记、统计技术系列手段，完成协调地域范围的确定和认证

笔者认为这是一项涉及协调地域范围土地数量、质量及其空间布局调查、评价以及明晰其权属状况的综合性技术工作。需要解决的不仅有协调地域范围涉及的土地面积数量，而且也有相应的土地质量状况和权属状况，因而也是综合界定协调地域范围的土地利用能否进行调整、如何调整的重要依据，所以这是最为基础的马虎不得的一项常规工作。

(二)、做好调查地域范围内依照调整“计划”调整所涉及的土地类型的调整和归并

笔者认为一旦调整地域范围的空间位置明确后，就需要按照其“计划”调整的要求进行土地利用内容所明确的地类图斑的调整和归并，并且按照土地利用类型的主导原则对局部零星不宜调整的用地，按照上图面积的规范要求进行取舍，或保留原地类或按其所在地域范围的新的主导类型进行归并。

(三)、完成协调地域范围《土地利用总体规划》利用内容调整变化后的土地权属调整

要根据土地利用类型一致性的原则所进行的利用规划的调整，对需要打破原来具有的土地权属界线的，必须针对新纳入的土地或划出的土地按照规划的要求进行权属的调整或交换。

(四)、有效制定规划调整地域范围因调整地块交换拼合所必须具备的相关经济代偿措施

在《土地利用总体规划》的调整中，对跨行政区域实行土地利用布局调整所涉及的经济实体，为了便于他们利用经营管理的方便应对规划调整可能出现权属“调整”变化出现的问题，无论划入或划出的土地都应按其生产能力等级实施相应的经济代偿措施。这方面可按土地质量和面积的搭配关系，以数量折抵质量或以质量折抵数量的方式进行相关的代偿，以达到双方在其经济利益上的对等，避免因此可能引发的纠纷。

四、《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划协调的成果表达方式及其注意事项

《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调，其本质上是《土地利用总体规划》局部上的土地利用方式、土地利用内容的“调整”，但是这种“调整”不能动摇《土地利用总体规划》统筹辖区土地利用所具有的绝对地位。因为无论《城市总体规划》还是其它土地利用专项规划，作为土地利用的不同方式和土地利用内容，势必要在土地利用的体系范畴内接受《土地利用总体规划》的指导和规范。因此，《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划之间的协调的最终“成果”，仍然停留在《土地利用总体规划》的框架之内其所需要表达的是：

(一)、《土地利用总体规划》图件的修改

作为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划的协调成果，要在上级土地行政主管部门审核同意准予进行规划内容调整后，才能对《土地利用总体规划》图件的土地利用“分区”图作出与规划调整相一致的内容调整，如：把耕地区域调整为其它土地利用区域等等，必须适应其新的土地用途规范，并对因为图件的修改所引起的面积数量和区域面积平衡关系进行新的统计，以此修改与图件相对应的数据资料。

(二)、《土地利用总体规划》“文本”的订正

笔者认为在为了《土地利用总体规划》与《城市总体规划》以及其它土地利用专项规划的协调中，应该针对大范围、大规模的土地利用结构调整的变化，对规划文本中的土地利用“分区”章节的相应文字进行调整使之符合修改后的土地用途规范需求，规划文本的这种修订也要隋同图件的修改一起经上级主管部门的审核同意。

(三)、要在《土地利用总体规划》调整及其实施上进一步强化土地用途管制《规则》的落实

笔者认为《土地利用总体规划》与《城市总体规划》及其它土地利用专项规划的协调，既是因应资源利用方式和利用内容的调整，同时更是行业、部门既得利益的体现。因此更应该从土地用途管理的要求出发，突出土地利用率、利用强度、垦植率等方面的既定标准，进一步制定与新的土地用途相适应的管制规则，进行更为具体的用途“编定”，要把用途管制落实到可见的图斑地块以切实维护土地用途管制制度的权威。因为《土地利用总体规划》实施管理中涉及的所谓“协调”机制，是当前土地利用实践中必须具体出台的一项“协调”社会不同阶层及其利益集团既得利益的重要措施。

它在今天之所以十分重要其深层次的原因在于：我们至今还未能从所谓的科学发展观出发，在社会实践的更高层次上建立一种资源利用上的所谓“价值”观念及其有偿“使用”原则，并且使其在《土地利用总体规划》理应具有的“空间”布局上得到充分的体现。因此在其《规划》的贯彻实施中客观上必须具备这样一个所谓的“协调”机制来解决现实中客观存在的土地利用布局问题。

其实从土地科学的角度来看这只是一种“事后”的补救措施，从而说明在我们的《土地利用总体规划》编制上，还应该更加贴近社会的实际需求使土地资源的空间“配置”能够真正地按照小康社会建设的宗旨，在各项需求的合理基础上作到土地的集约、节约利用。从而更加顺应和谐社会的构建发挥其理应具有的物质“效应”和社会“效益”。故此从这个层面来看《土地利用总体规划》实施管理和保障措施所应有的所谓“协调”机制，在当前所谓的贯彻实施中尚有一定存在的必要性，故此在这里提出来仅供参考!

2005·12于北京土地学会

6-以新的视点、新的思维应对土地利用目标管理才是势在必行的举措

在我市改革开放的大好形势面前，如何合理利用有限土地资源应对今后的持续发展，是我们国土资源管理部门在当前各级《土地利用总体规划》修编中，必须慎重研究、认真对待的一个事关国民经济社会发展全局的重大战略问题。确切地说就是如何在《全国土地利用总体规划纲要》下达我市各项重要指标的控制之内，围绕土地的需求与供给作好一系列相应的土地利用调控管理工作，以服务于我市经济社会发展的客观需求。

众所周知从《规划》的角度来看，这些重要指标主要体现在耕地保有量、基本农田保护率及建设占用耕地数量三个方面。也就是说要作好适应建设发展对土地的需求，就必须在土地利用的“时间”和“空间”范畴内，围绕耕地保有量这个主线通过土地利用的动态变化来调控土地的供求关系。

那么在我市目前状况下能否通过这些措施达到我们的既定目的呢?笔者认为尽管目前各项土地利用的客观需求与我们土地的实际供应之间仍有不少差距，但是从土地利用指标固有的特定内涵以及能够从中得到的合理解读来看，只要我们在合理利用土地资源上作“文章”想办法那么既使在资源“紧张”的情况下，总体来看还是留有解决问题余地的。譬如耕地保有量这个指标是指规划目标年(2010年)所必须实现的耕地保有数量，虽然是《土地利用总体规划规划》最基本的一项核心指标，但是我们可从现在起利用剩余的时间通过各种努力来争取达到。

就拿目前土地管理最为核心的基本农田保护率来说，虽然是指在现有耕地基础上依据国家下达的保护面积数量所必须完成的一项基本农田划定比率，并且还要原原本本地落实到乡级《土地利用总体规划》的图件上、表册上来不得半点虚假，由此可见其难度之大。

但是从我市拥有的土地资源状况来看，一个拥有1.642万平方公里辖区范围的城市，与其它城市比较起来还不能算是一个所谓资源枯竭的城市，也就是说通过《规划》修编国家下达我市法定的基本农田保护率也并非不是不可能完成的。因为建设用地扩展作为一定期限内适应经济建设发展的一项必然举措，虽然是《土地利用总体规划》贯彻实所施面临的一道难题，但是通过土地利用内涵和布局的调整，仍然能够有把握地把它与耕地保护结合起来予以考虑，并且在不失其原则的基础上达到兼顾经济建设发展、耕地保护两不误的目的。

这就是说在我市《土地利用总体规划》的修订、编制及其贯彻实施中，必须跳出原来固有的思维方式，从实践出发努力探索出一套有助于我们达到既定目的的应有“对策”，在这方面笔者认为就我们目前拥有的“经验”而言，从土地利用的因果关系来看这些应该采取的所谓措施归纳起来就是所谓的土地利用的“目标”管理，概括起来表现在如下几个方面：

一、基于《土地利用总体规划》本身的“定义”，应该允许我们围绕土地需求量这个重要前提从时间上和空间上以及土地利用内涵和布局上，对我市土地资源进行应有的基础配置并且对原来不甚合理的地方进行必要调整

应该说这些才是我们当前理应具有的规划意识，其核心是要进一步理顺《土地利用总体规划》与《城市总体规划》二者之间的“依存”关系，即：辖区全部土地利用作为一个“整体”与其“局部”土地用于建设之间，这样一个客观存在不容否定的“从属”关系和“依存”关系。尽管这种“特殊”的关系不被建设规划部门承认并且吵得沸沸扬扬。

但是如果处理不好这种“局部”与“整体”的对应关系，那么就不可能在土地基本国策的前提下管好用好本来就十分有限的土地资源。故此需要以人民的长远利益作以及经济社会发展的“大局”为重，进一步实事求是地作好土地利用这篇“文章”。尤其是一定要按照量入为出的基本原则，循序渐进地安排好各项应有的土地利用。应该说这种统筹应对的做法在兼顾城乡发展的实际需求中应该是无可非议的。

二、从《土地利用总体规划规划》修订编制对耕地资源配置的原则要求来看，应该允许我们在现状耕地中从满足城乡经济发展的客观需求出发，在“区位”上对原来划定的基本农田进行必要的调整

即：在一般耕地上通过培肥改造增加基础设施投入的办法，在规划期限内从其数量、质量上确保一般耕地达到基本农田标准，以补充建设发展占用的优质耕地。

三、建设占用耕地“指标”作为国家控制性的强硬措施，各(区)县在《土地利用总体规划》的修订编制实施中，应依照建设项目的轻、重、缓、急予以有序安排，并且在规划图件上进行“技术”性的处理，以重点突出其调整的变化的趋势

从《土地利用总体规划》的调整来看除了文字上的必要说明外，在具体的操作上应在规划图件上将市级《土地利用总体规划》下达区县的计划“内”建设占用耕地的法定数量和范围用红色图斑标注并注明“计划内”字样。此外作为计划内建设占用耕地的平衡则要从可供开发的未利用宜农后备土地资源中，标明其耕地开发的平衡数量和范围并用黄色图斑表示，并且注明“占补开发”字样。

至于县(区)、乡(镇)自身发展而没有“指标”的计划外建设占用耕地项目，或者提前用完市级《土地利用总体规划》分解下达的建设占用耕地指标的地区，只能通过村庄土地整理置换，或农地整理净耕地60%指标折抵方式取得今后发展占用耕地的指标。即：规划图上要注明这种方式的耕地占用和补充，要标注出“计划外”项目占用耕地的数量和范围，用红色图斑表示并注明“计划”外置换建设用地区域字样。

