房产税不能替代土地出让金

　　【核心提示】房产税与土地出让金在性质、功能及收取标准上都不同，二者相互之间不存在替代关系。

　　《中国社会科学报》2013年11月18日发表的《房产税替代“土地财政”是大势所趋》一文，提出许多好的见解，如调整政策取向，从供给入手调控楼市，开征房产税等，但也有一些观点，如主张以房产税替代“土地财政”(实际上是替代土地出让金)，将“年租”制作为开征房产税之前的过渡性措施，称土地出让金为“地价”等，笔者则不能苟同。

　　房产税与土地出让金不能等同

　　房屋与其所在的土地不可分离，而在我国两者的所有权归属却是不同的。与土地以私有制为主体的国家有别，我国城市土地全部属于国有。这种国有土地的所有权不允许买卖，可以出让的是其使用权。对于商品房而言，供建房之用的国有土地使用权的出让，既是有偿的(其价格主要由竞价拍卖决定)，又是有一定年限的(50—70年)。房主是其房屋的所有者，但不是房屋所在土地的所有者，而是在一定年限内的有偿使用者。土地出让金由房屋开发商在取得地块的土地使用权时缴纳，它同建筑成本、管理费用、贷款利息、税金及利润等一起构成该房屋的价格。据测算，以土地出让金为主体的土地成本约占房价的40%以上。

　　该文将土地出让金称为“地价”，这在概念使用上是不确切的。地价即土地价格，一般指土地买卖交易时的价格，其性质为土地所有权的永久性转让。我国国有土地不得进行所有权买卖一类的交易，所谓“地价”就无从谈起。土地出让金与地价不同，它是政府代表国有土地的所有者(即“全民”)出让土地使用权的所得，实质上是个人或法人为取得土地使用权所缴纳的租金。显然，不能把土地使用权出让的“地租”与土地所有权买卖的“地价”混为一谈。

　　按常理，不论古今中外，地租都远低于地价。我国建房的土地成本既然主要是“地租”而非“地价”，建筑成本又相对较低，房价水平本应低于土地成本为地价的国家，而实际情况则不然。由于我国土地出让金采取几十年一次性缴清、建房用地采取“竞价拍卖，价高者得”的办法，导致土地出让金不断高涨，从而不断推高房价，以致不论房屋单价水平或房价收入比，均高于许多土地成本为地价的国家。这种现象是极不正常的。

　　土地出让金与房产税的性质也完全不同。房产税是政府作为国家管理者向房屋所有者保有作为财产的房屋所征收的一种财产税，或称固定资产税、不动产税。这种财产税作为政府提供公共服务的一种资金来源，是许多国家地方政府的主要税种。我国征收房产税的目的既是为地方政府开辟一个稳定持久的新财源，减少对“土地财政”的依赖，同时也是为抑制投机性与投资性需求，促使房市供求结构趋于均衡，保持房价稳定。房产税的税基一般是应税房屋的市场估定价值，主要由其建筑成本与土地成本构成。在我国，城市房屋所有者拥有房产权而无地产权，其“宅基地”并不属于个人财产，房价中又已包含地方政府收取的土地使用权出让金，因此在计算房产税税基时应减除其土地成本。

　　显而易见，房产税与土地出让金在性质、功能及收取标准上都不同，二者相互之间不存在零和博弈非此即彼的替代关系。只要商品房建设不能无偿获得国有土地使用权，房产税就不能也不应替代土地出让金;即使在改革土地出让金收取办法之后，土地使用权出让的收益大幅缩水，也不可能被完全替代。

　　土地出让金应回归“地租”本位

　　“土地财政”为人们所诟病，这个问题应在全面深化改革进程中妥善解决。虽然解决“土地财政”问题要多管齐下，非止土地转让金一途，但土地转让金作为“土地财政”的支柱，无疑首当其冲。那么，应当从何入手改革土地出让金收取办法，以釜底抽薪的方式消除“土地财政”弊端呢?

　　第一，将土地出让金回归“地租”本位，实行“年租”制。我国古代社会两千年间实行土地租佃制，农业生产者租种土地，不论是私有土地还是国有土地，都是按年向土地所有者缴纳地租。土地出让金作为一种土地使用权的租用费，应当如田租一样按年收取，而不应几十年一次性收取。按年收取土地出让金，化整为零，可大幅降低房价，让购房者受惠。实行“年租”制并非只作为开征房产税之前的过渡性措施，应与房产税制长期并行。

　　第二，也可将土地出让金一分为二——土地开发金与土地使用金。地方政府征用土地并进行一级开发，需要投入大笔资金，可向房地产开发商一次性收取“土地开发金”。土地开发金作为土地成本计入房价。购房者在购置房屋后，则根据不同地段的具体标准，按年度向政府缴纳土地使用金。不论土地开发金或土地使用金，都由政府根据不同地段、不同房屋类别确定其收取基准，可测可控，并适时合理调整，不会任意飙升，不断推高房价。

　　第三，规定土地使用金收取年限与该房屋使用寿命同期。目前建房用地的出让年限为50—70年。如果50年、70年后房屋仍可继续使用，如何处理，则不得而知。改行按年收取土地使用金，可依据房屋使用寿命确定其使用权的使用年限，年限长的多收，年限短的少收，既公平合理，又简约易行。

　　第四，对新旧房(指增量房与存量房)实行分类管理的双轨制。在改革土地出让金收取办法后，新建住房价格中的土地成本仅包含土地开发金，而不包括土地使用金(在土地出让金中占大头)，其价格水平必然低于已包含土地出让金的旧房。为此，对旧房应分别确定其应免交土地使用金的年限，即已交使用金年限减除已竣工年限的余额，作为房价附加;与此同时，入市交易在计算征收所得税税基时还应减除已交土地使用金的金额。原土地出让金未分土地开发金与土地使用金，可由有关部门分别不同地段划定。这有助于消除旧房业主因新旧房价格差异过大而产生的心态失衡，避免发生信贷风险，影响社会稳定。

　　第五，改革建房用地的竞得方式。按实际费用收取土地开发金与按年收取土地使用金，现行“竞价拍卖，价高者得”的供地方式就行不通了，但又不能倒退回划拨用地的老路。笔者认为，对于商品房建设用地尤其是普通商品房用地，可以采取“综合评估，最优者得”的竞得机制，即在容积率、绿化率、公用设施配套、节能环保、建设一定比例社会保障房、楼面价基准、项目自有资金比例及利润率等方面，设定一套可操作并便于政府与社会公众监督的具体指标体系，以其遴选最优者中标。在这种竞得机制的驱动与约束下，房地产开发商之间的用地竞争为良性竞争，可有效防止“地王”频出、房价飙升，保障房地产业持续健康发展。

　　（作者单位：中国社会科学院历史研究所）

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