财农[2015]197号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、农村综合改革领导小组办公室，新疆生产建设兵团财务局、农村综合改革领导小组办公室：

2012年，国务院农村综合改革工作小组选择部分省份开展农村综合改革示范试点，其中一项重要内容是扶持村级集体经济发展。为贯彻落实党的十八届三中全会和中央有关深化农村改革的精神，在总结各地试点经验的基础上，财政部制定了《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，现印发给你们，请各试点省份遵照执行。执行中有何问题，请及时向财政部农业司(国务院农村综合改革工作小组办公室)反馈。非试点省份可结合本地情况，参照本《意见》自行开展相关试点工作。

2015年10月12日

　　扶持村级集体经济发展试点的指导意见

农村集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现。随着农村经济社会深刻变化和市场化步伐日益加快，一些地方的村级集体经济发展明显滞后，难以实现集体资产、资源、资金的保值增效和提高村集体自我发展与保障能力，与推进农业现代化、促进农村经济社会发展和完善乡村治理的要求不相适应。扶持村级集体经济发展，壮大村级集体经济实力，是新时期新阶段对农村“统分结合、双层经营”基本经济制度的完善，是推进农业适度规模经营、优化配置农业生产要素、实现农民共同富裕、提高农村公共服务能力、完善农村社会治理的重要举措，也是挖掘农村市场消费需求潜力、培育农村经济新增长点的重要手段，对于统筹城乡发展、促进社会和谐、巩固执政基础和全面建成小康社会具有重大意义。现就扶持村级集体经济发展试点，提出如下意见：

　　一、总体要求

(一)指导思想。贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，以全面建成小康社会为统领，坚持自力更生与政策扶持相结合，以增强村级集体经济实力、实现农民共同富裕为目标，以农村集体资产、资源、资金等要素有效利用为纽带，以土地股份合作、农业生产经营合作为主要经营形式，因地制宜探索资源有效利用、提供服务、物业管理、混合经营等多种集体经济实现形式，发挥村级集体经济优越性，调动村集体成员积极性，增强村集体自我发展、自我服务、自我管理能力和水平，为促进农村经济社会发展、巩固农村基层政权注入新活力。

(二)基本原则。一是坚持集体所有。巩固完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，坚守不改变村集体产权性质、不损害村集体利益、不损害农民利益“三条底线”，促进集体资产保值增值，确保村级集体经济发展成果惠及本集体所有成员。二是坚持市场导向。发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持用市场的办法解决发展遇到的问题，同时更好地发挥政府在政策引导、规划引领、资金支持等方面的作用。三是坚持改革创新。鼓励试点地区大胆实践，勇于创新，积极探索村级集体经济不同实现形式，形成可复制、可推广的经验，走出适应不同经济资源和市场条件的新型集体经济发展道路。四是坚持因地制宜。结合各地实际，加强分类指导，因村因势施策，探索不同经营主体的组织形式和商业运营模式，宜农则农、宜工则工、宜商则商，推动一二三产业融合协调发展。同时，要坚持生态环保底线，避免资源过度开发和环境污染。五是坚持村为主导。充分发挥村集体的主导和农民的主体作用，运用好民主决策、民主管理和民主监督机制，把集体增实力、农民增收益和产业增效益有机统一，调动农民广泛参与的积极性，实现集体和个人利益的双赢。

　　二、主要内容

各地按照试点乡村的资源资产状况和区位条件，可以统筹考虑以下试点内容，也可以选择其他适合当地实际情况和需要的实现形式，科学合理地确定试点项目。

(一)探索以资源有效利用为主要内容的实现形式。支持村集体领办土地股份合作社，按照入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担的原则，鼓励和引导村集体成员以土地承包经营权折股入社。采取村集体成员认可的经营方式，发展农业适度规模经营，提高劳动生产率和土地产出率，实现土地经营收益最大化。明确合作社管理和运行机制，完善村集体成员代表会议、董事会、监事会等治理结构，加强对经营管理者和农民的生产技能、经营管理知识的培训指导，提高生产经营管理综合能力。鼓励村集体流转或利用村集体机动地、荒地以及耕地和村庄整治、宅基地复垦等节余的土地及其他可利用的集体所有资源，发展现代特色农林业、品牌农业和生态循环农业。