与此相对应的是，还要在图上表示出计划“外”项目占用耕地所用于平衡的村庄土地整理净增耕地的数量和范围，用黄色图斑表示并注明“居民”点整理或“农地”整理字样。这样在城乡发展应有的土地资源配置上其最终结果是：依照我市《城乡建设规划》和《国民经济发展计划》所明确的2010年前需要发展建设的项目，无论其建设占用耕地指标的多寡、有无，均可分别通过计划指标耕地占用和农村居民点土地还耕、置换建设占用耕地两种方式取得相应的耕地占用。

总的来看这两种占用耕地的形式，应分别通过宜农后备土地的“开发”和农村居民点土地“整理”和农地“整理”所增加的耕地予以补充、平衡，这一点是得到《国土资源部》文件所认可的。然而作为规划的修订、编制和审批要求来看：其建设占用耕地总量应与作为补充的宜农后备耕地开发和农村居民点及农地整理形成的耕地总量相平衡。与规划“基期”建设用地总量相比，其建设发展总量中所占耕地应严格限制在分解下达的建设占用耕地总量之内。

形象的说法是：除去计划内的“建设”在规划期内有所发展增加外，规划基期认定的现状建设总量没有任何增加和突破，而且计划内的建设发展占用耕地通过宜农后备土地资源的开发理应得到应有的补充。因此按照这种模式其《规划》的运作就能够作到本市行政辖区内应予以保留的耕地不减少，而计划发展的建设用地在占补平衡中能够得到切实保障。

也就是说相对规划“基期”的状况而言，我市《土地利用总体规划》的实施就此可以作到依法实现耕地的占补平衡，不仅适应了《计划》内、外应予发展的建设要求而且确保了我市《土地利用总体规划》图上“黄色”耕地图斑没有减少，而“红色”建设用地图斑可以依照《城乡建设规划》布局对需要补充的耕地进行位置上的变化和调整。

四、这种规划构思及其相应举措，是《土地利用总体规划》修订、编制、实施高水平管理的一种具体表现，从而集中体现了《土地利用总体规划》对土地资源应有的集约利用、合理利用，以及能够对包括建设利用在内的各项土地利用进行有效调控的积极作用

从以上阐明的《土地利用总体规划》编制的所谓思路来看，我们应该拥有有足够的理由围绕上述三项“指标”从其修订、编制、实施的时间、空间及应该争取的政策环境上大做文章譬如：

1、在规划的期限内以建设发展占用耕地为“平衡”目标，可以充分用好、用足《国土资源部》、《农业部》两部关于农业结构调整用地的政策规定，以及《国土资源部》关于村庄土地整理、农地整理净增耕地可以实施土地置换和建设用地指标折抵的要求，以此开拓我市计划“外”经济社会发展占用耕地的视野，明确其政策上应有的“出路”。

2、适应各项建设发展时要放宽眼界，逐步克服目前大城市发展业已存在的各种“弊端”和实际上“僵化”的城市发展理念，走小城镇建设的可持续发展道路。为此要大力推行以不占用“耕地”为前提的建设发展路线。确切地说在实施相关土地置换、指标折抵时，要大力推行土地有偿使用制度，大胆启动目前尚未启动的土地整理运行机制。

3、依据地区国民经济发展规划、计划的“目标”要求，鼓励建设发展商在没有建设占用耕地指标的情况下，依据《土地利用总体规划》布局对土地用途管制明确“界定”的，小城镇的建设规划、地区国民经济社会发展规划、计划等明确的发展目标，在农村土地“租赁”使用的大前提下，把其推向具有一定基础条件但经济仍然落后的农村地区，以双方能够接受的交换价格，有偿使用他们通过村庄土地或农地整理所形成的耕地指标，作为其小城镇建设占用耕地的平衡指标。

我们认为上述这种运作层面的双方的“互补”，不仅满足了各自的既定需求，而且一定程度上为实现我市城、乡均衡发展，提供了切实可行的方法、途径，这是一条我们今后势在必行的发展道路也是在经济发展滞后地区唯一的一条能够从实际行动上，而不只是光在口头上“兑现”所谓“三个”代表的政治主张所应有的正确举措，因此说服领导者的工作十分重要，只有这样才有可能使这种“思想”变成能够以既定政策为依据的实际行动。

4、充分利用规划期限内的剩余时间着力创造实施《土地利用总体规划》的良好条件。即：积极争取形成一个《国土资源部》能够认可、又不失其规划实施原则的相对宽松的政策环境，这就是允许在规划期间内实施包括耕地和建设用地在内的土地利用目标管理。这里所谓的目标管理的说法，实际上与规划的制定与实施具有内在的密切关系。因为《土地利用总体规划》本身就是一种计划性的“超前”意识，说白了就是一种甚为具体的“目标”管理是从规划基期到规划目标年这一期限范围内对各种土地利用行为的规范。

五、在土地利用管理范畴内，要依据规划明确的耕地保有量在不改变耕地地类前提下，按照国土资源、农业两部“只要不破坏耕作层，允许在耕地上进行农业种植结构调整”的政策界定，将近些年来因农业结构调整为园地、鱼池等所减少的那部分耕地通过变更调查从地类的“登记”上重新变更为“耕地”，而且可以在不改变其土地用于各种种植的实际用途，从前些年大量进行的用于农业结构调整的耕地中，整改回来相当数量用于发展农业多种经营的“耕地”并纳入我们总的耕地保护目标管理范畴，以充实我市既定的耕地保有数量

这是目前我们能够唯一能够做的，所谓耕地“挖潜”的一种思路，就是在建设思想观念的“革新”基础上，严格区分跨区域的国家、能源、交通基础设施建设和以盈利为目的社会集团建设对土地的实际需求，并按照土地“征用”与土地“征收”乃至土地“租赁”使用的不同形式，实施建设用地的目标管理。即：分别逐步做到国家交通能源基础设施在实施耕地占补平衡前提下，将建设的“增量”土地纳入到国家的经济建设发展之中而以盈利为目的社会集团建设，则以有偿的方式，农村集体经济组织手中，通过村庄土地还耕和农地整理新增耕地60%折抵建设用指标的土地置换方式，作为“存量”土地的建设更新方式，在不额外增加建设用地“总量”的前提下适应相应的建设需要。这些提法科学不科学?实施起来有什么弊端?什么前提下才能这样做?尚有足够的理由分述于下：

第一、实施土地利用的目标管理特别是其中耕地目标管理，本身就是适应经济建设可持续发展对耕地所应有的保护，并且是确保其耕地数量、质量最科学最完整的概括。因为在整个规划期限内这种做法是以应有的耕地保有量作为目标并且对其实施有效管理的做法，从逻辑上来讲具有十分的严密性。

第二、有《国土资源》部、《农业部》部对不破坏耕地耕作层的各种耕地利用方式作为耕地数量不减少的政策依据，我们有充分的理由在满足当前农村经济发展需求，适应加入“WTO”后所必须拥有的建立在耕地利用不同模式上的灵活性，并据此进行种植方式和用地结构的调整。这是既是农业发展的重大趋势也是国家既定的产业发展政策运作下的历史必然，从而具有天然和人为的合理性。有了这种大环境下的政策支持，作为耕地目标管理的各个“分项”运作只要不违反在耕地上假借农业种植结构调整之名大行非农业建设之实，就不会产生与农业种植结构调整既定目标相违背的任何弊端。

第三、实施土地利用目标管理特别是以积极的经济政策和手段实施耕地目标管理的具体做法，不仅能够达到农民群众自觉保护耕地的目的而且从经济建设的可持续性发展来看，更加有利于各项建设的展开。不仅如此实施目标管理还对保护耕地有许多独到的好处这是单纯的耕地保护所无法兼顾的。

首先它满足了农民在当前农村经济发展中的既定要求，即：允许他们依照实际需要和可能对包括耕地在内的土地，可按照土地用途管制的要求进行既有灵活又有原则性的调整利用。从而使农村的土地利用方式，能够真正按照经济发展的客观规律满足农村发展所预期的经济效果，应该充分意识到这不仅是维系当前政治稳定经济发展的一项根本措施，而且也是以人为本的根本。

第四、由于用于种植结构调整的实际上的耕地利用的“多样”性，尚不涉及耕地地类的变更始终在耕地的法定范畴内，故不存在耕地数量的减少这一十分敏感的问题。再者基于目标管理的科学界定任何使用“耕地”进行相应作业的单位和个人，在国家利益和形势发生剧变的情况下，无法拒绝必须进行的退园还耕、退草还耕……等等法定要求，理由是他们使用的是耕地而非其它土地。

况且土地部门在办理农业种植结构用地调整审批手续时，就已经注明这种行为属于临时使用耕地性质，此外由于耕地“目标”管理决定了凡是涉及利用现状属于“园地”、“草地”或其它利用类型的“耕地”时，其土地的经营者都将无法回避他们使用的是“耕地”的这个具有法律依据的事实。因而必须无条件地如数缴纳建设占用耕地所应缴纳的各种相应的费用，以办理相应的“手续”。这种处理方式从法律程序上避免了通常依据土地利用“现状”决定征用土地性质的“弊端”，从而有效规避用地部门可以借口而引发拒不缴纳耕地相应开垦费用，或拒不实施占补平衡等事端的发生;

第五、从土地登记统计的角度来看，实施耕地“目标”管理的具体做法不会出现《国土资源部》地籍司所强调的农业结构调整运作中耕地实施调整后，要依据其利用现状变更地类同时注明这类调整不作为耕地的减少这种逻辑上可能引起的混乱。

六、应该充分意识到耕地目标管理针对的始终是“耕地”，无论何种耕地利用内涵上的调整，都没有改变耕地需要得到保护的这种基本国策的严格要求。因而不仅有逻辑上的合理性同时具有统计操作上的严密性，从而能够以这种思维方式及其具体操作应对现实中问题的解决

也就是说在耕地目标管理的界定下耕地的管理不会引起逻辑上的混乱，因为就耕地保有量而言一个行政辖区范围内的耕地事实上不会凭空增加也不会凭空减少，但是又能因此弄清发生在耕地上的若干变化，而且能够绝然分清这种因种植结构调整导致的类型变化与原来不属于耕地作为独立地类的园地、草地、水面等之间的数量关系譬如：

第一、国土资源部要弄清地方一定时限范围的土地利用实际情况，只要把这些同一时限内利用变化的耕地类型面积按相应的类别归并到园地、林地、草地、林地……等等中去，就能累计得出行政辖区土地利用现状涉及的八大类面积。另方面由于“规范”性地提出了规划期限内除去计划发展的“增量”建设外，事实上还可以制定不增加规划期限内辖区范围的建设总量的“目标”。因此这一举措从根本上抑制了耕地总量无限制地减少，特别是其目标管理以其独到方式“预警”了大量建设发展所占用的耕地质量，是后备土地资源开发耕地补充方式所无法解决的。

