使事情进入可治理状态
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孙立平
光明观察刊发时间： 2006-4-9 http://guancha.gmw.cn
让我们先来看两件事情：
第一件，官煤勾结的败露。2005年5月18日，湖南省娄底警方在一所宾馆抓获新化县最大的煤矿老板之一康建国。康建国涉嫌偷税漏税、职务侵占、涉黑、行贿，涉案金额数千万元。在对康建国的审讯中，办案人员故意出于疏忽，给他留下一台小灵通。通过监控其通话，警方在康家保险柜找到一个神秘账本，该账本记载着新化县煤炭局、国土局、林业局、国税局、地税局、法院、派出所等单位30余名干部在其煤矿所占股份，并分享红利的内情。官煤勾结的黑幕由此浮出水面。
第二件，兰州腐败窝案的败露。2005年，兰州“首富”张国芳被有关部门实施强制措施，其后，包括兰州原市委书记王军、原市长张玉舜、副市长杨在溪在内的众多官员相继落马。而这起腐败窝案暴露的关键环节，则是原市长张玉舜与原书记王军之间的矛盾爆发，导致张玉舜在人大投票表决中落选，之后张玉舜将有关王军违规问题的材料递送到中纪委。加上张国芳的供诉，一个牵涉几十名官员的腐败窝案终于败露。当地人普遍认为，此腐败案暴露是互相咬出来的，即后任领导说的干部之间的不团结。
这两件事情有一个共同的特点，即腐败问题的败露，是由于某些偶然因素所致。前者是秘密账本被发现，后者是腐败分子的内讧。这样人们自然就会发问，如果不是秘密账本被发现，账本上记录的干股及分红的秘密会不会败露？在兰州，如果不是“不团结的”官员互相揭发，集体腐败的窝案会不会被发现？进一步的问题是，如果这些问题的答案都是否定的话，治理这种腐败的制度化基础在什么地方？人们在警告贪污腐败现象的时候，经常会说“伸手必被捉”。但在上面这类现象中，人们似乎已经很难再有底气说这样的话了。相反，在现实生活中，即使开始时言之凿凿要“一查到底”的案件，到最后也往往会不了了之。原因在什么地方？人为的干扰固然是重要的原因，但不可否认的是，即使是从技术层面说，有些案件也难以继续查下去，因为“查无实据”。
在这里，有据可查和无据可查是一个重要的区别。因为这两者分别对应着腐败现象的两种状态。以前一段集中进行整治的官煤勾结为例。那些“明股”，即那些干部确实出了资，有明文协议，进入正式账目的，是有据可查的。即使在清理官员入股问题时这样的问题没有完全得到解决，但只要是想认真解决，是有解决的基础的。而那些所谓干股，即没有实际的资金投入，没有明文的协议，不进入正式账目的，则连上述解决的基础都不具备。正因为如此，有人说，干股既无投资，又无入股，何来“撤资退股”？这样，也许我们可以进一步将腐败现象区分为可治理与不可治理这两种状态。其实，人们经常谴责的刑讯逼供等非法审讯行为，有时就是在面临破案压力而要破获的案件又处于无法查证或“不可治理”的状态下发生的。我这里当然没有为刑讯逼供行为辩护的意思，但我们确实需要明白这背后更为复杂的原因。
在对腐败现象做上述区分的基础上，我们也许可以用另一种思路来思考反腐败问题了，即首先使腐败问题进入可治理状态。进入可治理状态本身不是解决问题，但却可以使解决问题成为可能。
比如干股的问题，关键的问题是如何使其从无法治理状态转变为可治理状态。其实，如果我们分析一下就可以看出，干股的问题是否处于可治理状态，关键的问题不是在官股本身，而是在与此相连的一些其他更为基础的制度或秩序。这里至少涉及两种更为基础的制度。首先，是煤炭生产和销售的秩序，更具体说是销售环节中账目和票据管理制度。在一些煤矿，特别是私人所有的小煤矿中，财务和票据的管理是极为混乱的，有的煤矿甚至有三本帐，销售环节上发票的使用更是漏洞百出。其次，是现金管理制度。在西方成熟市场经济国家中，现金的使用量已经大大减少，而代之以信用卡或借计卡结帐，而这些活动银行都是有记录的。但在我们的社会中，大量的交易是通过现金进行的，现金的使用几乎不受限制。这样就使得有关部门很难对现金的流向进行有效的监控。试想，如果在这两个基础的环节上存在有效的制度，比如，没有正式的发票，一吨煤也运不出去，若干数量以上的交易必须以信用卡或支票进行结算，如果有了这两个基础制度的条件，尽管不能说干股的问题就可以得到解决，但至少会在各种票据及银行的记录上留下蛛丝马迹。这样，就会使无据可查变为有据可查，使不可治理的状态进入可治理状态。
