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贺雪峰:关于山东合村并居拆农民房子的问答

贺雪峰 · 2020-07-08 · 来源:新乡土
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对土地指标不切实际的财富幻想,让地方政府抑制不住地去打农村宅基地的主意,引发对农村和农民的无谓折腾。如果地方发展和产业升级真的需要用地,由自然资源部适当增加一部分建设用地计划指标即可,没有必要非去拆农民的房子。

  1、您如何看待合村并居,合村并居的利弊分别是什么?在您看来,有必要合村并居吗(或者说您赞同合村并居吗),为什么?

  凡事都有两面,做决策关键要把握好利弊分寸。衡量一个政策,如果利弊各半,推行时就要十分慎重。如果明显的弊大于利,则必须停下来认真总结教训。地方政府推行合村并居,大范围拆除农民房屋,不仅农民的权益得不到保障,政府还会背负巨大债务,并且造成巨大的物质财富浪费。这样的做法要纠正。

  首先,需要澄清的一个重大误解是,合村并居利用的是土地“增减挂钩”政策,不是国家对农村集体土地的依法征收。由于不是征地拆迁,缺乏规范程序和底线补偿标准,地方政府推行合村并居时,往往会压低对农民的赔偿,农民拆除房屋和腾出宅基地所获得补偿,不够支付“上楼”费用,农民遭受了直接的利益损失。

  很显然,拆房子和将农民的房屋拆为建筑垃圾,是无法凭空产生社会财富的。既然不能靠拆房子来增加财富,为什么地方政府要大拆大建呢?一些地方政府希望通过合村并居来腾建设用地指标,然后,用建设用地指标换钱平衡资金。建设用地指标本身不是钱,指标需要落地才能换钱。建设用地指标存在本地使用和异地交易两个消化渠道。

  山东几乎每个地市都要搞合村并居,每个地方都腾出大量的建设用地指标,因此,不存在指标跨市交易的空间。在本地使用方面,一些地市规划一半以上的村庄纳入集并范围,所产生的建设用地指标超过本地年度使用规模的几十倍以上。腾退出来的建设用地指标本地也不可能消化。这样一来,大范围的合村并居所产生的建设用地指标变现不了,社区还建的资金没有来源,而农民的房屋已经提前拆除,最后会引发巨大的财政危机和社会矛盾。合村并居既不能让农民受益,也没有带来地方发展,实在是没有意义的折腾。

  2、合村并居本质是乡村居民点空间调整,对不同类型乡村如何因地制宜,或者说怎么把握合村并居的界线?

  有些地方把合村并居与乡村振兴联系在一起。然而,乡村振兴不可能靠拆农民的房子来实现。国家规划乡村振兴战略到2050年。乡村振兴是长期战略,久久为功。

  未来三十年的乡村发展是一个与城镇化紧密相关的渐进过程。农民走向分化,有的农民已经进城,有的农民将来要回到村庄。乡村发展的总体方向是人口越来越多地进入城市。城镇化是一个动态过程,由城镇化所带动的城乡空间形态也是动态变化的。结合国土空间规划来看,大范围推行合村并居存在两方面问题。

  一是不断发展变化的城乡空间形态被过早地锁定。从当前的农民收入和农民工在城市的工资水平来看,短期内农民还不能完成“市民化”。大部分农民还需要农村的支持。正因为农村构成农民万一失败的“退路”,一部分农民才敢在城市拼搏和创业。合村并居将农民迁入万人社区,城不是城,村不是村,一方面消耗掉农民储蓄进城的资源,一方面切断农民与土地的联系,既不利于城镇化推进,也不利于乡村内生发展。

  当前我国进入高速城镇化阶段,此时推行合村并居,与农民进城落户相冲突。随着一部分农民自发进城,未来不久,可能出现万人社区的再度“空心化”。退一步讲,难道农民“上楼”之后,就不用再外出打工,就不存在“三留守”现象?

  二是土地整治扩大化现象。“增减挂钩”最早用于废弃厂矿和空心村整治。现在被推广到一般农村,甚至要拆掉政府之前打造好的新农村,造成完全不必要的资源浪费和环境污染。无论是农民投资建设的新房,还是政府投入建设的农村基础设施,都是没有任何理由去破坏的物质财富。如果将这些天量资源投入到基本农田改造和农村撂荒土地治理上,何须去拆农民房子来开垦土地。再说了,那些合村并居整治出来的土地是不是真的被好好耕种了呢?