第二、耕地目标管理的深远意义在于我们充分考虑了在公平、公正的可能前提下，把广大农民群众的“生计”纳入到社会劳动交换的经济范畴中来。使他们本来就应该具有的权利和义务能够得到社会的认可和尊重。因此从以人为本人与自然的和谐发展以及自然资源、社会资源的统筹利用来看，可以把农村所谓有待开发利用的土地资源当作一个他们能够依托的可持续利用的综合体来科学地予以对待。

第三、耕地目标管理可以确保我国耕地粮食安全的同时(这一点我们能够通过规划的编制和实施管理，在农民的权利和义务得到确实保障的前提下切实做到)积极地创造构建一个积极的活跃的，确实有利于调动占社会人口绝大多数的农村农业人口依托自身资源优势参与建设新农村、新农业的氛围来。

确切地说这样就是要让他们通过经济层面公平、公正的交换方式参与到经济社会发展中来，从这个意义来讲在土地资源的合理利用和配置以及相应的管理上，我们不要有一丝一毫的恐“农”症害怕农民、害怕他们依托手中的土地资源，在勤劳致富的过程中会“断送”城市经济乃至整个经济社会的健康发展。

因为大量事实表明，只有他们的脱贫致富，才能进一步支撑以城市为龙头的整个经济社会可持续发展，这就是说在国土资源的利用管理上我们应该有这种应有的意识和胸怀，才能在当前的错综复杂中理出一个“头绪”来。这里需要重温毛主席的一句名言就是“从群众中来到群众中去”，只有这样也只能有这样我们才能使“问题”得到妥善地解决。

基于上述提出的土地利用目标管理的设想，特别是耕地目标管理的科学性和合理性，确实应该一定行政辖区范围内实施包括建设用地在内的目标管理对策，实践将证明这是管活、用活一个地区土地资源适应其经济社会可持续发展的一个基本选择。因为形势的发展要求我们，必须放弃长期以来一些事实上是十分僵化、陈旧的概念，作出一些能够适应改革开放以及发展需要的“研判”来。

因此我们十分必要向《国土资源部》阐明在《土地利用总体规划》修订编制中进一步实施土地利用目标管理对加速区(县)、乡(镇)《土地利用总体规划》编制实施和土地利用管理所具有的必要性和重要性。并以此指导我市及区(县)、乡(镇)各级《土地利用总体规划》的编制与贯彻实施。相信这种以土地利用目标管理为宗旨的对策，是建立在唯物辨证关系基础之上的应对目前土地利用管理需要的，一种最有效、最契合实际的对策，能够从根本上适应我市经济建设不断发展变化的客观需求，实事求是地使用好、管理好本市有限的土地资源，能够切实做到在与时俱进的发展中让人民群众放心!

2006·7于北京土地学会

7-《土地利用总体规划》修编中值得重视的几个原则性问题

随着当前经济建设的不断发展，目前全国各级土地行政主管部门正在忙于新一轮的《土地利用总体规划》的修编工作，因为许多发达地区在本届《土地利用总体规划》的实施中，提前用完了规划期限内既定的建设用地数量。这种状况意味着这些地区的经济发展，即将不可避免地涉及到规划期限内的耕地保有数量，触及到当前来说能否在规划期限内确保耕地占用的动态平衡这根与国计民生直接相连极为敏感的“神经”。

不少人认为之所以出现这样的“问题”，是因为我们《规划》的所谓“刚”性太强统的过“死”缺乏必要的“弹性”。那么按照这个逻辑推论最终将不可避免的要涉及到目前我们规划的“体系”及“目的”这个实质性问题。即：《土地利用总体规划》到底要解决什么问题?是统筹协调经济社会发展对土地资源的综合需求，还是以土地资源潜力为“依据”着重服务于土地生产力“布局”。

现在来看在这个问题上意见确实很不统一，特别是持有后者看法的人认为从生产力布局的要求来看，今后中央对全国而言没有再制定全国性《土地利用总体规划》的必要，因为这样对地方就没有了制约“生产“力(工业生产和经济建设)发展的条条框框和十分令人难处于处理的耕地保有“指标”问题。其言外之意只要搞好了地方的各级《土地利用总体规划》，就能达到保障地区经济社会持续发展的最终目的。

那么目前这种带有较为普遍性的看法，能否成为一种建设性的意见在当前《土地利用总体规划》的编制或修编中得到采纳?笔者认为从坚持《土地利用总体规划》的特定内涵和既定目的来看还有许多问题值得进一步探讨，这样《土地利用总体规划》的目的性和既定作用才能更加明确、才能指导我们在经济发展的进程中作好规划的修订和编制工作，也就是说我们必须进一步彻底地弄清楚什么才是《土地利用总体规划》修编中应该恪守的基本原则。

一、《土地利用总体规划》不是单纯的建设用地规划

应该说当前普遍存在的以建设用地供应为考量提出放宽其供应限制的意见，实际上是在一种理想状态下超越时空和各种条件制约，在局部地区牺牲资源的消耗及其利用“平衡”才能取得的一项单纯的发展建设为目的的规划，显然这些与《土地利用总体规划》的既定宗旨并不吻合。如果为了满足地方自身的经济发展，那么这样的《规划》必然以牺牲整个地域范畴的“总体”利益为原则，来确保其建设发展的需求。譬如一些经济发达地区在这种思想指导下往往根据自己建设发展的最大需求，来制定规划期限内的“耕地”保有指标，以此充分满足各项非农建设的发展并且做到行之有理彼此之间皆大欢喜。

但是作为省、自治区、直辖市一级的政府乃至中央政府，对全国和各省市而言情况就不那么简单了。因为就传统的规划定义而言《土地利用总体规划》是政府从全局的长远利益出发、以区域内全部土地为对象、以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面在时间上和空间上做出的统筹安排和长远规划”。其目的在于“加强对土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展，并为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据”。

这就是说中央政府和各省、自治区、直辖市政府，有责任从全国各省、自治区和直辖市千差万别的不同地域条件，以及不同经济发展的阶段需求出发在土地开发、利用、整治、保护等方面，从时间上空间上做出相应的统筹安排和长远规划，来加强各自辖区土地利用的宏观调控和计划管理，以达到合理利用土地资源、促进国民经济协调发展的目的。因此从这个根本任务而言《土地利用总体规划》绝对不是单纯的《建设用地规划》。

二、《土地利用总体规划》不是也不应该是区域土地资源利用的生产力布局《规划》

《土地利用总体规划》既然是“政府从全局的长远利益出发，以区域内全部土地为对象、以利用为中心，对土地开发、利用、整治、保护等方面在时间上和空间上做出的统筹安排和长远规划”，目的在于“加强对土地利用的宏观控制和计划管理，和合理利用土地资源、促进国民经济协调发展，并为实行用地分区和用地审批相结合的土地管理制度提供依据”。

因此从其编制目的来看它绝非是区域的纯资源性规划，即：不是以土地“利用”经济效率为衡量来划分土地利用类型及其比重的纯区域性规划。这一点在土地“公有”制前提下十分重要，因为土地“公有”的制度决定了在同一辖区无论土地资源条件的状况如何，好的还是差的以及土地利用的经济“效益”有什么具体差别，均与土地所有者应有的“民主”权力相关。也就是从“理论”层面出发其土地所有者享有“权利”的严格意义来讲，土地资源质量、数量上的优、劣、多、寡，不再是既得利益地区的独享“专利”，也就是说就整个行政辖区的资源状况而言在权力与义务的层面应该是平等的。

因此如何从土地利用的“规划”出发，兼顾这种土地质量乃至数量上的差别，特别是平衡因为这种差别所产生的“收益”差别，实际上是体现土地所有者“民主”权利的极其重要的方面。当然我们不能从社会的绝对平均主义出发，在土地利用层面来“平调”地区之间客观存在的这种“差异”。

但是绝对应该从土地利用的“权利”与“义务”相结合出发，在《土地利用总体规划》中体现缩小这种“差别”的努力，因此《土地利用总体规划》中不应该仅仅从土地资源的角度来考虑甚至突出作为某种“优势”利用的比重。如果仅仅如此的话《土地利用总体规划》就不可避免的沦为一种仅仅是反映土地生产力布局的《规划》，从而失去了从土地利用上统筹兼顾、协调地区经济社会发展的意义，这一点必须引起我们的高度重视。

三、《土地利用总体规划》对资源利用基础配置的统筹地位不容质疑

目前各地特别是东部发达地区在此轮规划“编修”中，普遍突出存在一种实际上是从利己出发而导致的问题和倾向，实际上集中表明了这样一种意见就是《土地利用总体规划》必须无条件的为某一地方经济“建设”的“特定”内含服务。这种意见就全国范围和省、市行政辖区而言是否能成立?确实为值得认真思考。

因为就《土地利用总体规划》的既定宗旨而言，这种“意见”实际上大有以“局部”替代“总体”之嫌，因此就总体《规划》既定的统筹机制而言，中央政府及各省级政府不可能也不应该在其编制和修编中把片面满足地方的“不断”需求，作为此次规划调整的依据。因此各级《土地利用总体规划》不仅有一个平衡区域经济发展的问题，同时也有一个因区域自然条件的差异如何从“政治”上积极体现落后地区与发达地区在经济发展上如何“与时俱进”、“协同发展”的战略考虑，这一点在中央提出的西部大开发中已经得到了明确的体现。

其实从《土地利用总体规划》统筹兼顾全面安排、合理利用土地保护耕地，以及从实际出发因地制宜、讲求综合效益、注重实施、部门和公众参与的六项基本原则来看，《土地利用总体规划》是不折不扣的政府行为，是国家“意志”和公众“利益”的集中体现。因此在其编制和修编中，不能从局部出发偏离上级规划下达的各项控制指标优先满足建设用地的需要。

至于一些地区过早用完规划期限的用地指标，本身只能说明这样一个问题：就是当地经济发展政策良好，在发展过程中取得了相当“资金”积累，从而具备了扩大再生产的能力。那么从《土地利用总体规划》的全面贯彻实施出发，这些地区对应的各项规划“目标”是否全部实现?还是仅仅在某些方面“超额”实现了，因此出现了“土地”需求上的供不应求?如果是后者的话，那么这些积累起来的“财富”应责无旁贷的用到《总体》规划所明确的其它方面。

从而能够更有效的促进本行政辖区国民经济的协调发展、均衡发展。这样不仅在本行政辖区范畴内能够做到先进地区与落后地区在经济发展上的“与时俱进”，而且明文遵守上级《土地利用总体规划》下达的各项控制指标，实际上正是从国土资源利用的大政方针上有条不紊的促进全国经济的均衡发展，从而实现我国东、中、西部在发展上的“与时俱进”。

