出卖国有土地与“卖地财政”的历史考察

  出卖国有土地与“卖地财政”的历史考察（李宝柱博客 2010-03-26 此文有理有据，理论性文章）

  2010年1月8日，中国指数研究院发布2009年中国土地出让金年终盘点报告。报告指出，2009年中国土地出让金总金额达15000亿元。杭州和上海成为土地出让金超过千亿的两个城市，北京以928亿元排名第三。
  统计显示，2009年，中国70个大中城市土地出让金共计10836亿元，比2008年增加140%，比“疯狂”的2007年增加49%。其中，杭州(包括余杭、萧山)土地出让金高达1054亿元，位居全国第一，杭州和上海成为土地出让金超过千亿的两个城市，北京以928亿元排名第三。一线城市中，上海、北京土地出让金位于前列。广州受255亿“亚运城地王”影响，土地出让金同比大幅上涨，位居第五。二线城市中，杭州、天津、宁波、武汉等经济相对活跃的城市土地出让金位居前列。天津2009年土地交易放量，土地出让金收入732亿，仅次于北京。部分地方财政过半靠卖地。

  根据国家统计局最新公布的2008年GDP31.4万亿元人民币，2009年GDP增长率预测为8.5%。照此计算，全国的土地出让金约占2009年GDP的4.4%。也就是说，2009年全国GDP增长有一半以上是来源于土地出让金。
  有消息指出，土地出让金在不少地方政府的财政收入中所占比重相当惊人，不少城市已经占到半数。日前，北京市公布数据显示，2009年全市地方财政收入2026.8亿元。928亿土地出让金占财政收入比重达到了45.8%。还有统计显示，一些地方的土地出让金甚至占到了政府财政收入的60％。

  遍观古今中外的历史和古今中外的书籍，很难找到像当今中国这样轰轰烈烈的大规模出卖国有土地、并把出卖国有土地之所得作为财政收入的主要来源的先例。可以毫无疑问地说，大规模出卖国有土地，并将此作为财政收入的主要支柱，真可谓是当今中国人在人类历史上创造的一个奇迹！

  在中国古代历史上，“普天之下，莫非王土。古者制田，惟有归受之法。民既壮则受之，既老则归之，如此而已。未有举在官之田，与民交手为市者也。”唐朝准许百姓出卖永业田，有识之士犹议其有违古制，何尝有官家自卖国土的。唯一例外的是，北宋末年，蔡京倡言“豫大丰亨”之说，朝廷财政吃紧，才开始出卖官田，以补国用。史书记载：“政和元年，时朝廷以用度艰窘，命官鬻卖官田。”设总领措置官田所专司此事。同年，“八月诏：乃者，有司建明，尽鬻系官田宅，茍目前之利，废久长之策。其总领措置官并罢。”南宋偏安，“金人乍和、乍战。战则军需浩繁，和则岁币重大，国用常苦不继。于是，因民苦官租之重，命有司括卖官田以给用。”期间，卖地财政时断时续，一直持续了一百多年。这是中国历史上唯一的“卖地财政”的先例。

  在世界历史上，古代各国对待国有土地，都是分赐给贵族、分配给农民，没有上市出卖的。只是到了资本主义社会，才出现了出卖国有土地的个别现象。
  因为出卖国有土地是个别现象，所以，古典政治经济学中很少有关于国有土地的论述，更没有关于“卖地财政”的任何论述。即便是马克思主义的经典作家马克思和恩格斯，也只有很少关于国有土地的论述。

  在《马克思恩格斯全集》中，共有29篇文章，提到“国有土地”，“国有土地”一词仅出现过43次。在《资本论》这一皇皇巨著中，只是第一卷里《对农村居民土地的剥夺》一节，提到“国有土地”，“国有土地”一词出现了5次。在《马克思恩格斯全集》中，论及“国有土地”的，最主要的是以下几条：
  《马克思恩格斯全集》第04卷第一部分 
《把共产主义变成关于爱的呓语》一节，曾经援引“新共产主义政策的表白”：“北美１４亿英亩国有土地，不用来买卖而以一定数量交给劳动人民，那末美国的贫困现象就会一举而消灭，因为那时每一个人都有可能亲手来给自己建设不可侵犯的家园了。”

