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华生论土地私有(上):土地私有能带来什么?

作者:华生 发布时间:2014-12-03 来源:观察者网 字体:   |    |  

  【原编者按:12月1日,农业部批复启动第二批农村改革试验,34个市县参与包括土地承包经营权退出、深化农村集体产权制度等方面的试点。就在不久前,国务院刚刚印发了关于土地经营权有序流转的意见,意见指出,本轮农村土地改革将在坚持农村土地集体所有的前提下,形成所有权、承包权、经营权的三权分置,已明确“新土改”不是土地私有化。

  但有关土地私有化问题,在舆论界坊间的讨论并未停歇。本文作者经济学家华生抛开意识形态争议直面土地私有化,从关系你我的房产以及农民利益的实证角度分析,土地私有化究竟能给城市居民和农村居民带来什么?华生还回应了他与文贯中、许成钢、周其仁、秦晖等人在土地问题上的各种争议。华生认为,土地私有化既不是禁忌,也不是灵丹妙药。文章分为两部分,本文为上。】

  观察者网的编辑转来今年新莫干山会议上关于土地问题的一些讨论,特别是香港大学许成钢教授与几位青年学者的分歧,希望我这个研究当下土地问题的老莫干山会议参会者也发表点意见。

  许教授是受到严格西方经济学训练、学有所成的知名学者。有意思的是,他关于土地首先要解决所有制即私有化问题的见解,与同样受规范训练的美国的文贯中教授如出一辙。实际上文教授也多次在文章中对我的土地问题的观点进行讨论和批评。

  这两位学者都首推土地私有,当然有他们依据的逻辑,不过会上一些青年学者则以土地私有不现实而拒绝跟进。故而看起来一方明确认为,土地私有是讨论的基础和前提,一方似乎以策略原因转而研究更现实的问题。

  会上也有年轻人将我的观点概括为主张“土地公有,涨价归公”,其实也很有偏颇。这倒让我产生了一个想法:许多不同的观点如果抛开信念或意识形态,而是从实证和解决问题的角度切磋论证,没有什么题目是不可以对话和交流的。

  土地私有问题完全可以正面讨论

  在我看来,目前政策坚守土地集体所有制,当然有其道理和原因。但政策问题与理论问题完全可以分开。土地私有问题在理论上并非不可讨论的禁区,实际上也只有讨论了才能去魔去魅,更加清楚现行政策的利弊和未来的可能走向,从而使人们在一个更加真实而不是虚幻的基础上讨论和研究土地问题。

  土地可不可以私有,我觉得至少从改革的方向看完全可以。搞社会主义市场经济,企业、资本都可私有,垄断性的国有资源企业也上市,私人也可以拥有股份,土地私有也不是什么洪水猛兽。

  况且土地可以私有并非全部私有,连美国的国有和公有土地也还占近半国土。中国在国有和公有土地为主的情况,允许一部分土地私有也根本出不了任何乱子。就像邓小平当年对大量引进外国资本都不惧怕,我们今天又怕什么自己的国民拥有一些土地呢?

  从今天的现实情况看,城市居民大多都购买了商品房,一般都拥有房产证和土地使用权证。土地虽然现在是70年使用权,但“物权法”已经明确到期可以自动延续。现在这两证的交易、抵押是自由的,只差占有的永久性那一层纸。

  农村土地的情况则反过来,土地承包到户以后,先是20年、30年不变,后来说是永久不变。中央政策又规定土地承包之后,“增人不增地,减人不减地”,这就是说分了一次就定了,人口变动也不再重分,新的集体成员不再拥有土地承包权,也就是等于土地一次性家庭私人占有。目前还正在确权颁证,确权到户到人,将这种家庭占有固定化、法规化。从这个角度看,农地的家庭永久私人占有已逐步变为现实,只差交易自由的那一步就是完全私有。现在受到政策大力推动的农地流转虽然还不允许一次性出售,但也是朝交易自由方向上前进。