四、《土地利用总体规划》所秉持的民主集中制的精神实质必须得到遵守

本文在这里之所以反复引用“与时俱进”这个提法，是因为党中央的这个口号高度概括了中华民族大家庭在共同发展中所必须遵循的一个重要准则，即：无论发达地区还是落后地区在土地利用涉及的各个方面应该充分意识到，大家都是《中华人民共和国》土地利用的组成部份，不能允许各路“诸侯”利用便利的“区位”和得天独厚的自然资源“条件”所取得的“既得”优势称雄一方。

从这个意义来讲，我们必须唾弃土地利用上的极端民主化和无政府主义倾向，正确处理地方与中央、局部利益与全局利益、眼前利益与长远利益之间的正确关系，在土地利用民主决策基础上坚持民主集中制的原则。故此理应通过各级《土地利用总体规划》的编制、修订，从政治上、经济上科学、系统地完整代表全国人民和全省、市、自治区人民的根本利益。

另一方面作为一项土地利用所必须遵守的制度规范来看，它不仅具有国家政治制度所具有的“法理”，而且在实践中也有大量的“科学”依据作为支撑。譬如土地资源类型的“多样”性、某些类型资源的“稀缺”性，以及位置的“固定”性和不可“再生”性，特别是“区位”条件”综合形成的土地利用优势等等，这里不再过多重复。

总而言之当前与我国经济社会可持续发展息息相关的各种土地利用行为归纳起来不外乎土地的“农业”利用和土地的“非农业”利用。鉴于两者土地的利用有着本质上的天壤之别，前者不仅对组成土地土壤物质有一定的特殊要球，而且不同地域所处的纬度及海拔高度所形成的水平分布与垂直分布差异不仅在成土过程及气候、水资源方面构成了农业土地利用的不同组合，而且呈现出这种“组合”在农业用地产出潜力上的巨大差别。

要知道这种因自然条件形成的“差别”，在今后相当长的时期内实际上是无法改变的，譬如江南的一年两熟、三熟在塞北气候条件下是根本无法想象的。又如南方的水稻离开了充沛的水源条件也无法在西部干旱地区推广。总之这些农业土地利用上称之为“限制”因素的东西，往往一票“否决”了人们在土地利用上的近乎异想天开的做法。因为这些不是用“金钱”所能买到的也不是以人们主观意识所能“改变”的，遗憾的是这些规律性认识却往往得不到人们的理解和重视。

五、必须在《土地利用总体规划》编制、修订中，正视土地建设利用与农业利用的必然性和相关性所带来的深远影响，克服由此带来的种种弊端进一步做好与此相关的编制、修订工作

稍有农学知识的人都知道，十九世纪德国农业化学家李比西发现的“植生长因素(条件)的同等重要和不可替代率”在指导作物生产上具有绝对的重要性。因此联系土壤肥力同心圆分布规律的现实，人们不能不寄希望于《土地利用总体规划》的用途管制规则来应对城镇建设“圈层发展”对高肥耕地的“蚕食”。然而这一切必须建立在人们的良知之上，也就是说需要人们对此做出正确的“判断”，因为对土地利用的后者而言，“非农”利用讲究的无非是土地的区位条件，以及资金的筹措和相应的优惠政策，还有回报的周期长短等等人文的、经济的、社会的因素。

而这些因素明显区别于前者的不依人们主观意志而转移的“先天”的自然因素，可以通过人为地影响和人为的创造所能改变的“后天”因素。就拿非农利用十分关心的“区位”条件来说，也是世代前人通过“同化”当地自然资源条件长期积累形成的，因为在没有人对它加以利用之前所谓的“区位”条件是不存在的。

再说“资金”的问题更是能够通过“筹措”的途径予以解决，至于“回报”周期、优惠“政策”等更是人为的产物。虽然这些正在当前的经济建设中发挥着支配性的重要，但是联系人类的文明发展的“历史”，特别是注意到这种“文明”与周边自然生态环境的相关关系时，是不是更应该注重这种关系可能给我们带的“后果”呢?

因为追寻人类的历史，不难知道“西亚”底格里斯河、幼发拉底河两河流域的美索不达米亚平原的优越自然条件，曾造就了当地“人为”与“自然”相和谐的古巴比伦文明。但是人类物质文明发展过程中，同样也有南美“玛雅”文明和我国楼兰古国惨遭自然条件恶化带来覆灭的教训。所以就人类历史曲折的发展而言，我们至今仍然没有走出毛主席在其哲学著作中所断言的所谓“必然”王国对人类发展行为的诸多影响和制约。

譬如气象学上的“圣婴”现象不就周期性地影响全球气候造成大范围的“洪水”与“干旱”吗?因为当前人类目前还无法完全摆脱自然“营力”和自身发展对大自然造成的破坏，以及违背自然规律给人类生存和发展所带来的种种限制和报复。故此我们在发展中不可能一厢情愿地按照自己的愿望去单纯地去做想做的事，只能在这个“必然”王国的国度里循序渐进，逐步探索其中的奥秘，找到走出这个“国度”的方法和途径。

这些正如他老人家告诫我们的，只有通过发展的、运动的观点和不断的努力，才能登上科学的顶峰才能逐步地从目前相当程度上“制约”我们的这个“必然”王国走向比较“自由”的王国。我们这样思考问题并不是要否定经济建设发展的“能动”作用，只是希望能够在既定的《土地利用总体规划》的编制、修订中，慎重考虑通过什么样的发展方式才能达到我们预期的目的，才能把其可能产生的“负面”影响降低到最低程度，这一点在规划的修编和编制中是无疑十分重要的。

六、《土地利用总体规划》区域均衡发展的根本作用必须得到加强

笔者认为就《土地利用总体规划》而言，无论小到一个具体的地区和省份还是大到一个国家的范围，其经济社会的发展无不与其特定的区域自然资源条件相适应，特别是在《计划》、《规划》的贯彻实施中，不能不从“法治”的运作出发协调和处理各种可能出现的问题。譬如《国土资源部》基于国土资源的现状和潜力，势必要从全国而不是某个地方出发通过《全国土地利用总体规划纲要》及其指标分解来统筹国土资源的管理。也就是要从包括“粮食”安全在内的多方考虑来“决定”区域土地的主导用途，以达到兼顾地区经济社会发展的“目的”。确切地说就是要在严格的土地用途“管制”前提下通过《土地利用总体规划》及其专项《规划》区域性地配置与其发展相适应的土地资源。

如果说中央政府能从全国，省、市政府能从省、市辖区的实际情况出发，以发展的最大限度为前提，建立在经济发展可行性之上的各级《土地利用总体规划》及其相应的《专项规划》是科学的。那么在这一规划体系及其“指标”的调整控制指导下，各省市、各地区就具有在规划明确的区域范围内按照用途管制的规定，享有其建设发展的充分自由。

特别是通过相应的土地整理手段，可以在既定的用地范围内进行多次整理以提高土地利用效率，把每公顷土地的“产值”提高到原来规定的数倍，真正做到土地的集约、节约利用。也就是主观能动地在各个“封闭”的土地利用“系统”内实现利用的最大效益，这样就不会出现土地利用上的摊“大饼”现象，就不会以土地的投入“数量”来换取通过土地理应得到的“产值”。

因此从伦理的层面而言，各级《土地利用总体规划》及其专项《规划》应该是集当代自然科学、人文科学研究成果为手段，以土地利用的最优化组合为目的集中体现政府“施政”所必须的民主集中制。它的权威性应该着重体现在其民主集中过程中所获得的大量的可以作为土地利用依据的、在土地资源及其它资源综合利用上能够起到支撑作用的科学结论，以及实施其利用在方式方法上的既定组合所具有的客观性真实性。也就是说在规划编制中通过“从上自下”及“自下而上”相结的反复，就能够从民主集中制的贯彻实施中进一步避免偏离规划“宗旨”带来的各种人为干扰。

七、正确处理建设用地片面增加对《土地利用总体规划》实施所造成的“冲击”

从现象而言当前普遍存在的因提前用完规划用地指标，继而提出调整规划的呼声十分值得认真研究。我们认为首先要看一看是不是规划实施与经济发展不够协调的问题，还是执行规划的偏差问题。如果属于前者一般可以通过规划的修编程序来解决，因为能够按照规划在集约用地前提下提前用好、用足土地本身并不是一件坏事，但是能否通过“规划”的修编追加地区的建设总量，应该取决于地区土地整理的“潜力”。

我们认为有潜力的或者潜力巨大的，就可以通过规划的调整和修编实施建设用地的置换来满足地区经济发展的要求，从而按照《规划》来确保辖区范围内既定的耕地占补平衡;如果属于后者性质上就大为不同了，只能严格执行“规划”进一步用好、用足土地，没有其它任何讨价还价的“余地”。

其实无论上述调整《规划》的问题还是执行《规划》的问题，归根结底还是一个如何执行民主集中制的运作。因为在社会主义的制度下作为始终代表最广大人民群众根本利益的政府，它的最基本的出发点和政策措施只能通过民主集中的方式才能得到兑现除此之外别无它路的结果。况且土地的社会主义公有制性质及其利用，造就了一个从理论上到实践中能够按照“规划”和“计划”实施其土地资源优化利用、配置的基本框架，仅这一点也是许多奉行土地私有制的国家和地区的土地管理者所十分羡慕的，因为它从事物的本质上规避了土地使用制度自身的缺陷，使我们能够按照大多数人的利益原则去对待、去处理土地利用的有关问题。

况且伴随科学技术的发展使我们能够掌握和运用更多、更有效的手段，在土地资源的潜力及其适宜性的评价上做好土地需求量的预测，及其规划的编制和修编。特别是在国民经济实力的推动下，使我们能够在区域范围内对土地的利用方式进行大胆变革，以充分挖掘土地“使用”和“利用”的潜力。这一切使我们有理由相信在民主集中制的原则指导下，能够充分运用我们所具有的既定优势做好、处理好新形势下新一轮规划的编制和修编工作，以服务于社会主义现代化对土地利用的需求。

八、全面理解《土地利用总体规划》民主集中的精神实质

长期以来的实践经验告诉我们，今天在《规划》编制和修编中出现的众多棘手“问题”，主要不是规划编制本身的方式、方法问题，而在于以什么“宗旨”去实施规划达到其既定“目的”，这是因为我们从来没有把《规划》的编制、实施与民主集中制的提法相联系起来，所以不可避免地出现各种“自由”化的倾向，包括一些地区自我为“轴心”的唯我发展不计其余的狭隘做法。

这些地区往往把邓小平发展是硬道理的提法拿出来作为自己的依据，虽说这点不无道理但是他们为什么不在自己发展的同时，考虑需要与其它地区一起“与时俱进”呢?这就是说，目前发达地区与欠发达地区在土地资源利用配置上实际欠公平的做法，已经不再是一个如何对待的简单问题。

