预算报告“看不懂”就对了

　　每年全国两会期间，都会传出代表看不懂预算报告的消息，今年也不例外。

　　据《中国青年报》报道，该报进行的一项调查结果显示，在被调查的85名代表中，54.1%的受访代表希望能获得预算报告的简化版本，50.6%的受访代表建议财政部门官员到小组做说明，43.5%的受访代表提议为《政府预算报告》配备解读材料，21.2%的受访代表希望将预算报告提前交给代表委员。

　　从调查结果来看，毫无疑问，相当一部分代表是看不懂预算报告的，至少是看不太懂的。简化版本也好，请财政部门官员到场说明也罢，配备解读材料也行，所有这一切，都是治标不治本，真正有效的办法，是让预算报告变得通俗易懂。

　　事实上，对预算报告，别说是其他部门的“外行”，就是在财政部门工作的“内行”，真正能够看懂预算报告的也不多。更多的财政部门工作人员，也说不清预算报告的所以然。以教育支出为例，从报告来看，每年的增长数据都很好看，但是，其构成又如何呢?真正用于教育投入的比重又有多大呢?为什么这么快的增长速度，学校的教育条件仍然没有明显改观呢?显然，这里就有很多看不懂的东西，就需要层层解剖才能说清楚其中的“奥妙”。又如行政支出，按照报告提供的数据，行政开支每年都增长速度慢于财政支出增长速度，但是，实际情况又如何呢?象教育行政部门等的开支，是否已经转移到教育支出名下了呢?如果这样，教育支出不就是“虚增”了吗?

　　在目前的报告结构和财政资金安排使用上，看不懂预算报告就对了。能够看得懂，反而是有问题的。一方面，财政部门在编制预算时，并没有真正按照公共预算的要求进行编制。更多情况下，所谓的预算，是为了应付需要。譬如教育投入必须达到多少，就将与教育有关和无关的支出，都纳入到教育经费支出范畴。反之，行政开支需要约束，就将本应属于行政支出范围的开支，纳入到其他科目当中。自然，预算的纲性也就是一句空话了;另一方面，看不懂的预算，无论对政府还是财政部门来说，就都有了更多更大的可操作空间，可以在预算资金分配和使用方面有更大的“权力”。如果太过规范和透明，政府和财政部门可供操作的空间也就没有了。从主观上讲，政府和财政部门是都不大愿意让预算太好看得懂的。

　　所以，要解决预算报告看不懂的问题，仅仅从报告本身是找不到出路的，也是不会给出路的。因为，从近年来的实际情况看，财政部门在起草预算报告时，在文字上已经做了极大的努力，很多内容都已接近口语化。但是，能够看得懂的代表仍然少得可怜。原因就在于，预算资金的分类和分配，并不是按照规矩来的，而是依据需要做的。依据需要做，就不可能前后统一，也不可能规范有序。对代表来说，就只能将其当作糊涂账，每年发发牢骚了。

　　相反，国外的预算报告就极容易看懂，原因就在于他们所编制的预算，需要一个科目一个科目、一个数据一个数据地进行核对，并做到一一对应。否则，会在预算审查时通不过。连续发生这样的事，政府和财政部门还会受到质询，甚至弹劾。

　　而我们所编制的预算，一般只要政府通过，人大预算审查委员会是很少提出不同意见的。而参与预算审查的人员，也因为种种原因，不愿意“得罪”财政部门，更不敢“得罪”政府。如此一来，所谓预算审查，就成了摆设。没有严格的预算审查，财政部门在编制预算时，也就会只顾需要、不顾规矩了。这样提交的预算报告，代表看不懂也就十分自然了。

　　也正因为如此，对预算报告看不懂的问题，切不要停留于让财政部门将报告写得通俗易懂、让财政官员来解释、提前将报告发给代表等方面，而应当从公共财政支出科目的设置、支出的范围、资金的性质、资金和科目的对应等方面入手，让每笔资金都能如实反映用途，都能做到一一对应，而不是一笔糊涂账。一旦这项工作得到规范和合理安排了，就算预算报告写得差一些，代表们也能基本看懂。否则，这个问题就永远不可能得到解决。

　　而要做到这一点，不仅需要加快对预算法的修改步伐，而且要对现行预算制度进行一次全面改革，将财政资金进行一次科学合理的分类，并公开征求社会各方面的意见。李克强总理在政府工作报告中强调，今年将重点推进财税体制改革。作为财税体制改革核心内容的预算制度改革，则更应当超前于财税体制改革的其他方面，以此来推动整个财税体制的全面改革。

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