在美国就发生过这样一件事情：美国中情局的一个官员因消费大大高于收入，被怀疑出卖情报而受到秘密调查。调查人员通过对该官员个人银行帐号中资金往来的调查，发现其收到来自非工资收入的款项，并且该款项是来自与某敌对国家有关的机构。而进一步调查显示该机构与该国间谍机关有关系。调查人员立即对该官员保管的情报进行监控和调查，最后揭露出一起出卖机密情报案。在证据面前，该中情局官员承认曾将自己保管的机密文件拷贝后出卖给某国间谍。从这个案例中我们可以推测，如果没有相关的现金管理制度，没有政府对社会金融活动的有效监控，这个案子是否能被破获，是很难说的。
由此引出的是我在《守卫社会生活的底线》一文中已经提出过的一个问题，即“制度是如何失败的”。制度失败的原因可能是多方面的，更直接的是制度设计和安排本身的问题。但有的时候，许多制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。有人曾经对我国现有的反腐败措施与西方国家的反腐败措施进行比较，发现在一些领域中，我们的反腐败措施并不比西方国家更为粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于就是不起作用，原因就是基础秩序的缺失。不仅反腐败的问题是如此，其实有很多有效的规则，其本身都往往是很简单的，甚至是很粗疏的。正因为如此，有人到了西方国家后曾经感叹，在那里要钻制度的空子是太容易了。比如，在许多国家，上火车是没人检票的，你只要去窗口买好票就行了，甚至站台也是开放的。有人还经历了一次这样的事情：有位留学生从英国向国内寄回一块手表。可当家人收到时，只是一只空盒子。里面的手表不翼而飞。当他向英国邮局提出此事时，邮局却未让他出示任何证明且很快地向他赔偿了损失，也不怕其中有诈。
为什么这么粗疏的制度能够有效运转而没人钻制度的空子从而导致制度失效呢？下面的例子也许可以给我们一些启示：有欧洲手机销售公司免费向消费者派发手机，目的当然是想赚取话费。按照规定，每人只能领取一个，但也没有烦杂的手续，签个字而已。有人问，会不会有人重复领取？被问到的当地居民，耸耸肩答道：这怎么可能？正是从这个答案中，我们明白了这个看似粗陋的规则何以不被人们钻空子，因为“这怎么可能”这个判断，包含着太多的东西：个人的尊严、名誉、诚信、遵守规则，甚至还包括不珍惜这些要在未来将会付出的代价等。可以说，没有这一切作为支撑，仅仅“签字即可”的规则，是无论如何也不可能有效运作的。
前面讨论的票据管理、现金管理，这里讨论的尊严、诚信等，看起来好像互不搭界，但所有这一切却构成了一种社会生活得以运行的“基础秩序”，而种种的社会制度的运作也是以此为条件的。著名经济人类学家波拉尼曾经提出“嵌入性”这一重要概念，他指出“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中”。尔后，美国社会学家格兰诺维特更具体论证了经济活动不是在真空里进行，而是嵌入于社会结构之中的。不过，他更多地是将社会结构理解为“社会关系网络”。但在这里，我们可以将这样的一种理论脉络做进一步的扩展，即所有的制度都是嵌入于“基础秩序”之中的。制度是否有效，与这个“基础秩序”有着密切的关系。
这样的一种思路对于理解我们今天所面对的问题乃至由此要进行的改革都是有意义的。在过去20多年中，我们往往更加重视的是具体制度的变革，而对“基础秩序”的建设却很少给予关注，甚至有时秉持一种机会主义的态度，不惜用毁坏“基础秩序”的方式来获得暂时性的改革收益，结果是为制度有效运作不可缺少的“基础秩序”的崩解。因此，在改革的新阶段上，我们应当把“基础秩序”的构建作为一个重要的任务来加以推进。
反腐原来很简单
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孙立平
光明观察刊发时间： 2006-4-9 http://guancha.gmw.cn
不久前看到一条新华社的消息：美国参议院3月8日通过一项规定，旨在加强对议员的道德规范，杜绝说客变相行贿的腐败现象。其中一条规定，议员们在和游说国会的说客进餐时，必须自己买单。