现在发达地区已经“商机”占尽，相形之下其粮食耕地问题却转嫁到欠发达地区解决。若在这个问题上仍以“区位”因素来解释其合理性就未免有些过于牵强附会了，因为事实上“区位”决定的“地方”利益恐怕不是那么容易拿出来作为“筹码”用于省际之间、地区之间的平衡吧。况且“区位”这个东西是历史形成的，前面曾经加以论述过它是通过“同化”地区大范围的资源优势所形成的，说穿了它应该是整个地区的人文资源和自然资源的“升华”，涉及到这个地区人类活动的“集体“功劳。

如果说它对其它地区在劳动价值论上有其不可“平调”性的话，那么今天我们实在更加应该在不同的行政辖区范围内，依据资源状况的可行性有计划、有步骤地在中央政府的支持下，通过“规划”的编制实施在政策上、经济上予以大力扶持，以建设更多、更有地方特色的新的具有“区位”优势的发展区域，来回报落后地区“与时俱进”的支持。我们认为恐怕只有这样才能更为突出《土地利用总体规划》所具有的所谓”统筹“的既定作用。

九、积极开发中、西部落后地区，加速社会主义现代化建设的步伐，是《土地利用总体规划》编制、修定不容回避的既定“宗旨”

现在中央政府对有内地之称的中、西部省份提出了开发中、西部的伟大号召，从而表明了国家需要在财力、物力和人力资源上向中、西部倾斜。这就是说国家需要在中、西部造就一种发展态势，这样就需要在发达的东部区域从土地资源的利用上形成一种“引导”的制约作用，才能形成对中、西部的投资流向。因为“资本”这个东西是无孔不入的，要节制它就必须堵塞一切任其自由渗漏的渠道。

最有效的办法是在新的一轮《规划》编制、修编中，从既有利于国家又有利于地方的“初衷”出发，在发达地区采取放开一面、堵死一方的做法。所谓放开一面就是强调地区可以在不增加建设用地总量前提下，通过土地利用规划布局的调整，以提高土地利用率的办法吸引投资，如其结果提高了土地利用率和土地使用质量这是我们皆大欢喜的，而堵死一方就是严禁以突破地区建设总量根本动摇地区用地“平衡”的做法来进行《规划》的修编，以达到杜绝片面增加建设用地投入量来吸引资金的目的。

笔者认为，这恐怕是今后在《规划》编制或修编中应该重视的问题，否则我们无法从《规划》的角度真正科学合理地配置土地资源，并且把它与经济发展的既得效益联系起来，达到在全国范围内平衡经济发展的需要。所以要从总体上造福于包括中、西部落后地区人民在内的全体人民的这一终极目的，十分明显这是一个十分复杂而又艰巨的任务，如何说服发达地区在树立顾全大局的思想基础上舍弃马上能够得到的既得利益，不能不从带有行政职能的《土地利用总体规划》的修编、及其专项规划的编制实施着手，进一步确立全国一盘棋的思想，并且运用无数历史事实所证明的与土地公有制有密切联系的民主集中制原则，从“认识论”与“方法论”的结合上应对新一轮的规划编制和修编所面临的问题。

或许只有这样思考才能在各级《土地利用总体规划》及其专项《规划》的编制、修订中，使现实中客观存在的问题得到全面妥善的解决，也就是说只要这样才能从全部土地资源利用的统筹出发，有效地加速全国和地区既定的社会主义现代化建设目标的早日实现。因为通过实践将会逐渐证明《土地利用总体规划》是从土地资源的适宜性出发的一项因地制宜的、不容社会公众利益所舍弃的所谓“基础”规划。

因此从这一点来看“它”不可能成为服务于某项土地“特定”用途的所谓“专项”规划，其所谓的公平、公正在于“它”不像各个行业“用地”规划那样，《土地利用总体规划》会因为其利益所至而有自己的所谓“特定”要求。这样“它”在贯彻执行中，才能从土地利用的适宜性层面“仲裁”社会上的“各业”用地规划(包括《城市建设总体规划》在内)。

用一句老百姓的“俗话”来说《土地利用总体规划》就是针对不同运动员(以不同行业、部门“用地”身份)参加足球比赛所设立的“裁判”员，因此具有裁判员理应具有的“仲裁”地位。也就是说土地行政主管部门的身份，决定了其应该扮演的“角色”而不能与其它参加比赛的运动员等同起来,相信通过所谓“实践是检验真理的客观标准”的检验，会最终在其社会实践中为人们所逐步认识和接受!

2007·6于土地学会

三土地利用层面相关的技术措施、管理理念

必须围绕土地管理的科学精神实事求是地在实践中

逐渐进一步服务于经济社会发展的实需求

实践表明科学的土地利用是经济社会发展领域事关广大人民群众切身利益的，一项最重要的不容忽视的集科学技术管理理念为一体的系统工程，不能不在其贯彻实施中成为反映广大民众须臾不能离开的所谓社会价值及其利益取向的一个重要的措施。故此在土地自然科学社会科学的相关层面上，如何能够结合土地利用管理的实际予以发挥，理因成为广大人民群众在共同富裕的实践中所须臾不能离开的基本措施，其理由如下：

一是、广大人民群众在土地利用实践中，不仅是其公有、共有土地生产资料所有者中的一份子，无论作为土地使用者还是土地管理者，他们事实上每天都应该在土地科学的指导下学习好、使用好、经营好、管理好他们手中的的那一份土地资源和资产。所以在经济社会发展进程中，无论土地科学发展还是制度的改进，广大集体土地的使用经营者都必须与时俱进的认真对待。这样他们比其他任何人在土地利用实践中都有无法取代、更为科学系统的发言权。

二是、史经验表明目前经济社会发展进程中，由于土地职能部门不是土地所有者，充其量只是政府“行政”的所谓管理部门，故此许多众所周知的原因决定了在其制度“运行”中，由于社会上客观存在的所谓利益“取向”上的倾向性，土地管理者很难真正意义上代表广大民众作为其土地所有者的“既得”利益。

三是、改革深化中任何脱离这一利益“宗旨”、违背这一价值“取向”，别出心裁地将其简单理由“复杂”化的所谓顶层设计、发展“理念”，实际上都无法真正意义上代表广大民众心中的所谓土地“核心”利益，其结果理所当然地在社会实践中遭到广大人民群众的广泛质疑和反对。

其实社会实践表明，社会主义国家政治体制“范畴”内，其土地制度及其相应的“改革”是经济社会发展的必然，对此人们绝对不能予以等闲视之，因为它“承载”的、“体现”的、“构成”的，恰恰是千千万万国有土地、集体土地一份子的广大人民群众，所不容切割的切身利益。故此人们有理由相信土地管理的科学技术范畴内确实关系到事关广大人民群众切身利益的所谓的相关规则、规定，这些必将毋庸置疑地最终成为土地利用实践中大家必须共同遵循、遵守和维系的一些极其重要的“准则”，所以从现在起实有必要予以深入的研究和认真地对待。

1-规划图斑的直接表达形式与实施耕地目标管理的积极意义

在我市改革开放的大好形势面前如何合理利用有限土地资源应对今后的持续发展，是我们国土资源管理部门必须慎重研究、认真对待的一个事关全局大政方针的事情，确切地说就是如何在《全国土地利用总体规划纲要》下达我市各项重要指标的控制之内，围绕土地的需求与供给作好一系列相应的土地利用调控管理工作，以服务于我市经济社会发展的客观需求。

众所周知这些主要体现在耕地保有量、基本农田保护率及建设占用耕地数量三方面，也就是说要作好适应建设发展对土地的需求，就必须在土地利用的“时间”和“空间”范畴内，围绕耕地保有量这条主线针对土地利用的动态变化，制定出相应的措施以进一步调控土地的供求关系。

那么目前情况下能否通过这些措施达到其既定的目的呢?我认为从这些指标性的特定内涵以及能够从中得到的合理解读来看还是留有解决问题余地的，譬如耕地保有量指标是指规划目标年(2010年)所必须实现的耕地保护数量，是其《规划》最为基本的一项核心指标，也就是说从现在起我们还有10年的时间可通过各种努力来争取达到。

再看基本农田保护率虽然是一项旨在现有耕地上依据国家下达的保护面积数量所必须完成的基本农田划定比率，并且还要原原本本地落实到乡级《土地利用总体规划》的图件上、表册上来不得半点虚假，但是从我市拥有的土地资源状况来看，其下达的“法定”基本农田保护率也不是不可能完成的。

至于建设占用耕地作为国家一定期限内控制建设发展占用耕地的一项强硬指标，虽然是《土地利用总体规划》审批和实施的一项重要考核内容，但是通过土地利用内涵和布局的调整以及相关政策的实施，我们仍能够有把握地在不失其原则基础上达到兼顾经济建设发展、耕地保护两不误的目标，也就是说我们必须跳出原来“固有”的思维定式，从实际出发努力探索出一套可能有助于我们达到既定“目标”的应有“对策”。我认为就目前的“经验”而言这些所谓的“对策”应该不外于以下几个方面：

一、充分意识到所谓规划“图斑”的直接表达形式，有利于甄别《土地利用总体规划》中不同土地地类在其利用过程中的动态变化，从而是实现土地利用目标管理中值得借鉴的一项有效手段

具体来说：

1、基于《土地利用总体规划》本身的“定义”，应该允许我们園绕耕地保有量这个重要前提，从时间上和空间上以及土地利用“内涵”和“布局”上，对我市土地资源进行应有的基础配置，并且对原来不甚合理的地方进行必要调整。这点是我们应有的规划意识，也是需要我们大做文章的地方，所以这想法、做法应该是无可非议的。

2、从《规划》编制对耕地资源“配置”的原则要求来看，应该允许我们在现状耕地中从满足城乡经济发展的客观“实际”出发，在所谓“区位”上对原来划定的基本农田进行必要的调整，并且运用一般耕地通过培肥改良增加基础设施投入的办法，在规划期限内从数量、质量上确保一般耕地达到“基本”农田的标准。

3、实施建设占用耕地“指标”的做法应作为国家控制耕地“占用”的强硬措施，各(区)县在《土地利用总体规划》的编制中应依照建设项目的轻、重、缓、急予以有序安排，从规划角度上作到其占用数量的不突破。

即：规划图件上将市级《土地利用总体规划》下达区县的“计划”内建设占用耕地的“法定”数量及其占用“范围”用红色图斑表示并注明“计划”内字样。此外为保障计划内建设占用耕地的平衡，要从可供开发的未利用宜农后备土地资源中，标明其耕地开发的平衡数量和范围，并且用“黄色”图斑予以表示并注明“补充”字样。

4、目前县(区)、乡(镇)自身发展而没有“指标”的计划外建设占用耕地项目，或者提前用完市级《土地利用总体规划》分解下达的建设占用耕地“指标”的地区，只能通过村庄土地整理置换或农地整理净耕地60%指标折抵方式取得今后发展占用耕地的指标。对这样的一些建设发展需求，为了直观方便也可以在规划图上表示出来。