  这样看来,城市居民只差占有的永久性这最后一步,农村居民只差交易自由这最后一步,城乡居民的用地就都在实质上私有化了。

  在城乡集合部,许多集体经济组织依靠土地资源实力强大,但面对城镇化后的新情况,许多也是将拥有土地的集体经济组织股份化,将股份分解到人。这样也就等于间接将土地权利私有化。拥有土地的就不再是村而是股份企业了。这种集体资产和土地的股份化,现在也被写进了最新的文件。

  综合这几个方面,我们今天的改革实践中,实际上已将土地一步步私有化,文贯中教授所说的“吾民无土”的状况其实已渐行渐远。这就如张五常教授所指出的,有些国家和地区的土地所有权是国家或女王的,但国民拥有完整的使用权、收益权和转让权,这时名义上的所有权可以变得不重要。

  当然,这还不是许成钢、文贯中教授要求或希望的,法律意义上完整的土地私有化。不过没有关系,我们下面就来探讨一下一步到位的土地私有化究竟能带来和改变什么,以及利弊得失。

  土地私有对城市居民的影响

  (一)拒缴房产保有税不再有借口

  首先看城市居民。土地私有将使拥有商品房的城市居民手中的土地使用权,变为土地所有权,现行70年使用期的规定也将随之消失。不过这除了可以消除房屋的所有人原本对70年后续期是否交费的多少担心外,并没有多少实际意义。因为现在人们习惯称呼他们手中的房屋和土地两证为产权证,土地使用权变为所有权并不能带来实际的收益。

  从市场估值来看,现在市场对70年使用权到期是否交钱续期的问题并不敏感,很少有人真的认为政府会在,或敢在70年到期后收取高额费用。故在二手房交易中,对交易房产的土地使用剩余年限问题几乎不在买卖双方的视野中,市场主要根据交易房产的区位,质量等定位,并不在意使用权的剩余年限。

  如果说土地使用权证变为产权证并不能给房产主带来额外市场收益,它还可能带来产权人一个潜在的利益退让。这就是以土地不属于自己而反对征收房地产保有税就完全失去了依据或借口。按照西方国家一般按照房地产市场价值百分之一点多交纳保有税的情况看,这等于几十年就要将房产重买一次。显然,将土地使用权证改个所有权证的名字,就要名正言顺地交这么多钱,将原本只购买一次的房子变成每几十年重买一次,似乎并不划算。

  (二)能抗拒强拆?

  那么,是否有了土地所有权证,土地成了自家私有土地,就可以在上面多建房子补回来呢?遗憾的是这肯定也不行。依城市居民的一般法律常识,他们大都知道在自家的土地上也不能随便建房子搭房子,土地使用权证变为所有权证在这方面也帮不上忙。

  但至少我们可以抗拒强拆了?更不尽然。现代国家一般都规定了为了公共利益可以有偿征用私人土地和房产。而且麻烦在于,公共利益的规定通常都比较宽泛,有赖于立法和司法部门的解释。

  例如,旧城区的更新改造在多数国家都被列为公共利益范畴。即便是在土地资源丰富并具有私有财产保护传统的美国,1954年在华盛顿哥伦比亚地区的旧城改造再发展计划,需要征收拆除私人房产而引起系列诉讼时,美国最高法院最终也是通过裁定,既然国会已批准这个区域的更新改造计划符合公共利益,那么这个区域的整体征收拆除就是合法的,私有财产的产权人无权拒绝。

  这个美国最高法院全体大法官一致通过的裁定成为后来类似案件的基础,因而被认为具有里程碑式的意义。

  我国台湾地区的“土地征收条例”第四条更是将新城区开发、旧城区改造及所有土地用途改变均列为公益征地范围。可见私人财产并非是阻止征收拆除的最后屏障。实际上在私人财产的保护方面,每当涉及到公共利益的考量时,立法机构的民主决策和政治博弈往往更重要。

  综上所见,将土地使用权证改为所有权证对城市居民影响有限,政府也只是将已颁布可自动延期的法律提前一次性兑现即可。城市居民获得了土地所有权的心理满足,政府计划推行的房地产保有税等市场化改革措施阻力会更小。如果这真是一种皆大欢喜的帕累托改进,其实可以是一个政策选项。

  土地私有又会给农村带来什么?

