钉子户和公共利益的糊涂账

秋风：钉子户和公共利益的糊涂账
http://www.sina.com.cn 2007年03月30日 20:59 中国经营报
　　秋风专栏

　　突然之间，“公共利益”成了一个人人关心的问题。事起于《物权法》颁布之际，史上最牛的“钉子户”成为一个标志性事件。政府房管部门要求杨家接受开发商的条件，立刻拆房。杨家人拒绝执行，法院准备强制执行。杨家再度发问：这里进行的是商业开发，根本不是公共利益。权威专家江平教授出面质疑说，不能这家人说不是公共利益就不是公共利益。

　　那么，究竟什么是公共利益？无人知道，即使是新近通过的《物权法》，也没有对此清晰界定，它只是说：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但是，该法及其他法律并未解释什么是公共利益。

　　有专家解释，法律为什么要留下这么个大窟窿，据说是因为现实生活的具体情况纷繁复杂，难以用简短的词汇概括。尽管如此，在关键的限定性条款不清的情况下，一种可能对私人财产带来严重后果的权力，仍然被大方地授予了各级政府，让他们可以继续延续过去的做法：把公共利益当成一个大箩筐，把所有商业开发项目都装进来。

　　政府官员这么做，完全合乎自己的经济人理性。官员政绩考核的主要指标是GDP增长率，而房地产业正是城市GDP增长的主要发动机，各地政府不遗余力地推动房地产业发展，为此，政府热衷于以拆迁的方式，进行大规模旧城改造。拆迁表面上是开发商向拆迁户付款，但本质上是政府征收现有房屋主对所占用土地的建设使用权，并转让给开发商。拆迁可以一箭三雕：第一，可以制造大量被动需求；第二，为开发商创造投资机会，而投资可以直接体现为GDP；第三，政府转手买卖土地赚钱。在城市建设项目中，政府的公用事业(2347.161,42.25,1.83%)建设项目毕竟是少数，大多数项目是以商业房地产开发的形态出现的。但商业开发既然能带来政绩上的好处，在官员眼里当然就是最大的公共利益——当然，其确切的说法应当是“官家利益”。

　　民众却不这么看，比如重庆那家最“牛”的钉子户。民众虽然没有专业法律知识，但凭常识也知道，修建道路、城市广场的性质完全不同于商业性房地产开发，后者不应当划入公共利益范畴。既然开发商是为赚钱来拆迁，民众就用商业法则来对他。只有在满意自己的补偿要求后，才会搬走——这合情合理，所以，舆论普遍支持民众的看法、做法：与开发商讨价还价，是拆迁户的天然权利。

　　但在政府眼里，这些钉子户妨碍商业开发，就等于妨害公共利益，政府就会利用权力帮助开发商。负责拆迁的部门通常会发出强制拆迁令，如果拆迁户拒不执行，则请求法院强制执行该强制拆迁令。

　　按理说，法院面对这样的请求，必须对行政部门所说的“公共利益”进行审查，看看该项目究竟涉及什么样的公共利益。但通常，法院并不这样做。因为，法律都说不清楚，法院当然也不明所以。因此，法院采取了一种最省事的办法：行政部门说什么是公共利益，法院没有异议。既然拆迁合乎行政部门所说的公共利益，那拆迁户就必须走人。

　　这样，不管是否走法院这一道程序，公共利益都由行政部门说了算——通常，这个公共利益无非就是保证商业开发项目顺利进行。从这个角度看，在中国，商业开发商是享有特权的：商人以公共利益的名义获得了行政和司法部门的支持，因此，准备与其讨价还价的拆迁户，从一开始就处于绝对的不利地位。尽管政府考虑到社会稳定，也会迫使开发商不能过于苛刻，但通常情况下，预料到自己必然获得政府支持，开发商总是倾向于压低补偿标准。开发商的丰厚利润之一，就来自这一特权。

　　因为，“公共利益”没有严格界定，结果，行政部门按照自己的偏好界定公共利益，最终把公共利益变成部分群体的特殊利益。

　　其实，法律根本就不应当使用“公共利益”这样含糊不清的概念。相反，美国宪法修正案第五条规定：“若无公平补偿，不得将私人财产用于公共用途。”法国民法典也规定：“任何人不得被强制出让其所有权；但因公用，且受公正并事前的补偿时，不在此限。”请注意，这里所使用的都是“公共用途”(publicuse)一词，而不是公共利益。所谓公共用途，一目了然，就是政府直接使用及公用事业项目。“公用”一词也有弹性空间，但相对于“公共利益”要小得多。因而，这个公共利益也就不可能瞒天过海，把商业性开发都装进来。

　　所以，什么时候法律、法院不再奢谈“公共利益”的时候，公共的、公众的利益才有切实的保障。

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