即:规划图上要注明这种方式的耕地占用和补充，应该在图纸的空间范畴标注出“计划”外项目占用耕地的数量和范围，并且用“红色”图斑注明“计划外”字样。与此相对应的是要在图上表示出“计划”外项目占用耕地用于平衡的村庄土地整理净增耕地的数量和范围，并用“黄色”图斑注明“整理”字样。

以上两种处理的最终结果是：依照我市《城乡建设规划》和《国民经济发展计划》2010年前需要发展建设的项目，无论其建设占用耕地指标的多寡、有无，均可分别通过计划指标的耕地占用和农村居民点土地还耕、置换建设占用耕地两种方式“取得”相应的耕地占用。

总的来看这两种占用耕地的形式，应分别通过宜农后备土地的“开发”和农村居民点土地“整理”以及农地“整理”所增加的耕地予以平衡，这一点是得到国土资源部所认可的。作为规划的编制和审批要求来看：其建设占用耕地“总量”应与作为补充的宜农后备耕地开发和农村居民点及农地整理形成的耕地“总量”相平衡;

与规划基期建设用地“总量”相比，其建设发展“总量”中所占耕地应严格限制在分解下达的建设占用耕“地总”量之内，其形象的说法是：除去计划内的建设在规划期内有所发展增加外，从规划期认定的现状建设用地总量上来看没有任何增加和突破，而且计划内的建设发展占用耕地，能够通过宜农后备土地资源的开发得到补充。因此《规划》的运作应该能够作到本市行政辖区内应予以保留的耕地不减少，而计划发展的建设用地在占补平衡中也能够得到切实保障。

也就是说相对《规划》基期的状况而言，我市的《土地利用总体规划》就此可以作到依法实现耕地的占补平衡，不仅适应了“计划”内、外应予发展的建设要求，而且还确保了我市《土地利用总体规划》图上“黄色”耕地图斑没有减少，而“红色”的建设用地“图斑”可以依照城乡建设规划布局进行位置上的变化和调整。

故此这种规划的“构思”及其相应“措施”是我们《土地利用总体规划》编制、实施高水平的一种表现，集中体现了《土地利用规划》对土地资源应有的集约利用、合理利用，以及能够有效实施调控的积极作用。因此我们有足够的理由围绕上述三项“指标”，从《土地利用总体规划》实施的时间、空间及应该争取的政策环境上大做文章这就是：

1、在规划的期限内以平衡耕地为目标，从土地利用的“空间”上充分用好、用足《国土资源部》、《农业部》两部关于农业结构调整用地的政策规定;以及《国土资源部》关于村庄土地整理、农地整理“净增”耕地可以实施土地置换和建设用地指标折抵的政策规定，以此开拓我市“计划”外经济社会发展占用耕地的“视野”，以明确其政策上的“出路”。

2、在实施相关土地置换、指标折抵时要大力推行土地有偿使用制度，鼓励他们在没有建设占用耕地指标的情况下，大胆运用所谓土地的“市场”运作方式，以双方能够接受的价格“购买”他们通过村庄土地或农地整理所形成的“耕地”指标作为其建设占用耕地的“平衡”指标。

这种运作通过双方的“互补”不仅满足了各自的既定需求，而且一定程度上为实现我市城乡均衡发展提供了切实可行的方法、途径。然而当前我市没有这方面的政策启动，故此我在市政府调研室一篇“报告”的修改、补充中明确提出：目前我市土地开发整理利益机制尚未建立，客观上影响了耕地占补平衡的实施。

3、充分利用规划期限内的时间创造一个实施《土地利用总体规划》的良好条件，即：积极争取一个《国土资源部》能够认可又不失其规划实施原则的，相对宽松的所谓政策环境，这就是允许我市在规划期间对耕地实施“目标”管理。

二、耕地目标管理是耕地管理理念的创新，能够对现实中的耕地利用实施其动态管理，从而能够适应目前频繁变化的经济社会发展对城市建设用地的需求，同时也有利于我国加入“WTO”后农业结构调整的需要

所谓耕地目标管理，就是依据规划明确的耕地“保有”量在不改变耕地“类别”前提下，按照《国土资源部》、《农业部》“只要不破坏耕作层，允许在耕地的“利用”上进行农业用地结构调整”的政策界定，将我市近一年来因农业结构调整改为园地、鱼池等所减少的那部分“耕地”通过变更调查从地类的“登记”上重新变更为“耕地”。

这样我们可以从前些年大量进行的用于农业结构调整的“耕地”中，“整改”回来相当数量用于发展农业多种经营的“耕地”，并且以此纳入我市“总的”耕地保护目标管理范畴，以进一步实现我市既定的耕地“保有”数量。至于这种提法科学不科学?实施起来有什么弊端?在怎样的“前提”下才能这样做?我认为尚有足够的理由分别回答于下：

第一、实施耕地目标管理本身就是实施耕地保护，并且是其耕地数量、质量最科学最完整的概括。因为在整个规划期限内，这种做法是以“图面”空间与“地面”空间的对应表达方式，来演绎所谓耕地建设“占用”与通过开发、整理实施其“耕地”补充的一种理性的、直观的具体做法，从逻辑上来讲具有“十分”的严密性。

第二、从农业结构的调整来看，就是把握住“农用”地的科学内涵以此解释“耕地”的不同利用方式，进而作为耕地数量不减少的政策依据，而这种“做法”至少尚有逻辑上推理的可行性。也就是说由此出发可以一定程度上“缓解”当前我市经济社会发展对其建设占用“耕地”的客观需求，并且还能适应加入“WTO”后所必须拥有的、建立在耕地利用不同模式上的农业产品的生产灵活性，并依此进行其用地结构的调整。

应该意识到这是当前农业发展的重大趋势，是国家既定的产业发展政策运作下的历史必然，具有天然和人为的合理性。我认为有了这种大环境下的政策支持，作为耕地目标管理的各个分项运作，只要不违反在耕地上假借农业用地结构调整之名大行非农业建设占用之实，就不会产生与农业用地结构调整既定目标相违背的任柯弊端;

第三、实施耕地目标管理的具体做法，对保护耕地有许多独到的好处，是单纯的耕地保护所无法兼顾的。首先它满足了农民在当前农村经济发展中的自身“要求”，即：允许他们依照实际需要和可能改变“耕地”的利用方式以达到其预期的所谓经济“目的”，从而是维系当前政治稳定、经济发展必须考虑的一项根本措施。其次凡是“利用”结构调整的耕地实际上不涉及耕地类别的变更，始终在耕地的法定范畴内故不存在耕地数量的减少这一十分敏感的问题。

再者由于耕地目标管理这一科学界定任何使用“耕地”进行相应作业的单位和个人，在国家利益和形势发生剧变的情况下，从法理上无法拒绝必须进行的退园还耕、退鱼还耕、退草还耕等等法定要求。因为他们使用的是“耕地”而不是其它类别的“土地”。况且土地部门在办理农业用地结构调整审批手续时，就已经注明这种行为属于临时使用耕地性质(这一点我在接受委托修改《北京市国土资源局》集体处《文件》时已特别写上)。

此外通过耕地的“目标”管理，即使今后単位和个人根据需要和可能“征用”了利用现状属于“园地”、“草地”的集体“土地”，也无法回避其“征用”的是具有法定依据的“耕地”，所以这种“处理”方式实际上从法律程序上避免了通常依据土地利用“现状”作为征用土地“性质”，进而引发拒不缴纳耕地开垦费或拒不实施耕地占补平衡等“事端”的发生;

第四、从土地登记统计的角度来看，实施耕地“目标”管理的具体做法不会出现《国土资源部》地籍司所强调的，农业结构调整运作中耕地实施调整后所谓依据其利用现状变更其“地类”时需要特别注明这类调整不作为“耕地”减少的这种“逻辑”上可能引起的混乱。因为耕地目标管理针对的始终是“耕地”，无论何种耕地利用内涵上的“调整”都没有改变耕地需要得到“保护”这种基本国策所决定的“严格”要求。

第五、必须指出耕地“目标”管理不仅有其逻辑上的合理性同时具有统计操作上的严密性，譬如国土资源部地籍司需要了解北京市当前土地利用变化情况，市国土资源局可以就此详细提供到区县、乡镇各个级别耕地保护控制下的耕地的不同利用类型。

即:注明XX县(区)XX乡(镇)有多少耕地的利用“现状”是园果、多少是鱼池、多少是草地等等，换句话说在耕地目标“管理”的界定下，对“耕地”的表述不会引起逻辑上的混乱。因为就耕地“保有”量而言，我市耕地不会凭空增加也不会凭空减少，同时又能弄清发生在耕地“利用”上的若干相应变化。

第六、能够通过其目标“管理”绝然分清耕地因其利用“形态”的不同，而与原来不属于“耕地”范畴而作为其“独立”地类的园地、草地、水面等之间在其数量上的不同。就是说如果要弄淸某个地区、时限范围内其土地利用的实际情况，只要把这些同一时限内利用变化的耕地类型面积，按相应的类别归并到园地、林地、草地、水面等中去，就能累计得出我市土地利用现状所涉及的八大类面积。

三、基于实现耕地“目标”管理的科学性和合理性,提出在一定行政辖区范围内的耕地目标管理对策，无疑是进一步管活、用活一个地区土地资源适应其经济社会可持续发展的一项基本选项

十分明显形势的展要求我们必须放弃长期以来一些僵化、陈旧的“概念”以利做出适应发展需要的“研判”来，所以十分必要向国土资源部“阐明”我市实施耕地“目标”标管理，对加速区(县)、乡(镇)《土地利用总体规划》编制、实施其利用管理所具有的必要性和重要性。并且以此指导我市及区(县)、乡(镇)各级《土地利用总体规划》的贯彻实施。为了方便土地行政主管部门对《土地利用总体规划》的编制、使用，在规划图件上采用“图斑”的不同颜色以表达其既定的“用途”的做法，可以结合“图斑”自身的“空间”位置的相关性，非常具体地、直观地表达其“图斑”在规划图件上所要表达的“信息”，从而能够有效地让人们了解规划地域范畴内，从规划“基期”到“目标”年时段之内其土地利用发展的走向，故此这一点在我们的规划编制工作中确实值得予以参考。

2008·3于北京土地学会

2-关于本市集体土地利用管理工作的一些前瞻性认识

由于种种原因我市集体土地利用管理长期以业一直处于松驰状态，不仅管理上没有既定的规范要求而且缺乏相应的手段，这种状态客观上不仅不利于土地资源的合理利用和经济的发展，而且极有可能在尚不完备的土地使用制度前提下，由于土地使用权益与其义务之间可能出现的失衡状态，而引发深层次的所谓社会基本矛盾。为此市国土资源管理局针对当前农村集体土的应有管理成立了《集体土地利用管理处》适应全市集体土地利用管理需求。作为市局机构改革前的《土地资源管理处》处长，认为实有必要结合原来土地资源管理工作的体会，为新成立的《集体土地利用管理处》提供一些有利于本市集体土地利用管理的经验。以利于在本市集体土地利用管理的层面，逐步建立一套科学合理行之有效的管理“机制”。这里拟就农村集体土地利用管理的“宗旨”，浅析一下集体土地利用管理在搞好农村土地使用制度改革、合理利用土地、提升土地利用总体效益方面的一些事宜。