看到这个消息，不禁就眼前一亮，因为公款吃喝的问题在我们国家已经成为一个无法治愈的顽症，甚至可以坦率地说，从上到下已经事实上对解决这个问题失去了信心。美国国会又是如何解决这个问题的呢？该条消息语焉不详，于是搜索，找到中国国际广播电台的一篇相关报道，该报道称，美国参议院8日通过口头决议，修改关于说客和议员道德的法案，力争在今后和说客拉开距离。根据参议院通过的决议，以后议员们和说客们再也不能随便吃饭了。如果议员们和说客吃饭，则要在15天之内在网上把他们自己和他们的助手吃了多少钱的东西做一个说明。
就这些吗？就这些。仅仅靠自己上网说明，就这么简单吗？就这么简单。紧接着的问题是，这么简单的措施能管事吗？仔细想想，依照以往的惯例，还真无法怀疑这条新规定的效力。虽然不敢说今后一个触犯这个规定的也不会有，但绝大多数议员今后不敢随便吃请了，是肯定没有问题的。
于是就想探究一下我国公款吃喝为什么难以禁止，为什么种种措施都难以奏效。
在我国，公款吃喝可以说已经成为一种顽症。有事吃，无事也吃；公事吃，私事也吃；节日庆典吃，遭灾扶贫也吃。根据有关的报道，全国公款吃喝开支1989年为370亿元，1990年达到400亿元，1992年超过800亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿。2000亿是个什么样的概念？几乎相当于当年预算内财政收入的十分之一（当然公款吃喝有些是企业等单位支付的）。近几年的数字不得而知，但至少不会少于这个数字。
为了制止公款吃喝这种腐败之风，人们绞尽脑汁，想出了五花八门的办法，但这些办法几乎没有能够奏效的，否则只要有一条措施是能起作用的，问题也早就解决了。记得最开始的时候，是实行所谓“四菜一汤”制度，但很快人们就发现这个办法不行，因为什么算一道菜？什么算一个汤？没有标准，也无法制定标准。鱼翅，鲍鱼，甚至5只鸡，10条鱼都可以弄一道菜出来，甚至可以做成一个“汤”。于是，人们就想到如何来限制消费额。这样虽然不能制止公款吃喝，但起码可以抑制“大吃大喝”。于是，一些地方开始对高额餐饮征税，比如一次超过300元就要征税。但结果呢，该项税收成了收入最少的税项。因为高额饭费很容易就可以转化成几个低额饭费，顶多就多开两张发票行了。于是，开始尝试总量控制，就是规定一个单位一年招待费的总额。但总额是很难“科学”规定的。我遇到一个很小单位的负责人，就正在为此发愁。该单位今年的招待费总额是根据去年的额度确定的。他的前任比较爱吃，于是根据他前任消费数量确定的今年的额度是20万元。而这个现任对吃喝不感兴趣，额度又太大。他发愁的就是如何在今年完成这个额度。因为如果今年吃的太少，明年的额度就会大大减少。可见，控制总额的办法也不可行。这样，如何控制公款吃喝的问题就难倒了决策者们。一些病急乱投医的馊招，也就不断提出来。最近的一个是某政协委员的建议，通过控制公务员的体重防止大吃大喝。结果是可想而知的，在网上招来的是一片奚落之声。
行文至此，疑问也就出来了。为什么在网上说明这样一个简单办法就可以解决的问题，我们想了那么多的办法就解决不了呢？我想，网上说明的办法至少有两个特点。第一，是公开透明的，你吃了什么东西，吃了多少钱，为什么事情吃的，人们一查便知。如果你觉得有理由，不超标，你就吃吧。否则你就得收敛点。第二，落实到人头，而不是一张笼统的发票就应付过去。不是经常听到一个小小的单位一年就要吃几十万吗？好，那你把每一次都是谁吃的纪录在案。你不怕纪录着你每顿饭都在公款吃喝，你就吃吧。由此，就想到我们治理公款吃喝，能不能就从这里开始：每张公款吃喝的发票上要详细纪录都是谁吃的，为什么事情吃的，吃的什么菜，喝的什么酒。有人会说，不就是吃顿饭嘛，有必要这么认真吗？答案无疑是肯定的，不说吃喝导致的其他问题，就是一年涉及几千亿这样大的一笔钱，认真一点就完全必要。其实，类似的想法早就有人提出了。如江西省一名政协委员就提出推行公务招待实名制，明确招待的范围和标准、定期公布招待费开支情况，接受审计和群众监督。具体内容为：每一次公务招待的对象、参加人员、吃的品种价格，都要有相应的原始记录，必须采用正式发票。一位叫韩传华的北京律师也曾草拟出《餐饮票据管理法》，也是要解决这个问题。可惜的是，没有得到有关方面积极的回应。其实，类似做法在国外早已有之。比如，在芬兰，对公务员来说，“吃请”或“公款吃请”是天大的事。按照芬兰的法律规定，上至总理下至普通科员，一起吃饭的有什么人，点了什么菜，花了多少钱，都要一笔一笔地在网上开列清单，供国人查阅。芬兰曾有一高官，因在公务接待中多点了一道菜被公众质疑，最后只好下课。