(二)探索以提供服务为主要内容的实现形式。支持村集体创办农业生产经营合作社、劳务合作社等服务实体，为各类市场主体尤其是粮食生产经营主体提供加工、流通、仓储、劳务等有偿服务，促进农业由生产环节向产前、产后延伸，在更高层次、更大范围内实现一二三产业融合发展。发展农业生产性服务业，开展代耕代种代收、统防统治、烘干储藏、集中运输等综合性服务。围绕特色主导产业，开展优质农产品[-0.99% 资金 研报]品牌创建，建设农业生产、加工、经营、服务设施，开展农产品产地加工。完善农产品营销体系，发展农村电子商务，建立农产品网上交易平台。利用本地生态资源发展休闲农业和乡村旅游，促进农业与旅游、文化产业的深度融合，进一步延长产业链和拓展农业新功能。

(三)探索以物业管理为主要内容的实现形式。鼓励村集体按照土地利用总体规划和城乡建设规划的要求，开发利用集体经营性建设用地等土地，量力而行建设物业项目，发展物业经济。盘活村集体闲置办公用房、学校、仓库、礼堂等不动产，开展租赁经营。鼓励有条件的地方，在区位优势明显地区或城镇规划区，按照统一规划、统筹建设的原则，通过异地兴建、联村共建等多种形式，增加村集体资产和物业经营收入，拓展村级集体经济发展空间。

(四)探索以混合经营为主要内容的实现形式。鼓励村集体以集体资产资源参股农民专业合作社和经营稳健的工商企业。有条件的村，可以探索设立扶持村级集体经济发展基金，积极探索基金使用运转方式，实现集体资产保值增值。根据当地实际，探索强村带弱村、村企联手共建、政府定点帮扶、扶贫开发等多种形式，实现多元化经营，鼓励有条件的村集体与其他经济主体发展混合所有制经济项目，不断探索和丰富村级集体经济实现形式。

各试点县(市)结合当地实际情况，按照村集体土地产权归属层级，本着因地制宜、合作高效、就近就邻的原则，以村民小组(或自然村)为试点单元，每个试点县(市)至少选择10个以上的行政村，重点探索土地股份合作经营，并推进行政村区域内的土地股份合作联社发展。在开展扶持村级集体经济发展试点过程中，加强同乡镇经济发展在市场、品牌、产业、劳动力等方面的联动与合作，发挥乡镇经济联城带村的龙头作用。同时，注重推进一二三产业在乡域、县域内的融合发展，培育主导产品品牌，提高产业外部竞争力。

　　三、配套政策

(一)加强体制机制创新。我国农村治理的基本框架由在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度与农村自治组织制度共同构成。加强村级集体经济体制机制创新，就是要探索村集体资产、劳动力、管理等生产要素的集约化、组织化、效率化实现形式，做实集体经济组织，创新统一经营形式，探索股权化管理方式，夯实集体经济基础、激活集体组织活力、充实集体经济功能，发挥村集体在农村治理中的稳定器作用。依托村级集体经济发展项目，探索财政资金直接投向符合条件的村集体。探索财政补助资金形成的资产转交村集体持有、管护和作为村集体股权的政策措施。在贫困村探索财政补助资金形成的资产折股量化为村集体和农民持有的股份，建立股权扶贫机制。

(二)完善村集体内部管理制度。建立健全村级集体经济财务管理和收入分配制度，完善劳动者工资报酬和管理者激励约束机制，细化内部责任，加强内部经济核算，严格控制资产负债比例，规范村级集体经济收益分配和使用，确保村集体成员共享增值收益。建立健全村级集体经济积累机制，完善村集体公益金、公积金制度，支持农村公益、扶贫济困等事业发展，增强村集体自我保障能力。建立健全村集体治理结构，探索政经分离，实行稳健经营，加强民主管理，规范村级财务公开，自觉接受村集体成员和社会监督。

