究竟什么是公共利益？

究竟什么是公共利益？

刘  贺

“公共利益”近来成为法律界的焦点之一，主要原因在于如何对政府的征收行为从法律上加以约束。就法理而言，只有为了公共利益的需要，政府才能征收公民的合法财产，如果不是出于维护公共利益的目的，政府无权征收公民的财产。但是，该如何界定“公共利益”呢？哪些事项属于公共利益呢？

对公共利益的界定十分重要，因为只有准确地界定公共利益，才能真正保护公民的合法权益。否则，就可能出现某些人打着“公共利益”的幌子，去为自己或他人谋取私人利益或小集团利益，进而侵害公众的利益。

我国现行的法律并没有规定什么是公共利益。《宪法》第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”2004年修订的《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

全国人大常委会正在审议的《物权法草案》也没有规定什么是公共利益。《物权法草案》（十届全国人大常委会第十六次会议第三次审议稿，全国人大网 2005年7月10日公布。）第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”2006年8月，全国人大常委会审议的《物权法草案（第五稿）》仍延续了第三稿的规定。

据悉，物权法草案未规定什么是“公共利益”的理由有两个：一是认为征收属于公权力的行使，物权法作为民事法律，不宜对各种公共利益做出统一规定；二是考虑到在不同的领域和情况下，公共利益是不同的，是难以界定的，建议由其他单行法律对“公共利益”做出规定。

有学者以“列举”的方式来界定“公共利益”。早在2000年，中国社会科学院法学研究所梁慧星研究员接受立法机关的委托，组织起草的《物权法草案（学者建议稿）》就列举了公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及饮水排水用地区域保护、森林保护事业等属于“公共利益”。还有学者建议在正面列举哪些事项属于“公共利益”后，再从反面列举哪些事项不属于公共利益，进而规范政府的征收行为。

笔者认为，通过列举，固然可以使“公共利益”得到一定程度的明确，对限制政府滥用权力有着重要的作用。但是上述列举，不论是从正面还是从反面，都是对“公共利益”的外延进行的列举，而且这样的列举并不周延，所以要准确地界定公共利益，必须揭示公共利益的内涵。

笔者以为，揭示“公共利益”的内涵并不困难。“公共利益”一词包括两个要素，一个是“公共”，一个是“利益”，以下就从两个要素来分析究竟什么是“公共利益”。

所谓“公共”，显然不是指一个人，而是指很多人。那么这个“公共”的范围有多大呢？包括多少人呢？显然不能一概而论，我们只能结合具体的事项来说明“公共”的范围。例如地球大气层的臭氧层变薄，在南极上空出现臭氧层空洞，导致地球上紫外线辐射增加，这一事项涉及的“公共”就是地球上的全体居民。再比如某市准备修建一条公路，以解决交通堵塞问题，这一事项涉及的“公共”主要是该市的市民。所以界定“公共”的范围，必须结合具体的事项，这是我们在界定“公共利益”时首先要明确的。

第二，什么是“利益”？一个事项是不是属于“利益”，应该由、也只能由当事人自己去判断。比如某县政府决定兴建一个市场，理由是建成该市场后能促进当地经济的发展，为当地人民带来“利益”。县政府能够以此作为理由，兴建这个市场吗？不能！因为这个市场是不是能给当地人民带来“利益”，带来的是不是“利益”，应当由当地人民自己来决定，而不是由县政府来决定的。因此，这个市场的建立，必须得到该县人民的认可，或者经过人民代表的认可。这是我们界定“利益”时最为重要的一点，即特定的事项是不是属于“利益”，必须由该事项所涉及的人来决定。所谓“利益”，简言之，就是对人有利之事，它的核心并不是“事”，而是“人”，因为对这一个人有利的事，对另一个人可能是无利的。比如有一个正在忍饥挨饿、沿街乞讨的乞丐，有人送给他一本书，告诉他说：“你读这本书吧！它将充实你的头脑，愉悦你的精神！”乞丐会说：“我现在最需要一块面包！”此时，面包对他来说才是最“有利”的。

至于“公共利益”，我们就要看在某一事项所涉及的众人中，是不是有多数人对该事项表示认可。如果得到多数人的认可，该事项属于“公共利益”无疑！反之，如果在某一事项所涉及众人中，有多数人对该事项不认可，则该事项必不属于“公共利益”。说到这里，公共利益的内涵已经很清楚了。所谓“公共利益”，必须要与公共决策结合起来，公众认可之事就是公共利益，公众不认可之事就不是公共利益。

弄清楚公共利益的内涵后，我们可以发现，当前法学界讨论的“公共利益”实际上就是这样一个问题，即“政府所推行的一项政策是否得到人民的同意”。

对于这一点，胡锦涛主席有精辟的论述，他说，要坚持以人为本，按照构建社会主义和谐社会的总要求，认真研究解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会公平正义，促进社会安定和谐。

经过以上分析，笔者得出以下两个结论：

第一，什么是公共利益，属于事实判断问题，必须结合具体的事项，由该事项所涉及的公众来决定，在立法时对哪些事项属于公共利益进行事先列举是不可能全部周延的。但是在当前我国公共决策机制不健全的情况下，对公认的属于公共利益的事项进行列举有助于限制政府的不正当决策。

第二，哪些事项属于公共利益，不需要再用单行立法来说明，最重要的是完善我国的公共决策机制。如果我们的各级政府在做出一项决策时，能够将有关的信息完整、准确地告诉群众，能够真正地征询群众的意见，真正得到了多数群众的同意，就一定能促进公共利益的实现。

本文只是对“公共利益”的内涵进行说明，不涉及“正当利益”的问题，一个利益是不是“正当”，应当从伦理、宗教和哲学的角度去解释。本文也不涉及保护“少数者利益”的问题，本文所界定的公共利益也可以表述为“多数者利益”，但是少数者的基本权利必须得到保护，多数者无权以“公共利益”为由剥夺少数者的基本权利。

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