  3、如果一村有少数不同意,乡村振兴公共服务的效率与农民的权益怎么平衡?

  6月17日,在山东省政府新闻办召开的新闻发布会上,部分厅局负责人回答记者提问时,指出推行合村并居的目的之一是解决农村公共服务历史欠账和基础设施建设滞后问题。诸如医疗、教育、养老、环境卫生等农村公共服务水平是由政府财力决定的。合村并居不仅不能增加财力反而会造成地方债务,怎么能够提升农村公共服务水平呢?另外,医疗、教育、养老等很多公共服务的提升,与空间上合村并居没有直接关系。很多地方财力雄厚的地区,不搞合村并居也可以提升农村公共服务水平。

  需要明确的是,农村公共服务水平提升没有人反对,农民反对的是自家房屋被拆除。农民房屋是受法律保护的自有财产,保护农民的财产权利与乡村振兴和提升农村公共服务水平,不存在根本矛盾。

  4、如何看待近期山东境内的合村并居引发的争议?争议的核心问题有哪些?

  争议的核心在于两个方面:

  一是合村并居能不能带来地方的整体发展。地方政府搞合村并居的冲动在于获得建设用地指标,和利用建设用地指标去换钱。初步核算一下,按照拆两户腾出1亩建设用地指标,每亩指标的成本超过四十万元。指标落地还需要征地拆迁,成本需要十多万元。再进行“三通一平”将其变成可使用的工业用地,加起来每亩价格差不多六七十万元。湖北一些地区使用国家下达的计划建设用地指标价格形成的工业用地,价格为每亩二三十万元。高地价凭什么吸引工业投资?这些高成本的指标往往被用在商住用地上。问题是,农民的大笔储蓄已经贴补到“上楼”中。农民已经搬进了新社区,当地的城市房地产又何来旺盛的购买力?

  二是在实施过程中是否将农民自愿的原则贯彻到底。山东自然资源厅的说法是“村民同意率必须达到95%以上才能实施”。这个标准缺乏法律依据。合村并居不是法律授权的政府“拆迁”,地方政府缺乏强制合村并居的政策依据。另外,房屋是农民自建的,农民是否放弃,要完全由他们自己选择。也就说是,就算有95%的农民同意,他们也只能选择自己“上楼”,却不能替其他没有同意的农民做主。

  山东省的这个“95%以上”的村民同意率,实际上给了基层很大的操作空间。乡村是熟人社会,人人都处在社会网络中,人情面子和其他方式都会用到做工作中去。很多故事就发生在这些操作细节中。合村并居由于缺乏明确的程序和规则,在实施过程中,往往就变成了基层干部与群众的“斗智斗勇”。合村并居涉及的利益如此之大,牵涉群众面如此之广,农民的利益保障不能最终变成由基层工作队、项目指挥部说了算。省政府要依法制定严格和全程可溯源的操作流程和标准。

  5、城镇化进程中,如何保障农民的财产权在内的各项权益?

  引发合村并居矛盾的根源是在“增加挂钩”政策上。当前,我国的土地资源并没有紧张到非要拆农民房子不可的地步上。其实,很多地区存在大量的土地撂荒。有的良田都被农民放弃耕种,又何必去推倒房子来种庄稼?再者说,农村宅基地闲置在那里,甚至房屋倒掉了,土地并没有失去。假设有一天,真的出现严重危机,再复垦也不迟。我将农村宅基地称为中国现代化的“资源冗余”。藏粮于地。只要土地在,到了该复垦的时候自然会复垦。反倒是现在一刀切去合村并居,农民反而不愿意将废弃的宅基地复垦出来。

  中国城镇化要经历长期阶段,农村宅基地退出也是自然而然的过程。急不得。再说了,中国如此规模人口的城镇化,史无前例。这个过程会不会出现波动?会不会受全球经济波动影响?会不会再发生类似新冠肺炎这样的其他非传统安全事件?现代社会是高风险社会。乡村是中国现代化的稳定器和蓄水池。保护农民的财产权利,避免“三农”政策出现激进,就是保护中国发展的战略优势。山东的合村并居运动说明,“增减挂钩”政策需要被深刻反思。对土地指标不切实际的财富幻想,让地方政府抑制不住地去打农村宅基地的主意,引发对农村和农民的无谓折腾。如果地方发展和产业升级真的需要用地,由自然资源部适当增加一部分建设用地计划指标即可,没有必要非去拆农民的房子。

  2020.6.22

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