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地方政府债务十问

袁东 · 2013-07-24 · 来源:上海证券报
过去十几年时间,特别是全球金融危机爆发以来,中国各级政府扩大各类基础建设开支的规模是空前的,地方政府以及各类中介机构无不沉湎于竞相比拼各类大手笔的狂欢中,岂止是“难以自拔”,实际上压根儿就“不想走出来”。

  任何对当前的地方政府债务问题的轻视、粉饰或者模糊,更不用说忽视,都是比债务本身更为严重的问题。

  尽管可以从理论上对地方政府债务给出一个确切定义,但现实中还没有见到一个统一法规给出与事实和债务特征相符的定义,致使在政策与法规上对地方政府债务的认识与界定含糊,至少是不清晰。这从源头上妨碍了对地方政府债务应有的正确认识与合理评估。

  地方政府债务到底有多大规模,期限结构如何,以哪些方式筹借,偿债率多大,履约记录如何,地方政府通过何种性质的机构出面作为直接的债务主体,迄今未见令人信服的公开透明的权威界定与统计。

  地方政府债务信用增级措施有哪些,抵押、质押和担保的类别与方式是什么,所有这些信用增级措施里有多少是真实且合法的,有多少是重复、虚假的,迄今也不见供公众查询的公开完整的调查与分析。

  由地方政府债务形成的资本运用情况如何,已形成了哪些政府资产,所投资的项目是否能自行维持债务偿还与周转,债务资本运用的经济绩效与社会效用评价情况如何,是否能从债务资本投资中形成偿债基金,可以形成多大的偿债基金,恐怕也没有一个公众可以知晓的整体情况。

  各级地方政府是否制定了偿债计划,是否设立了偿债基金,偿债基金有哪些来源,偿还时间分布情况如何,各级政府对自身的债务筹借和偿还能力是否有比较明确的评估,是否有偿债能力建设的通盘规划,中央政府是否对地方政府债务偿债能力建设有明确的要求与跟踪监督机制,这些都不得而知。

  已发行在外的地方债务,有多少是以公开发行债券的方式存在的,又有多少是以银行贷款、信托产品、银行理财产品、融资租赁、资产证券化以及其他可能的方式存在的。其中,公开发行的可上市流通债券,信息披露是否真实,如果有虚假成分,都有哪些虚假类型;这些已发行的债券的持有者分布情况如何,这些债券的未来偿还情况对主要持有者的资产状况可能会产生何种影响,等等。公众对此也没有看到由哪个权威部门(不管是政府的还是民间的)发布一份评估报告。

  对于地方政府及其所属机构发行债券固然要求由信用评级机构评级,但这些评级是否可靠并令人信服,政府管理部门有没有对信用评级机构是对地方政府债务主体的信用评级给出相应针对性的管理规范,也并未明确和清晰。

  信用评级机构、证券承销商、会计审计机构等在地方债务筹措过程中起着至关重要作用的中介机构,是否存在不正当甚至恶性竞争,有没有按政府监管部门和市场自律组织的规定合法履约,是否存在与各类地方债务主体串通一气弄虚作假,向债权人与市场投资者公布不真实信息,也不见哪个政府部门与自律组织依法统一摸底并公布情况,更不必说查处违法情况了。

  已发行在外的各类地方政府债务产品的市场流通情况如何,交易是否活跃,定价基准是什么,定价是否合理,流动性与市价波动性如何,在银行间市场交易中的参与者结构如何,有无针对这些债务产品的创新或衍生交易方式,针对这些产品的托管清算结算系统运转情况如何,是否符合市场相关主体的要求,有无因这些托管结算系统等基础设施因素而造成的债务流通交易困难或计价扭曲,政府相关监管部门对负责托管清算结算事务的机构的监督是否跟得上,都还是不明晰甚至存在着不合理机制。

  地方各类债务中,有多少是纳入地方财政预算(哪怕是预算外),并纳入地方人代会决策监督机制内的?各级地方政府的显性以及或有债务,对本级财政预算构成多大的显形和潜在支出要求或压力,地方财政有哪些措施可以确保这些债务以及新发债务能够得到及时足额偿还而不形成呆坏账,公众怕是也难以得到乐观的回答。

  所有以上十个问题,没有哪个不是在有力表明,对于各级地方政府债务问题,尚未建立起一个起码的债务统计、分析评价、预警以及应急处理机制,甚至目前由哪个中央政府部门管理这些地方债务,有没有一个中央级相关管理部门统一协调合作管理的议事机制,有没有一个法规对地方政府债务问题予以规范,都没有肯定的答案。

  谁都无法否认,过去十几年时间,特别是全球金融危机爆发以来,中国各级政府扩大各类基础建设开支的规模是空前的,地方政府以及各类中介机构无不沉湎于竞相比拼各类大手笔的狂欢中,岂止是“难以自拔”,实际上压根儿就“不想走出来”。因为这至少显示了他们“自筹资金的能力”。不妨说,暴增的债务,是支撑过去多年各类大小城镇市政建设以及其他基础设施能有相当改观以至经济增长的重要力量。

  然而,这股基础建设的狂潮,也隐含了巨大的低效、无效和浪费,甚至可能的危机。再清楚不过,所有这些地方债务都是在念土地增值的咒。因为这一切大手笔,都是以土地不断升值作为决策假设前提的。而土地增值的前提是经济增长不减速。所以,当经济增速不可避免地降下来时,以上所有的假设都将在瞬间坍塌或断裂。

 

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