一、集体土地管理的由来

应该说任何形态的社会都应该有它一定的管理职能以及相应的机构设置，那么在当前的社会实践中作为土地管理职能部门应该如何发挥集体土地利用管理对农村社会经济发展的驱动动作用呢?笔者认为这个问题从根本上触动了“土地”作为不可替代生产资料所必然引发出来的，包含在其利用过程中对社会和自然可能产生和业已产生的种种“矛盾”，以及客观上对生态环境保护可能产生的种种“影响”。

应该说这些“矛盾”和“影响”，有些正在孕育之中有些可能已经爆发出来而不为人们觉察，因此我们面对这些客观存在不仅需要从组织“形式”上建立一套相应的管理机构，而且还要进一步从土地利用管理的“机制”上认真研究解决的办法和对策。其实笔者认为制约当前农村集体土地利用的这些“矛盾”和“影响”，主要集中反映在当前集体土地利用管理的两个方面：

一是、集体土地所有权与使用权分离前提下，作为集体土地“产权”代表者的——集体经济组织，与作为集体土地“使用”者集合而成的群体，二者是以何种方式结合成为所谓集体土地利用经营的利益共同体的，毫无疑问这是一个必须认真对待的所谓经营体制问题，因为这个不容轻视的体制问题不仅涉及到作为土地利用、经营、使用“对象”的土地本身，而且因关系到这一体制的运行中，能否协调、解决农村社会现实中客观存在的，因种种原因未能直接“承包”土地受益的、甚至以“受顾”者身份为他人土地承包经营“效力”的集体经济组织“成员”所面临的土地权益及其利益分配问题。

二是、从土地资源可持续利用的“管理”层面上来看，这种体制的运作中作为集体土地的经营“承包”者在其经营期限内能否具备其“承包”土地持续经营所必须应有的各种投入(包括基本设施建设及维系其土壤肥力的各项投入)?是否在其“肥力”的层面达到足以维系集体土地正常持续利用、使用的标准?以及其利用、经营的效率如何?能否解决土地利用经营、管理面临的各种具体问题?从而以此权衡土地使用经营承包者责任的与否。

当然作为集体土地的“产权”代表者，在集体土地的运作中应该从集体土地的“权属”出发，“顾及”到没有机会“承包”集体土地的那些集体经济组织成员所“不容”舍弃的土地“利益”。总之现实之中的集体土地的利用、经营、管理。也就是要在这些错综复杂的关系中，以提升土地综合生产能力为“宗旨”来进一步维系土地利现实之中，集体土地成员之间既定的利益关系;并且确保生产活动得以正常运行的秩序，进而对全方位的土地管理产生应有的良性影响。

二、集体土地利用管理的重要性

笔者认为目前农村集体经济事实上“瓦解”后，土地行政主管部门为适应当前农村经济发展“转型”的特定需要，必须针对“集体”作为土地公有的客观存在在其权属、利益机制、及基本建设投入等若干方面，加大管理力度以维系其可持续的利用这一点十分重要。因为集体土地顾名思义是：以集体所有权的“划分”所明晰的属于农民个体使用的(那部分)土地，而集体土地的“权属”特征表明作为其土地产权代表者的集体经济组织，有权直接干预可能能发生或业已发生在集体土地利用上的，带有若干普遍性而不利土地资源合理利用的行为。也就是说利用、使用集体土地生产资料的集体经济组织组成员，必须服从集体经济组织组有关于集体土地“规范”化的管理要求。而其使用者则理应“承担”起应有的责任，从而形成集体土地规范性管理的必要。

确切地说改革开放以来就集体土地利用而言，发生了土地所有权与使用权分离的根本性变化，客观上极大地促进了农村社会生产力的发展，这一基本政策得到广大农民群众的由衷拥护，许多农民从此富裕起来了，应该说这种变化进一步奠定了我们在农村地区推行集体土地利用管理的良好基础。但是如何引导逐步富裕起来的农民更加合理利用、集约利用既定的集体土地资产，进一步促进农村经济社会的可持续发展，不仅成为当前土地行政主管部门在集体土地利用机制上理应研究的一项课题，而且也是集体土地利用管理上必须解决的一项当务之急。

因此，集体土地利用管理的重要性应从集体土地利用管理的实际出发，密切配合政府的既定方针、政策，按照土地利用管理科学的技术要求，进一步开展以其土地使用制度改革为核心的，有一定理论基础和相当技术含量的实际运作，并且从农村目前土地利用结构、利用经营方式和管理模式上，大幅度地提升土地利用的“整体”效益。

也就是说要借助这种“改革”跳出原有集体土地利用的思维定式，以发展的眼光展望未来并且通过扎实的实干精神创造未来。现在就集体土地利用管理而言普遍面临的问题是，在我市农村经济发展参差不齐的不同地区，应该探讨通过何种“途径”及其“措施”才能达到提升其土地利用的总体效益、实现共同富裕的既定目的。这个问题就个人的理念而言，从今后我市农村集体土地利用管理的实施角度来看：

一是、抓住建立在土地价值观念及其物质基础之上的，能够以此调动土地使用、经营承包者劳动生产积极性和开拓精神的，有利于农村集体土地利用和谐发展，完善其持续利用的土地利用、使用制度规范;

二是、以土地科技为先导提高集体土地管理手段，从各项土地利用《专项>规划的编制实施着手具体指导土地使用经营者科学合理利用经营土地，努力实现土地利用经济效益、社会效益和生态环境效益的协调统一，最终有效地促进地区经济社会的可持续性的和谐发展。

但是必须指出集体土地利用管理能否按照我们的意愿加以实施，很重要的一个关键在于当前农村土地使用制度能否依托经济发展上的良好趋势，以及新的科学技术在农村越来越多的实际运用，也就是说从思想认识上以及生产发展的客观需求上，积极主动地进行相应的改革。

三是、从集体土地利用管理的客观需求来看，当前农村集体土地使用制度改革的必要性正处在社会变革的重要时期，从进一步做好集体土地利用管理工作来看，马克思主义经典作家的思想理论宝库中,有关生产资料占有制度及家庭、私有土地、财产契约方面的深刻论述,应该是指导我们在当前形势下深入研究解决有关土地价值、收益分配等，这些土地公有制必须应对的，(事实上)由于土地个人使用支配这种形式所带来的，事关土地使用权益及其收益分配上的一系列经济和社会层面可能出现的问题。

重要的是围绕这些客观存在，需要我们充分认识今天农村经济发展中业已发生的客观变化，即：当前集体土地利用中实际上已经广泛渗透了思想上和物质上的“非公”成分。也就是说伴随地区社会经济发展和个人的致富过程，长期依赖土地的农民在当前这种形势和他人的影响下势必对如何进一步支配土地产生强烈的欲望。应该说这种“欲望”对发展生产力来讲虽然是一种很好的“动力”，但是如果处理不当就会慢慢产生一种不利于集体土地公有制贯彻实施的不良影响。

三、如何把握正确的指导思想并且将其运用到现实中去，引导农民群众在其土地经营致富后能够自觉维护土地的公有性质，又能在与之生产发展相适的土地使用制度的规范下，更加合理地科学地使用和利用土地，不能不进一步成为当前集体土地利用管理层面所要解决的一个重大的理论和实践问题

实际上这些问题可以简单地概括为：土地公有制前提下的土地利用能否从事实上的土地生产资料的个人占有、使用这种”形式“中，引导农民群众遵守社会制度的大方向，走先富、后富最终实现共同富裕的道路。并且真正实现一个地区乃至全市农村地区集体土地利用上的良性循环，以此维系一个地区乃至全市农村经济社会的可持续发展。

笔者个人认为个问题在实践中并非难以解决，因为土地公有制的“性质”虽然决定了集体土地作为不可替代的生产资料不能为个人垄断占有和支配，更不能把使用的土地作为个人的财产传承给子孙后代。但是从劳动价值论的原则来看，集体经济组织组却能够通过既定的集体土地利益分配运作方式，满足作为集体土地所有者一份子的个人能够作为集体土地实际使用者而获得其劳动创造的应有“价值”。

确切地说只要能够以“制度”的恰当形式，把双方有机地结合起来形成一个利益的“共同”体，那么其“矛盾”的厉害关系就自然能够予以化解。那么就集体土地利用管理而言，随着京郊农村生产水平的不断发展、提高，以及土地利用越来越向个人手里集中的这种大趋势，应该如何从土地公有制的“前提”出发，采取必要措施克服目前土地生产资料事实上的个人占有及其支配所带来的固有矛盾，也就是说如何从中得出有既利于集体又有利于个人的结果来呢?

笔者认为必须从集体土地使用制度应有的宗旨、改革的特定“内涵”来应对问题，解决办法只有一个，就是让广大农民群众逐步认清土地“有偿”使用的实质，使他们懂得不同经济基础和利用形态下的“有偿”使用，在“质”与“量”上应该有什不同程度的差别，并且通过分析比较把他们的经济思想逐步引导到(社会主义的)公平地租的原则立场上来。

现在农民群众越来越多地知道了什么是土地的有偿使用，但是如何把土地的“有偿”使用与“等价”交换等基本原则组合到“地租”中来，通过“地租”这种形式充分体现公有制“前提”下应有的土地使用制度，以及这种制度在调节土地所有者与使用者双方利害关系上所具有的“决定”性作用他们还知之甚少。

以至不少地区的农民群众不懂得如何运用这种制度的核心所赋予的“权利”，在当前一些似是而非、貌似公正的土地“承包”经营中维护自己应当受到保护的那一部分“权益”。甚至有些地方的集体经济组织不懂得集体土地作为土地资产所具有的既定价值及其生产潜能，从而在土地收益的分配问题上犯了“红眼”病，而把自己置于被告席位上。

在本市一些区县这样的例子很多有些已经闹到法庭上，报刊对此也曾大加批评，但是未曾指出集体经济组织应该如何从根本上避免这样类似的错误。笔者认为：这些见诸报端的所谓案例，实则是集体土地利用中“权利”与“义务”失衡的结果，是可以不发生而实际上发生的一种不可忽视的经验教训，那么为什么不从集体土地使用制度这个“根源”上剖析这些问题产生的原因呢?