(三)强化政策综合支持效力。鼓励支持农业适度规模经营、高标准农田建设、农业产业发展扶持政策及资金项目向试点县、试点村倾斜。对村集体领办合作组织、发展农业产业项目，同等条件下给予优先扶持。统筹安排现代农业生产发展资金、农田水利设施建设补助资金、农业科技推广与服务补助资金等扶持农业生产类资金，支持试点村集体经济发展。增加农村公共服务投入，探索通过政府优先购买村集体提供的相关服务，不断提高村级公共服务质量和能力。落实税收和金融支持政策，加强土地政策扶持，为村级集体经济发展营造良好的环境。

　　四、组织实施

2016年，中央财政选择13个省份开展试点。在原有浙江、宁夏2个试点省份的基础上，新增河北、辽宁、江苏、安徽、江西、山东、河南、广东、广西、贵州、云南11个省份，在一定时期内开展试点。

　(一)加强组织领导。一是各试点省份要高度重视，将这项试点作为深化农村综合改革的重要任务，建立健全财政部门牵头负责，农村综合改革部门会同有关部门具体组织、密切配合的工作机制。加强组织领导，明确职责分工，精心组织实施。二是各试点县(市)要加强对试点村主导产业规划、土地流转、招商引资、人才培训、政策宣传等方面的指导和提供市场拓展、品牌推介等方面的服务。三是各试点行政村要做好土地流转协调、村民动员组织、调处村组关系和引资合作服务等工作，为村级集体经济发展创造有利条件。

　(二)周密制定方案。各试点省份要结合当地实际，采取竞争性立项等方式，确定部分县(市)开展试点。试点县(市)选择条件：一是当地党委、政府高度重视村级集体经济发展，有试点的强烈意愿。二是有一定的工作基础，村级组织凝聚力、战斗力强，村集体成员有意愿、有要求，相关部门能够密切配合。三是有发展村级集体经济的具体规划，财政能够给予必要的支持。各试点省份要加强调查研究，认真制定实施方案，连同试点县(市)的具体试点方案一并报财政部农业司(国务院农村综合改革工作小组办公室)备案。

试点方案要明确试点的组织机构、目标任务和主要内容、拟采取的主要政策措施、地方各级财政拟安排资金情况及资金使用方向等，特别是要包括以下内容：试点村名称、地址、人口、村两委主要负责人等基本信息;村集体所有土地等资源情况、经营性资产情况、村级财务管理情况;村集体拟发展的经济类型、经营组织管理方式、投资赢利模式及预期收益水平、经营收益分配机制等经营管理情况;村集体成员对项目发展意愿或经过一事一议决策机制议定情况;地方及村集体认为需要提供的其他重大信息或情况。

(三)加大支持力度。中央财政通过以奖代补方式支持地方试点工作。省级财政部门要加大支持力度，市县也应给予必要支持。试点资金主要用于对鼓励土地流转、零散土地整治、发展为农服务、物业经营等进行补助，不得用于项目配套、偿还乡村债务、建设楼堂馆所、购置交通通讯工具和发放个人补贴等方面。省级财政部门要制定资金管理办法，并于每年3月底前将上年度试点工作进展情况、问题及成效、下一阶段工作重点，特别是财政资金使用情况等内容，报送财政部农业司(国务院农村综合改革工作小组办公室)。

(四)加强监督检查。加强监督管理和工作考核，围绕村级集体经济发展、农民收入增加、适度规模经营、地方资金保障、体制机制创新、可复制推广性等内容建立考核评价体系，建立激励约束和进入退出机制，确保改革试点有成效，资金使用有效益。要发挥乡镇财政就近就地监管的优势，加强试点工作落实和扶持资金项目的监督检查，防止虚报项目套取扶持资金和侵害村集体利益的行为。对资金使用过程中发现的问题要及时纠正，违规违纪的行为依照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关规定予以处理，并取消试点资格。

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