有人会说，这种实名制就可以解决问题吗？不是有很多空子可钻吗？没错。没有人说仅靠实名制就可以解决问题，更没有人说，这个办法在中国可以有效解决问题。但它可以为解决问题奠定一个基础。这个基础是什么？很简单，就是有据可查。如果你是一个单位的负责人，几十万几百万的吃喝发票上都有你的名字，而且这些发票要存档多少年，你就不会不在意吧。
这时也许又有人会说，这种设想太幼稚了，在发票上瞎编一些名字和理由不就解决问题了吗？这样的怀疑指向了问题的根本。因为，一些看似约束力很小的制度能够有效发挥作用，其实是建立在一些更基础的制度之上的，这些更基础的制度实际上也就是社会秩序更深厚的基石。比如，公布吃请的说明，或我们说的实名制这样的规定要能够起作用，至少需要两个基础。第一，诚信，特别是官员和公众人物的诚信。也就是说，诚信是一种最起码也是最明确的要求，这种要求甚至带有一票否决的含义，如果你的信誉出了问题，将会是一件非常严重的事情。人们还会记得克林顿的绯闻危机，实际上到最后，更重要的已经不是绯闻本身，而是在这个过程中他是否说谎和做假证。第二，严刑峻法。诚信能够不被虚化，是因为有严厉的惩罚跟着。比如，在西方发达国家，个人收入所得税主要靠个人申报。这当中的关键当然是诚信。但有一条，只要被发现瞒报，就是相当严厉的处罚。有这样两个条件跟着，你能说实名制不起作用吗？
回过头来看，在我们的社会中，人们为什么会对实名制，会对用在发票上注明吃喝详情这样的办法抑制公款吃喝不以为然？就是因为我们缺少这样的基础制度。首先，在我们的社会中，诚信还没有成为对官员的硬要求。多少年来，我们最重视的是官员在政治上正确与否，在政治上不犯错误。但是否说谎作假，往往不当一回事情，有时甚至是制度在逼迫人们说谎。第二，没有对官员不诚信行为的惩罚措施。甚至连不诚信是一种丑闻这样的概念也没有。现在我们必须明确，诚信是基础制度的基础，许多制度的有效运行都要建立在这个基础之上。人们可以想象一下，如果说假话做假事的问题能够得到有效解决，社会中的信任结构能够建立起来，许多制度失效的现象就会随之而消失。以前，我们在分析制度失效的时候，往往将其归结为制度本身的疏漏。但实际上有时不是这样，不是制度本身的疏漏，而是使制度能有效运作的基础条件不具备。也可以这样说，如果由于缺乏诚信的基础这样的措施不起作用的话，在这样的基础上，其他的措施也很难真正发挥作用。公款吃喝的问题是如此，诸如公车等其他腐败问题也是如此。
这样就可以回到本文的题目，反腐有时真的很简单。但这种简单是建立在诸多基础制度有效运作的基础上的。反过来说，在我们的社会中，反腐败往往让人感觉很难，在很多时候并不是反腐措施本身不到位，而是在于基础制度的缺失。所以，反腐的功夫应当更多用在基础制度的建立和完善上。
说到这里，不禁让人想起我们的一些反腐措施。如，某市区纪委曾筹划了一个“小眼睛盯大眼睛”的活动，向小学生颁发聘书，试图通过孩子们的“小眼睛”对其亲生父母的行为进行监督，防止家长贪污腐败行为的出现。某市委组织部下发文件，在全市聘请15个党政一把手的妻子担任监督信息员。检查和监督丈夫在8小时以外做些什么，并随时向组织部门反映。在一段时间里，某省近3万名副处级以上干部的手机每月都能收到三次省纪委发出的有关反腐倡廉的短信息，例如：“口渴时觉得能喝下整个大海，这叫贪念……”。还有的地方，制作了一种“反腐扑克”，将52种职务犯罪的罪名、特点配上漫画展现在52张扑克牌上，据说这样可以寓“廉”于乐。而去年底的一则报道说，全国新创廉政歌曲6万7千多首，举办反腐倡廉歌咏会2万4千多场，3千7百多万名党员干部群众参加了这些活动。面对这些“搞笑”的反腐措施，让人产生的一个疑问是，为什么不能将精力放在确实有效的基础制度建设上？
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