建立民众参与机制
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http://finance.sina.com.cn 2006年04月09日 16:50 经济观察报
孙立平
随着改革反思讨论的深入，公众在改革中的参与问题越来越现实地提出来了。公众在改革中的参与，不仅对于保障改革成果的公平分享，而且对于造就新的改革共识与动力，都是必要的条件。
而在缺少民主制度的传统社会中，几乎任何改革都是在缺少民众参与的情况下进行的。其中由一些魅力型领袖进行的成功的神秘化改革，就更是为人们所津津乐道。比如，有“现代土耳其之父”之称的凯末尔进行的改革，就堪称这样的范例。在凯末尔进行改革时，他面对着庞大的传统宗教势力。为了使改革能够成功，凯末尔改革在策略上有两个突出的特点：一是整个改革的蓝图只有他一个人知道，甚至连他周围的人也不知道他最终究竟要干什么；二是将复杂的改革过程仔细分解开，每次只进行其中的一项，而且在推进这项具体改革的时候，他总是暗示人们，仅此而已，决不会再走一步。以此来减小传统宗教势力对改革的阻力。
但必须看到，我们今天进行的改革与历史上这些改革是有明显区别的，因此，不加分析地用历史上改革的逻辑来推断今天的改革，就会产生偏差。这不仅是因为时代已经不同，参与与民主已经成为世界性的潮流，同时也在于今天我们所进行的改革与历史上改革的性质有很大不同。
以人们通常提及的改革与利益关系调整来看，历史上那些改革所涉及的利益关系往往是局部性的，其改革发生的背景也往往是这样的：改革的动因是社会遇到了危机，化解危机需要必需的资源；受危机威胁最直接且与社会中的上层利益并非完全一致的帝王或王朝力图通过改革化解危机；在危机发生时，下层那里已经没有多少资源可供改革者抽取，惟一能够提供这种资源的只有社会的上层，即通常所说的既得利益群体；但这个群体不会自愿让出他们拥有的特权或利益；关键的问题是国家是否有能力迫使既得利益集团让出特权；如果既得利益集团在国家的压力下让出特权，改革得以进行，由此走上渐进变革路线，如英国的光荣革命；如国家压不住利益集团，无法获得改革及化解社会危机所需要的资源，社会危机无法解决，最后酿成革命，如法国大革命前夕。
由此可见，许多历史上改革所涉及的局部利益关系调整的实质是“贵族让特权”，所谓补偿也是发生在这样的基本背景下，而不是满足他们贪得无厌的欲求。而我们这次改革的性质却明显不同。
我们这次改革的基本问题是，由再分配体制走向市场经济体制，所涉及的是更为全面更为根本的利益格局的调整。因为我们知道，再分配体制的基本特征是，将社会中几乎所有重要资源以行政手段集中到国家手中，然后再依据某种原则，将生活资料在社会成员中进行分配。市场化改革的实质是将原来国家垄断和控制的资源，逐步释放到社会中去，并以市场经济的制度框架对其进行整合。由于在再分配体制下，国家将几乎全部重要资源都集中到自己手里，因此改革中涉及的利益关系调整，就涉及到几乎所有重要的资源和几乎所有的社会成员。而且，由于再分配体制下国家所集中的资源实际上是当时所有社会成员所创造的，因此，人们从不同角度来提出利益要求也是自然的。但不管怎么说，由于这次改革所涉及的利益关系要更为广泛和具有根本性，甚至是史无前例的，因而对不同群体在其中的利益表达和参与的要求就远不是历史上哪次改革所能比拟的。
而我们在前一段改革中出现的一些问题，特别是利益关系的失衡，与缺乏民众参与的机制，特别是缺乏不同利益主体的利益表达机制和利益博弈机制，有着直接的关系。在改革反思中，许多人已经指出，在诸如国企改革、医疗改革、教育改革以及住房改革这样涉及到众多人利益的重大改革举措上，几乎完全缺少民众参与的过程。甚至越是利益相关的改革，越是具有一种神秘化的特征。这种神秘化改革，在过去20多年中是屡见不鲜的。
关键的问题是，经过20多年利益主体的发育，同时也由于一些政府部门本身利益主体化，主导改革的“内部人”本身就不是利益中立的，而是身陷其中。同时，社会中强势群体或是与这些“内部人”形成联盟，或是用各种方式施加影响。在这种情况下，要使改革不走偏方向，民众的参与就显得尤为重要。
参与本质上是不同利益主体参与利益博弈的过程。当中国已经进入利益分化的时代，不同的利益集体已经在形成，这时候需要一种新思维：不同利益之间可能相互矛盾，但是只要这样的利益本身不违法就都是正当的，都有争取和保护的正当权利。应当说，这次改革的反思与讨论，实际上也就是民众对改革参与的过程。有媒体指出，“在这波以网络为主要助推途径的讨论中，我们可以看到，民间已经与政策层面产生了良性的互动”。当然，不能否认网络讨论具有明显的情绪化特征。但网络上利益或要求表达的这种特征，与其说是由于网络本身的特点，不如说是与我们社会中缺少多样性的利益表达渠道，特别是缺少利益凝聚机制有关。
从某种意义上来说，个人表达出来的利益要求一定是散射性的。按理它应当有一个凝聚的过程，通过这个凝聚过程，使得比较自然的散射的利益要求，能够逐步去接近决策的层面。比如在国企改革中受损的人，他的利益问题如果经过凝聚机制，最后可能变成一个通过社会保障制度，或者其他方式进行补偿的方案，但是如果没有这个利益要求的凝聚机制，就会变成情绪化的语言。因此，改革的当务之急是需要建立制度化的利益表达和凝聚机制。其实，这本身就应当是体制改革的重要内容。
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