因此无论从集体土地利用管理的既定任务还是科学普及角度来看，加大集体土地使用制度的宣传和改革力度应该是土地行政主管部门一项不可推卸的责任和义务。对此我们必须审慎地加以研究以对人民利益负责的态度认真对待这个问题。只有这样我们才能在集体土地利用管理这个范畴，围绕集体土地使用制度的“改革”做好工作，从根本上避免可能因此引发出来的事端，从而有利于农村经济社会的和谐发展。

四、尽快走出当前土地使用制度改革思想上、行为上的“误区”和“禁区”，旗帜鲜明地推行集体土地使用制度上的相应改革，为其利用管理奠定良好的基础

笔者认为在当前大好的经济发展形势下，为了进一步搞好集体土地的利用管理，十分必要走出长期以来土地使用制度改革在人们头脑中业已形成的“误区”。因为在不少报刊、杂志等新闻媒体的舆论导向下，人们一直认为土地使用制度改革的专属内容就是所谓土地的出让转让，也就是说把土地使用制度“改革”简单地归纳为如何将集体土地征为国有，然后将其作为出让、转让给他人的“筹码”、或者以其作为合作联营的“资本”等等这样一些错误的解读。

从而忽视了集体土地利用客观上存在着由于所有权与使用分离而产生的，事实上影响和制约集体土地使用权益和利益分配的一系列重大改革问题。应该说人们因此产生的这种偏见至少从事实上形成了“阻碍”土地使用制度改革发展的这样一个原本不应该发生的“误区”，导致了当前发生在集体土地利益范畴内部的种种“问题”，实践证明这些问题归纳起来，没有一项是可以不通过集体土地使用制度的改革就能予以妥善解决的。

故此在当前发展的大好形势下，我们的当务之急就是要从实际出发，以土地使用制度改革的需要为已任，走出这些客观上存在的“误区”或者说思想上的“禁区”，旗帜鲜明地推行集体土地使用制度上的相应改革，真正抓住当前农民集体土地经营、使用上所迫切需要解决的问题。也就是说要通过集体土地“利益”的分配管理等积极手段，引导他们遵循集体土地使用制度改革共同富裕的“宗旨”，走劳动致富共同富裕的道路而决不是纵容事实上在土地使用权益和收益分配方面，由于处理不当而可能发生的促使集体土地“私有”化的种种可能。

笔者认为这不仅是我们加强集体土地利用管理的“初衷”，而且也是在当前土地的经济供给中，维系农村经济社会可持续发展及土地资源管理配置、集约利用的关键，对此我们决不可以掉以轻心，只能慎而又慎小心处理并且要善于把处理问题的方法与经验上升到“理论”的高度来认识和推广，只能这样我们的集体土地利用管理才能“有的放矢”，才能在促进农村经济发展、解放社会生产力方面发挥其应有的作用。

五、集体土地利用管理体系应有的架构

针对我市集体土地利用及其制度上普遍存在的“问题”，我市集体土地利用管理体系从其“架构”上应该如何予以相应的建设呢?笔者认为至少应从以下两方面着手：

一是、加强农村管理“体系”软件的建设。即：建立以土地公有制为基础的、马克思主义地租理论为指导的、土地所有权与使用分离为前提的，包括土地承包责任制、土地股份以及土地租赁使用制在内的，以适应不同经济发展地区客观需要的，为广大农民群众所接受的土地使用及其收益分配制度。这既是集体土地利用管理的核心又是规范人们土地利用“行为”的客观标准，它应该源于人们在一个共同“制度”下发展的良好愿望，这样才能逐步成为实现共同富裕的一种恰当的“运作”形式。

这就是说为适应不同地区建设发展需要，土地行政主管部门应该因地制宜地结合当地实际情况，帮助群众进一步完善相应的集体土地使用制度建设。在这方面我们应该善于发现和引导那些业已具备相应条件，有可能通过“制度”的改革深化进一步完善与其发展相适应的土地使用及其利益分配的具体做法，帮助他们从土地利用机制上进一步提升其实用性。要做到这一点必须开展农村社会经济发展及土地利用、收益分配等方面的各项调研工作以得出相应结论，并以此作为土地使用制度改革的“依据”。这里我们应该通过各种努力通过土地使用制度的建设和改革，使之进一步适应农村社会生产力不断发展的需求，以其正面的影响带动以农村土地为载体的各行各业的全面发展。

二是、进一步完善农村管理“体系”硬件的建设。即：我们实施管理所必须的一系列技术手段，应该说在当前集体土地利用管理方面，我们的手段是相对落后的。譬如：事关农村土地利用的调查工作长期以来由于土地管理机制、体制本身的问题，一直处于失控状态以至土地行政主管部门无法真正了解集体土地利用变化的动态及实际情况，因而丧失了对集体土地利用应有的调控能力。又如如何进一步对集体土地的“资产”进行量化，并且对与之有关的集体土地生产潜能作出正确的评估，以利于监测现实中土地利用的客观变化，从中得出可以直接使用或可以借鉴的数据，以支持我们可能进行的系列改革。

这些方面我们了解不多知之甚少，事实上诸如此类我们尚未估计到的问题还很多，故此以其“硬件”管理来比喻，确实应该从现在起逐步加强包括土地利用调查、土地资源调查评价及其分等定级、农村社会经济状况调查，以及引入农村建设发展的各个土地利用专项规划的编制、实施等所必须有拥有的先进技术手段。总之从集体土地利用管理的架构来看二者不可偏废必须兼而有之，只有这样我们才能对集体土地利用实施全方位的管理。

六、集体土地利用管理方法、措施的特点

笔者认为集体土地利用管理作为一项系统工程，由于它的工作对象不仅有使用土地的“人”而且还有作为劳动对象的“土地”。因此集体土地利用管理归纳起来应该分别以“人”和“物”为工作对象，并依据各自特点在工作中开展调查情况、探索规律、介绍经验、反映民意、协调发展、共同提高的原则开展相应的工作。这里调查研究、综合分析应该是集体土地利用管理的”核心“。因此我们的工作人员要加强这方面的基本功，要善于深入实际了解情况，对发掘出来的情况和事物要进行综合分析，从中找出带普遍规律的东西。

然而与社会调查不同的是，集体土地利用管理涉及的各项调查，除具备社会科学的“共性”外还应具有自然科学学科的“个性”，也就是说集体土地利用管理要从人们利用土地的“动机”和“心理”状态以及与之配套的相应技术“手段”出发，积极稳妥地加以引导使他们在社会制度允许的范围内妥善解决农村集体土地使用权益的“处置”及其利益的“分配”，以及理应采纳的与之生产水平相适应的“技术”手段，以达到不断提升其土地利用的“总体”效益这一既定目的。这一点应该引起我们充分重视，实践证明只有这样深入“人心”才能取得集体土地利用管理的应有效果。

现在我市集体土地利用管理这个命题，经历长期沉默之后已经提到议事日程上来，市国土资源局为此专门成立了《集体土地利用管理处》负责全市集体土的地利用管理。从而标志着我市集体土地利用管理事业在正确的理论指导下，从此逐步走向规范化、科学化，并且以其特有的人文、科学内涵，适应广大农村地区经济社会发展对土地利用的需求。对此我们应该坚信农村集体土地利用管理事业一定能够在其科学理论指导下蒸蒸日上，从而使依托集体“土地”的各项事业得到蓬勃发展。

2000·6于市土地整理储备中心

3-如何实事求是地应对土地产权制度改革面临的问题

众所周知，土地“产权”是土地制度所规范的，一种不折不扣的，依托土地才能兑现的财产“权利”。鉴于其无可替代的重要性，以至社会实践中不能不成为人们最为重视的一项基本权利。所以在既定的利益前提下，强调土地“财产”层面上土地产权所具有的既定作用，不能不围绕现实中的土地权属空间布局及其利益格局，进一步探讨土地产权制度及其实践的既定机制、体制问题。

也就是说应该在土地制度的基本层面上，通过一系列的“改革”措施维系广大民众理应拥有的土地权益，所要做到的是旗帜鲜明地在经济、社会发展中，着重解决与民众切身利益休戚与共的所谓土地基本权益问题。

但是从“民生”层面面临的这些大量问题来看，土地权属“层面”的经营承包等“权能”范畴的系列问题;以及经济、社会发展进程中，集体土地所有权“转移”与否的问题等等,往往由于传统意识的左右一时难以解决。况且对广大民众的土地利用使用而言，已经不再是一个简单的利益“取舍”问题,而是应该有一种怎样的历史“定位”及其相应的社会“认同”。

除此之外现实中长期以来土地“所有”权与土地“使用”权相分离的运行“规则”是否需要长期坚持下去?还有国家与集体在经济、社会统筹发展中究竟需要在土地“产权”层面做出一些怎样的相应调整?等等许多问题有待予以深入研究解决，总之当前的这些“问题”是无法回避而必须稳妥地予以解决的，这里兹简单地谈谈个人与此有关的一些肤浅认识。

一、认真反思改革开放以来，土地产权制度贯彻实施中存在的若干问题，进一步明晰、深化其制度改革的必要性

中国特色社会主义理论确立以来虽然一定程度上丰富了、促进了经济社会的发展，但是在土地产权实践的层面上却围绕土地基本权益的运作，似乎誘发出来一系列难以解决的老、大、难问题譬如：

(一)改革开放以来伴随经济、社会发展，普遍呈现土地利益与权利主体渐行渐远的发展趋势，尤其是所谓利益“取向”的不同，非常自然地形成当前诸多问题根源之所在

目前这些问题广大民众反映最为集中的是：经济社会发展和科学技术的不断进步，客观上虽然不断丰富了土地利用的实践形式，然而在土地所有权与使用权分离的政策运行中，尽管取得了引进外部资产运作，一定程度上起到了带动地方经济发展的积极作用，但是不能不充分意识到目前农村地区集体经济组织，也同时具备了直接参与土地利用和管理的强烈愿望。

然而长期以来，随着土地所有权与使用权分离的思维定势，他们实际很大程度上不能以其土地所有者的身份，更多地参与土地利用的实践及其相应的管理工作，以至实际上逐渐失去了支配土地价值的一切可能。尤其是土地管理“职能”部门，长期以来未能在市场经济的运行“规则”中，设身处地考虑广大民众一旦失去支配其赖以生存和发展的土地后，会有一种怎样的必然结果。

不仅如此，城市广大民众作为“国有”土地产权的一份子，也未能在集体土地向国有土地转移后的所谓城市国有土地中，获得理应拥有的那份土地权益。他们和农村广大民众，同样未能在目前称之为土地“商品”化的交易中，得到市场经济运作带来的实际好处。十分明显当前广大民众实在难以在所谓市场经济的运作中兼顾理应拥有的土地权益，从而不能不在产权主体及其利益分配的层面，接受他们非常不愿意的结果。显然这种机制、体制范畴内出现的，表现在政策贯彻实施中的土地利益“取向”问题，既不符合社会主义政治的基本理念、又不符合民