  在“面临黄土背朝天”的农业社会,土地自古从来就是农民的命根子。历代王朝复灭大多始于土地兼并、农民流离失所从而激起民变兵变。而新王朝伊始,又莫不从均田地、轻徭赋起步修生养息、恢复经济。可见稳定的土地制度对农民和农业社会稳定繁荣的重要性。

  近年来一些主张土地私有的专家争辩,说土地兼并其实并非因土地私有与自由交易而来,而是朝廷横征暴敛、官吏权贵巧取豪夺所致。我在《城市化转型与土地陷阱》一书中指出,这恐怕是过于书生气的议论。因为农业社会的皇权统治离不开官僚士绅,朝廷必然靠土地养活。故就如皇粮国税与贪官污吏不可分离一样,小农私有经济与土豪劣绅、豪强兼并本来就是一个形影不离的伴生物。

  即便时至今日,因家族、疾病、天灾人祸等陷入困境的弱势群体大有人在,乡村干部、宗族家族势力乃至恶徒泼皮横行乡里亦不在少数。因此在土地私有、自由交易的环境中要排除各种经济和超经济的因素,显然是过于书生气和理想化了。

  记得前次与天则经济研究所的盛洪教授和清华大学历史系的秦晖教授同台讨论土地问题。二位学术态度都很认真的教授均表示,根据他们最新的研究和挖掘的历史资料,中国历史上特别是1949年以前的农村,土地兼并其实并不严重,土地的分布相对还算平均。

  我当时就质疑说,过去总说共产党是靠“打土豪、分田地”的口号动员了亿万农民,后来即便有批评,也只是说革命胜利后,又把分给农民的土地拿了回去,变成了集体所有。按照你们今天的新考证,土地本来就相当平均,那打土豪也没什么土地可分,那么一缺钱二缺粮三缺舆论工具的共产党是靠什么得到民众支持取得胜利的呢?(见凤凰财经智友会第三期讨论)

  我不是史学家,也没有考察过1949年以前的中国土地分布状况,不过以我接受的经济学训练和对中国社会的了解,不要说1950年代初土改后的土地私有延续至今,就是1980年代初如果搞的是土地私有化的改革,到现在农村土地占有状态必然已经严重分化,特别是城郊大片当初价值平平的土地肯定早被占据各种优势的资本和权贵背景的利益集团囤积。这并不是唱一句“农民最知道保护自己的土地和利益”的高调就可以闭眼无视的。

  南亚和东南亚国家在二战后私有土地占有两极分化的现状,其实已经是这种演变最好的例证。因此,尽管中国今天实行的集体所有制下的土地家庭承包存在着多少缺陷和不足,但在农业社会向工业化城市化转型的早期阶段,这层集体所有制外壳大大抑制了土地占有的两极分化,使中国在改革开放35年后仍然保持着世界上农户最平均占有使用和获益的土地制度,则是不可否认的。

  前面提到,这些年来在农村改革中推行的“增人不增地,减人不减地”政策和近年来正在推行的农户土地承包权的确权颁证,将农户占有的土地固定化、永久化,其实已经是对传统集体土地所有制的分解和扬弃。

  因为按集体土地所有制的含义,集体的全体成员包括新出生的成员理当拥有平等的土地权利。当时反对集体土地按人头定期调整重分的主要理由是说,这会导致土地关系的不稳定和土地不断细化。应当说至少这后者是被有意无意夸大的。

  因为随着中国人口的增长逐步到达顶峰,人有生有死,土地按人口重分从趋势上并不导致土地细化和经营规模缩小。反之,在人口不断增长的背景下(如在马尔萨斯人口规律支配的传统农业社会),土地私有的农户家庭随孩子长大分家,经营规模也会逐步变小。何况在城市化过程中农村人口必然会不断减少转化为城市人口。

  因此,无论土地重分与否,农户经营规模的扩大都是城市化过程中的一般规律。至于前者说定期按人口将土地重分调整会带来土地权属关系的不稳定,这倒是可以成立的。不过这只是在不调整造成的效率与调整带来的公平之间的权衡取舍即trade—off,并非对错之别。