  《马克思恩格斯全集》第04卷·弗·恩格斯：《共产主义原理》，回答第十八个问题：这个革命（即社会主义革命）的进程将是怎样的呢？恩格斯谈到，这些由现有条件中必然产生出来的最主要的措施的第九条就是：“在国有土地上建筑大厦，作为公民公社的公共住宅。公民公社将从事工业生产和农业生产，将结合城市和乡村生活方式的优点而避免二者的偏颇和缺点。”
《马克思恩格斯全集》第06卷《合众国的预算和基督教德意志的预算》，马克思写到：（美利坚）“合众国１８４８年的全部开支共计４２８１１９７０美元。这个数目包括在距中央政府所在地两千英里以外进行的战争，即墨西哥战争所需的费用。运送军队和一切军需品需要多么巨大的费用，是可以想像得到的。
  合众国的收入共计３５４３６７５０美元，其中３１７５７０７０美元得自关税，３３２８６４２美元得自出卖国有土地，３  ５１０３７美元得自其他各种偶然收入。”

  《马克思恩格斯全集》第15卷·卡·马克思：《评美国局势》中提到：（1862年5月20日，美国）“国会通过了北部人民大众久盼而未得的宅地法；这项法律规定，把一部分国有土地免费给予垦殖者耕种，不论是美国出生的或迁入的。”
中间，只有一条提到美国出卖国有土地的财政收入。但是，并没有作任何的评价。

  在《列宁全集》中，共有13篇文章提到“国有土地”，“国有土地”一词出现过15次。没有一处赞成或主张出卖国有土地的。
  在《斯大林选集》、《毛泽东选集》、《毛泽东文集》、《建国以来毛泽东文稿》和《邓小平文选》中，竟然没有“国有土地”一词。

  以上情况表明，关于“国有土地”的研究，在传统的经济学理论和马克思主义理论当中，都是一个弱项。“卖地财政”，则更是一个完全的空白。

  环顾世界各国，近代以来，出卖国有土地的现象，只发生在为数不多的国家。例如：
  17世纪以后，奥斯曼帝国在其衰落时期，由于国库收入的减少，宫廷开支的浩繁，财政危机的出现，促使素丹放弃了军事采邑制的基本原则，开始把国有土地、包括采邑在内出售给富人，以增加收入。这更加速了军事采邑制的瓦解。
18世纪末，法国的督政府，继续拍卖国有土地并分小块出售，相对加快了农业的资本主义化。

  19世纪中期以后，资本主义入侵下的拉丁美洲诸国，独立后的各国政府，曾经将没收的教会土地、印第安公社土地以及国有土地投放市场，但是这些土地很快地落到大土地所有者手中。

  美国19世纪中期的卖地，遭到了农民的反对，农民要求无偿得到土地，后来国会通过了《宅地法》，满足了农民的要求。20世纪初，罗斯福为实现规模宏大的灌溉规划，再次出卖国有土地。1902年国会通过“新地开垦法案”，规定从出卖国有土地的收入中拿出一部分钱兴办灌溉工程。

  出卖国有土地，最为热闹的应属墨西哥。19世纪末20世纪初，处于迪亚士统治下的墨西哥，将大量的国有土地出卖给外国资本，外国资本不仅获得大片墨西哥土地，而且根据1884年法案，同时得到土地下面的石油和其他矿产资源。以致使美国除在墨西哥拥有大量的种植园外，美国的美国钢铁公司和美孚石油公司等还占有了墨西哥四分之三的矿山和一半以上的油田。

  但是，上述这些国家的出卖国有土地，均与当今中国的出卖国有土地不同，没有一个与房地产业相关。而且，不论是任何国家，国有土地毕竟有限，国有土地毕竟不能全卖光，皇帝、国王、总统、政府毕竟不能去租房子办公，出卖国有土地毕竟是短暂的现象。因此，国际上出卖国有土地的经验和教训，还没有引起人们的注意而去认真地做过深入的研究。
  所以，当今中国的出卖国有土地，其后果如何，除了南宋以外，真的还没有别的历史可资借鉴。更没有任何经济学理论，可资参考。

  当代中国，大规模出卖国有土地，依靠土地出让金构筑“卖地财政”，的确是人类历史上破天荒的一个创举，它创造了一种全新的经济增长方式—卖地增长模式。
  当前，深化出卖国有土地的研究，研究“卖地财政”，丰富政治经济学的内容，创新国家财政学说，创立“卖地财政学”，创新治国理政学说，正当其时也！
  有志于此的专家学者，不妨紧紧抓住这个千载难逢的历史机遇，施展自己的才华，好好地开展研究，以期做出与这个“伟大创举”相媲美的“重大贡献”，千万不要辜负了历史所赐与的难得机遇。（完）