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地方债重压,土地财政撑不住了

刘德炳 · 2013-06-25 · 来源:中国经济周刊
事实上,很多地方并不是单纯被地方债压垮了,仅仅地方债的利息就压垮了一些地方政府。但是如果不能从根本上开源节流,而卖地模式终有尽头,届时地方债将迎来巨大危机。

  近期,国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示:18个省会和直辖市,有17个承诺以土地出让收入来偿债,比例高达95%。2012年6000亿的土地出让净收入连支付地方债的年利息都不够。

   虽然国家审计署在6月10日公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》(下称“《审计结果》”)中谈到土地财政时言简意赅,但与2010年审计署对全国地方债的全面审计对比,最新数据表明了几个现实:2010年底,政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还,而现在,部分地区这一比例已经超过一半,地方政府债务偿还高度依赖于土地收益;但与此同时,土地出让收入增幅在下降,部分地方政府的土地收入越来越不能满足偿债需求,偿债压力正进一步加大。

  市场分析人士指出,尽管土地财政成了地方债的救命稻草,由此也使得高房价居高不下、泡沫难破,但土地财政模式正逐渐进入低潮,地方债危机爆发风险日益加剧,而一旦地方不能根本开源节流解决债务问题,那么债务危机的爆发恐将不再是一句空话了。

  抽样调查95%省会、直辖市靠土地偿债

  《审计结果》虽然不是我国地方债的全貌,但该审计调查抽取样本为15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区,覆盖了全国一半以上的省级地区和省会城市,采集样本较广泛,具有代表性。

  审计署“抽查”发现,部分地方以土地出让收入为偿债来源的债务余额增长。2012年底,4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地方政府负有偿还责任债务余额的54.64%,比2010年增长1183.97亿元,占比提高3.61个百分点。换言之,不少地方都以土地出让收入来偿债。

  值得警惕的是,审计报告中的18个省会和直辖市,有17个承诺以土地出让收入来偿债,比例高达95%。

  记者采访发现,今年上半年,在楼市调控重压之下,地方政府依然掀起了一轮卖地高潮,各地“地王”频出,据知情人士透露,原因就在于部分地方政府偿债压力增大,而不得不多卖地。从宏观面来看,最近几年,土地出让收入都占到了全国财政收入的1/4~1/3;而对于很多三四线城市而言,其土地出让收入能占到地方财政的一半。

  过度依赖土地财政使高房价更难破

  这就是最近十余年来愈演愈烈的土地财政。有人称之为美酒、有人称之为毒药,无论如何,土地财政已经如滚雪球般越滚越大,从数年前的千亿元级滚到了如今的3万亿元级。

  据国土资源部公开数据显示,2012年全国出让国有建设用地面积32.28万公顷,出让合同价款(即土地出让总收入)2.69万亿元,同比分别减少3.3%和14.7%。其中,招标、拍卖、挂牌出让土地面积29.30万公顷,占出让总面积的90.8%;出让合同价款2.55万亿元,占出让合同总价款的94.8%。

  上海易居房地产研究院研究员严跃进向《中国经济周刊》表示,地方政府依赖土地财政,一是还债渠道过于狭窄,对于部分产业经济发展不顺畅、地方财政收入机制不健全的地方,土地资源成为最后的一根救命稻草;二是目前土地收入较易获得,由于地方政府是地方土地的唯一供给者,因此在获取土地出让金方面并非难事;三是目前对于地方债的运作仍未成熟,地方政府容易钻制度的漏洞,从而可以实现以土地收入作为偿还担保的目的。

  中国社会科学院工业经济研究所研究员曹建海向《中国经济周刊》表示,一大半的债务要靠土地财政来偿还,充分表明地方政府财政状况已经被土地财政绑架了,而这显然给中国经济带来了一系列不利影响。最典型的就是当前房价泡沫越吹越大,但地方政府并没有刺破泡沫的决心,结果房价越调越高。

  近年来,中央屡次出手调控楼市,2008年甚至一度抑制住了房价上涨的势头,但2008年底,多个地方政府迅速出台了一系列救市政策,分析人士指出,就是因为土地财政作祟。

  严跃进指出,过于依赖土地财政,无疑会带来一系列危害。第一,土地财政造成了地方政府的惰性和腐败。在无需大的成本时,过于依赖土地收入,而不会在其他收入方面寻求突破。第二,地方政府会将自己逼入进退两难的境地。依靠土地财政固然能提高地方政府的收入,但是在目前控制房价与打压地王的情况下,“面粉贵于面包”又会增加控制房价的难度。第三,土地财政滋生出的风险,最终会转嫁到普通老百姓身上。从地方政府到开发商,再到普通百姓,实际上有环环相扣的利益关系。这种模式下,最终会肥了政府、便宜了开发商,却苦了百姓。

  土地财政终有尽头

  尽管如此,受财税体制和偿还地方债等因素影响,从未来相当长一段时间来看,土地财政依然难以遏制,不少地方政府仍然会坚持吃土地饭。记者采访发现,无论是从北京、上海等一线城市,还是三四线城市,均可发现地方政府依然不停地储备土地。近年来,河南平坟事件、河北曲周铲麦地事件等,均有地方政府收储土地的影子。而且,相比于过去几年,当下中国最小的行政单位——乡镇一级地方政府,对土地的介入程度也越来越深。

  一位业内人士甚至指出,至少未来5年,土地财政难以退出。

  但在另一方面,土地财政对于地方债的贡献能力,却未必越来越给力。

  《审计结果》显示,由于2012年土地出让收入增幅下降,地方偿债压力加大:2012年底,4个省本级、17个省会城市本级土地出让收入比2010年减少135.08亿元,降低2.83%,扣除成本性支出和按国家规定提取的各项收入后的可支配土地出让收入减少179.56亿元,降低8.82%。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

  数据说明,上述地方政府2012年可支配土地出让收入尚不足以偿还其对应债务,即“入不敷出”。

  从全国层面来看,如果按照今年4月财政部原部长项怀诚在博鳌亚洲论坛上的预测,目前,全国各级政府总债务规模预计超过20万亿元。结合国家审计署公布的地方债融资渠道,即使按利率较低成本较小的银行贷款来计算,则全国性的地方债仅一年利息支出就高达1.2万亿元(按一年期贷款利率6%)。

  据财政部最新公布的《2012年全国土地出让收支情况》数据测算,2012年实际使用土地出让收益接近6000亿元。土地出让净收入连支付地方债的年利息都不够。

  “事实上,很多地方并不是单纯被地方债压垮了,仅仅地方债的利息就压垮了一些地方政府。”上述业内人士透露,近年来地方政府逐渐迎来偿债高峰,在有些一二线城市,按正常节奏推地已经不能满足偿还债务需要,而不得不多推出优质地块,结果便是地王频出。但是如果不能从根本上开源节流,而卖地模式终有尽头,届时地方债将迎来巨大危机。

  严跃进表示,土地收入将越来越表现出两个突出问题:一、收入不够。在如此庞大的地方债规模下,尤其是旧债偿还期陆续到达时,当前的土地收入远远不能满足偿还的胃口。二、土地出让的收入机制不长效。土地资源毕竟有限,同时城市规划进程也不允许无节制地开发各类土地,这样土地收入终有枯竭的时候。

  届时,一些城市将有可能爆发债务危机。

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