基层政府承担着各项政策实施落地的重担，工作任务繁重，但目前不少单位和乡镇人手紧张，需要在编制之外通过公益性岗位、人事代理、劳务派遣等方式招聘编外人员进行补充，甚至有些机构的工作人员大部分是编外人员。
记者近期调研发现，编外人员与有编制的人大都干着同样的工作，但工作中的境遇大不相同，工资待遇低、心理落差大、缺乏激励机制等问题正困扰着编外人员。
文 | 邵琨 范帆 周文冲 席敏
本文转载自微信公众号“半月谈”(ID：banyuetan-weixin)，原文首发于2019年2月13日，标题为《倾听基层心声：一个乡镇九种人，没有编制很伤人》，首刊于《半月谈》2019年第3期。
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一个镇有九种身份，大部分是编外
见到今年40岁的张铭(化名)时，风尘仆仆的他刚从村里赶回镇上。
张铭是东部某省一个镇的管区主任，已在这个镇工作了22个年头。除了镇上安排的一些日常工作，他还要包村驻村，将扶贫、环保、安监等政策传达到每一位群众。从2004年至今，他已相继包了5个村，最长的一次一包就是8年。
虽然长期在镇上工作，但张铭其实并不在编制内，而是属于“企业工人”。
记者拿到的这个镇的一份人员构成表显示，全镇党委政府在职人员180多人，其中有公务员和全额拨款事业编、差额拨款事业编身份的仅占不到一半，像张铭一样的企业工人有30多人，另外还有企业干部、劳务派遣、临时工、公益岗、人事代理等多种身份。
“算下来，我们镇的工作人员就有9种不同的身份。”这个镇的党委书记说。
实际上，这种情况在基层比较普遍。记者在沿海某省3个县随机抽取4个乡镇调查发现，有的乡镇在公务员和事业编制空编的情况下，编外人员还大量存在;有的乡镇编外人员远超编制内人员。
对此，有的乡镇党委负责人解释说，乡镇编外人员超过编内人员的原因较多。上世纪末至本世纪初，乡镇事务繁多，一些乡镇敞开口子向社会自主招录了工作人员。尤其是在上世纪90年代末，有大量人员本应分配到企业工作，但最后实际转入了乡镇七站八所。
除此之外，村居社区也存在大量的编外人员。武陵山区某村干部说，社区和村工作人员除了下派驻村干部，普遍都是临聘人员。他之前也在社区工作过，社区一般20多人，村里一般不到10人，几乎没一个是有编制的。
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同样的工作，不一样的境遇
基层工作人员承担着各级党委政府部署的工作，编外人员同样冲锋在前。
李斌(化名)是中部省份某乡的一名编外人员，他已经在这个岗位上工作了4年。因为乡里人手不足，他目前承担了组织干事的工作，涉及党建、档案管理、工资审批等内容。他说，自己有时在半夜都会接到任务，并且要求第二天一早就要完成。
赵旭(化名)同样是一名编外人员。他告诉记者，和镇里其他干部一起加班到深夜是家常便饭。“我来镇里上班的这4个多月，基本上没休息过一个完整的周末。”
但记者了解到，同在编人员相比，编外人员在待遇、晋升渠道等方面存在较大差距。
李斌告诉记者，目前他每个月的工资只有2300元，也没有“五险一金”，一年下来收入要比其他正式编制的工作人员少一半。赵旭则表示，他每个月2000元的工资只能够勉强维持日常生活的开销，“不敢大手大脚地花钱”。
在武陵山区的村支书岗位，编外人员的每月工资只有2100元，而有编制的一般都有7000多元，是编外人员的3倍。综合专干收入更低，以前是每月1200多元，去年才涨到1680元。
“之前社区有很多年轻小伙子做事很认真、踏实，但是迫于生活压力基本都离开了社区岗位。”西部某社区干部说。
某镇政府临聘工作人员说，同一件事情做好了，在编人员有相应的奖励机制，能得嘉奖，他们却没有。如果出了问题，却要和在编人员承担一样的工作责任，这挫伤了大家的工作积极性。
没有编制，也影响到了编外人员的晋升。张铭尽管在镇上七站八所和不同村庄之间，兜兜转转干了很多年，却因没有编制无法在职务职级上得到晋升。
一名镇党委书记说，镇上有10个管区主任，其中9个没有编制。“有的人年龄已经偏大了，但解决不了他们的级别和岗位问题，他们只能在这些岗位上苦苦坚守。”
这也造成了编外人员心理落差大。目前已是中部省份某乡镇领导的陈明(化名)曾经是县直机关单位的一名编外人员。
他向记者回忆说，因为编外人员这个特殊身份，他总是感觉在同事面前抬不起头，心里会有“低人一等”的想法，因此平时和身边同事的交流也不太多。“毕竟大家都是在体制内工作，虽然别人没有明说，但自己心里会比较在意这个标签。”
同时，用人单位对编外人员也存在一定的“不信任”。某事业单位人事干部表示，重要一点的工作一般不敢交给临聘人员，因为一旦工作没做好，临聘人员拍拍屁股就走人了，而在编人员就要考虑自己的编制饭碗，做事会更稳妥谨慎。
大学生“争抢”事业编制环卫工，一名研究生学历的环卫工人在巡街保洁 王建威 摄
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让编外人员看到希望、更有干劲
记者采访中发现，临聘人员普遍感觉没盼头，导致基层很难留住人。
一些年轻的编外人员表示，他们只是在基层单位过渡下，借助这份工作锻炼能力，希望对将来参加公务员等考试有所帮助。“日常工作牵扯了太多精力，我已打算辞掉这份工作专心准备考试入编。”李斌说。
基层工作关键靠人。因此，需要采取切实措施，稳定有能力、有经验的编外人员，让他们扎根基层，服务基层。
“去年有村支书提出辞职，去工地干活。我觉得这个人各方面都不错，就做工作挽留，也问组织部门，对这种表现不错的临聘人员有没有什么政策，组织部门回答没政策。”武陵山区一名基层干部建议，应为编外人员设计完善的成长规划。
某社区干部说，新招录的公务员、事业单位人员都有岗前培训，但很多编外干部一录用就上岗，政策法规不熟悉、业务流程不清楚。希望以后有专门针对基层编外人员的培训，安排有针对性的学习内容，真正提高为群众服务的能力。
有乡镇领导建议，可以根据个人工作表现，参照事业编的标准提升编外人员待遇，或者探索稳定的工资增长机制，让他们能够安心投入日常工作。
编外人员也期望，如果编制问题一时无法解决，用人单位应尽量对编外员工和正式员工一视同仁，增加他们对工作的责任感和认同感，帮助他们在工作中提升自我能力。
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