  尽管如此,我倒是以为,随着城市化过程的演进,集体所有制的自然淡化、解体和消失是一个自然和不可避免的过程。这首先是因为在现代社会中农业的地位和产出份额都在急剧下降。土地从农民生存的唯一根基越来越变为可供选择的众多生存方式之一。占有或拥有从传统眼光看来的较多农地(如一、二百亩)已经不是发财致富的标志。

  现在欧美的农地,大多只在几千到几万元人民币一亩之间。即便在人少地多的美国,拥有几千上万亩土地的农场主一般也只是中产阶级的代名词。在人多地少的亚洲,即便到了后城市化阶段,农业人口只占总人口百分之几(如日本、韩国和我国台湾),专业农户(因为东亚人口土地资源关系使得农户一般规模太小,很难称得上是家庭农场)更是一般平民阶层的称谓。故而随着城市化的演进,农村土地私有,并不会造成贫富的严重分化。

  我国农村集体土地所有制会走向消亡不仅是因为现行“增人不增地,减人不减地”及给农户土地确权颁证的政策助推,还更因为随着农民人口在城市化过程中不断减少和农户经营规模的扩大,原先的集体不断虚化,必然让位于最后务农的少量农户。

  我国农村土地虽然目前在法律上规定主要属于村一级所有,但由于计划经济时代生产队所有的历史渊源,现在不涉及非农转用情况下农地的实际占用和利益主体,很多还是村民小组。可以想象,在以后一个村民小组只有一、二户农民的时候,所谓土地的集体所有也就自然消亡了。

  目前政府政策提出农村集体土地所有制实行所有权、承包权和经营权的分置,听起来复杂其实很简单。因为承包权即占有使用权的固定化就自然使所有权虚置,而今后随集体中农户数量的不断减少,承包权就与所有权重合。而所谓经营权只是承包使用权的出租,即只允许使用权按时间出租而不准一次性出售。这个政策考虑和规定在目前城市化推进尚在中期、土地规划和法治建设还很薄弱、城市户籍制度改革尚待开展中有一定积极意义,将来在城市化后期就会变得越来越无必要。况且随着出租期的签长,出租(即所称经营权流转)与以租代售并无本质区别,因此这种禁令的最终取消一定是市场经济发展的必然。

  综上所述,真正的农地即限于农业用途的土地,这些年来的实际政策导向已经向土地的农户私有大步迈进。只是农地的农户所有权和自由交易的步伐是受到调节和限制的。

  这里包含的一个合理逻辑是,如果土地私有和自由交易的改革超前于城市化进程与户籍制度改革,会造成失地流民进退两难的困境,从而加剧城市化转型期的结构摩擦与社会失衡,所以在政策上当然要小心从事。但从市场经济的发展方向来看,让耕者有其田,实现农户的土地私有,同时在各种产前产后乃至播种收割中发展各种合作经济和股份经济协作,是改革的题中应有之义。

  农地的私有化和自由交易还有利于促进农地的适度集中。因为当购买农地与购买其他资产股权一样方便时,买卖农地就成为一个一般的正常市场交易和选择行为,人们也无须担心一旦卖出就无缘再拥有土地,小块不经济的土地出售就会大量出现,从而有利于农田合理化整理和规模经营。

  实际上,目前这种以固定货币租金或实物形式的土地流转有利于工商资本而不利于农村土地向留守的农户集中,因为它对于资本实力和经营规模都有限的留守农户来说负担太重。

  正确的政策导向应当是鼓励移居城市的农民将家乡土地出售给留守农户,政府并对留守农户购买土地提供财政金融支持。这才是发展我国条件下的现代农业和缩小城乡差距的道路和方向。

  以此来看,农地正向农户私有的方向循序渐进已是政策演变的现实,土地私有对城市居民又意义和变化有限,那么,在城市化转型期这么多人包括名家教授们大声疾呼土地私有化究竟是为何而来呢?

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