摘要：“十三五”时期，大体预计经济增长率是6.7-7%，潜在增长率是7%，假如在这个区间的话，从紧指标可以定到7%。
在5月8日由深圳市综研软科学发展基金会、综合开发研究院(中国•深圳)发起主办的“2015中国智库论坛暨综合开发研究院北京年会”上，一直从事“五年规划”研究的清华大学公共管理学院助理教授鄢一龙分享了从历史经验角度来看“十三五”规划的新定位。
鄢一龙的统计结果发现，在已经完成的十一个“五年规划”中，除“二五”、“四五”、“五五”规划中的指标完成均值不达标外，其余的“五年规划”基本都能完成预定目标值， “六五”和“八五”规划预期目标更是大幅度超额完成。
因而鄢一龙建议，“十三五”规划的经济增长目标制定要适度从紧，“就是说要不必太保守，避免过分保守指标制定太低，实际上是像‘六五’和‘八五’，最后是把原来的计划抛开，因为偏离度太大。”
鄢一龙认为，在“十三五”规划中，有两组突出矛盾需要重新考虑——政府与市场的关系、中央与地方的关系。
以下是鄢一龙演讲实录(内容略有删改，标题为编者所加，未经演讲者审阅)：
“十三五”经济增长指标可以定到7%
我第一个观点，因为“五年规划”是面向未来的东西，一直存在着矛盾，激进还是保守，预期和可能的关系该怎么处理?从国家“五年规划”的历史来看，规划总体上是留有余地的。但是每个时期是不一样的，我们做了评估，大体可以看到，“九五”规划的指标完成进度是75%，“十五”是64.9%，“十一五”是90.9%，22个指标完成了20个。
根据2014年的数据评估发现，“十二五”规划现在只有两个指标滞后，一个是研发投入占GDP的比重，另外一个是社会保障房的开工数和竣工数。这两个指标也有可能会完成，因为规划没有明确规定是开工数还是算竣工数，如果算开工数，保障房指标可以完成。研发投入指标，因为今年的GDP增速不会太高，所以也很有可能完成。所以说，从主要指标来看，“十二五”规划有可能会成为“五年规划”历史上首个指标全面完成的规划。
从历史上来看，有的规划过于保守，从“一五”规划到“十一五”规划，其中“六五”和“八五”规划，指标完成进度大体达到了2-3倍之间。背后一个很重要的原因是因为在制定规划时，对规划中经济增长率指标的制定是给整个指标体系定基调。制定“六五”计划时，当时制定的社会总产值指标只有4%，后面实际增长值达到11%，所以就造成指标大幅度的超额完成。八五计划的时候也是这种情况。
从周期性来看，“六五”计划和“八五”计划恰恰都处于经济周期的下行低谷时期，这个时候大家对经济增长的预期都倾向于保守。而且从方针来看，制定“六五”计划和“八五”计划时基本是调整、充实、提高，是一个调整的状况。因而，从经济增长率的波动来看，也许中国的经济增长一定程度上确实符合邓小平同志当年说的，它是波浪型的，压几年，后面几年又快。如果从这个历史经验来看“十三五”，我们建议“十三五”的经济增长率指标制定要适度从紧，就是说要不必太保守，这样避免了过分保守之后指标制定太低，实际上是像“六五”和“八五”，最后是把原来的规划抛开了，因为偏离度太大了。
我们也做了一个计算，“十三五”时期，大体预计经济增长率是6.7-7%，潜在增长率是7%，假如在这个区间的话，从紧指标可以定到7%。
五年规划中经济指标占比弱化
在这个时期我们需要重新考虑规划与市场的关系。十八届三中全会提出了市场对资源起决定性作用，政府起更好的作用，“十三五”规划怎么处理和市场的关系就需要我们重新考虑。如果从历史经验来看，我们可以看到“六五”到“十二五”期间，关于经济类的指标是不断趋于弱化，经济增长和经济结构指标在“六五”时还占60.7%，“十二五”时实际只占12.5%。现在大部分的指标是教育、科技、资源环境、民生，其中，公共事务治理指标则由“六五”时期占比39.3%，上升到“十一五”时期的77.3%，现在的“五年规划”基本是公共事务治理的“五年规划”，不是传统的经济规划。
在处理政府与市场的关系中，我们在历史上也有一定的经验教训，有一个比较重大的转折是发生在“九五”之后，确定了社会主义市场经济。在“九五”、“十五”提出“五年规划”应该是预测性、指导性、方向性的，这符合市场经济的基本改革方向，但是也带来一个问题，如果规划不能一定程度上配置资源，实际上规划是失控的。所以我们可以看到在“十五”计划表现得比较明显，包括污染物减排、经济结构调整、能源的指标都没有完成。“十一五”实际是比较好的处理了政府与市场在规划中的作用，制定了预期性的指标，完成情况明显比“十五”要好。
“十三五”时期如何处理这个关系，我们认为政府发挥更好的作用要表现为政府参与资源配置中更加积极全面，其中发展规划就是在宏观调控体系中第一次定义为导向的功能。怎么理解导向的功能，我们认为它可以有三个导向：对公共资源配置的要有一个刚性约束;对于涉及公共利益的社会资源配置要有效引导;对社会资源纯粹是私人产品的资源，要有一个信号引导作用。
假如这个分类成立，我们可以把规划的相关内容分为三个部分：一个是预测性的、导向性的、约束性的。从指标分类上看，可以把原先的预期性指标取消，变成预测性指标和导向性指标，然后再加个约束性指标，当然相关的内容也可以做调整。
央地关系是突出挑战
关于怎么更好处理中央与地方的关系。因为这一轮政府职能的转型，中央与地方的关系对于规划也是一个很突出的挑战。
我们做的研究发现，过去几年中央和地方的目标逐步趋于相容，但也存在大量不相容的地方。一个是层层加码的机制，像中央在“十一五”规划的时候，国家制定的(经济)指标是7.5%，省级制定的指标是10.1%，地市级就变成13.1%，到县级它的指标数就变成14.2%。国家的规划很早就没有投资和财政收入的指标，但是我们可以看到，有大量的省级规划仍有财政收入的指标，15个省有投资的指标。
如何更好的处理政府和市场的关系。首先我们建议在地市级及县一级以下的政府要侧重于执行上位规划的方案，这样也强化地市级政府规划的约束功能，这是一个上级规划的落地，也便于省级的规划逐步去落地。另外，建议把分类考核机制引入到“十三五”规划。我们在重庆做过调研，有的地方取消了GDP考核，只进行生态考核，实际上把基层解放出来了，而且能把地方竞争机制引向一个更好的方向，引向公共服务提供的竞争。
(鄢一龙，清华大学公共管理学院助理教授，本文初登于21世纪经济报道)
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