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建筑工讨薪之源:层层分包的劳动体制

新生代ilabour课题组 · 2015-01-25 · 来源:新生代
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  自2007年底,我们开始走进工地,大规模接触建筑工人。我们发现这些工人的处境比我们想象的还要糟糕。虽然新的《劳动合同法》已经颁布,但工地上几乎所有建筑工人都没有劳动合同。他们每天工作十几个小时,劳动强度大,吃住条件差,更让人难以置信的是他们竟然不能按月拿到工资,甚至辛辛苦苦一年下来连工资都拿不到。为了讨工资跳楼、堵马路、爬塔吊的事件时有发生,由此引起的悲剧也不绝于耳。我们不禁要问:为什么会出现这样的现象?为什么建筑行业的黑心经营者能够凌驾于法律之上?

  一般的看法认为,“黑心”包工头是拖欠工资的罪魁祸首。理由是,建筑业要面临更大的不确定性和风险,所以只能采取更灵活的包工体制。然而,这种体制的出现是市场经济发展的必然。所以只要在市场的发展中不断完善包工体制,问题就自然解决。

  然而,我们的研究却发现,很多情况下,包工头自己也是个被“捞”的对象。包工头真的是工资拖欠的源泉吗?在包工头被视为公“恶”的今天,为什么能一直存在呢?如果包工头真的是行业的特色产物,那么,社会主义时期的建筑业又怎样组织生产呢?进一步来看,包工头在建筑行业中到底发挥什么作用?因此,我们需要回到具体的工地上,回到建筑行业的历史发展中,找到建筑业拖欠工资的真正根源。

  工地上的劳动体制

  在当前中国,无论工地的所在地区、建筑类型以及资本性质如何,一线作业任务基本上都是由以包工头为核心的农村包工队承担的。我们把这种建筑工地上大量使用农民工,并通过包工头来管理其日常生产和再生产的现象视为分包劳动体制的一种类型。

  层层分包是当前中国分包劳动体制的基本特徵。经过层层分包后,建筑工地上形成了一种临时的金字塔式的等级管理体系。该金字塔以开发商(或市政项目中的政府)为最上层,建筑工人为最下层,中间涉及建设单位、劳务公司、包工队、带工队等多层。最少的涉及四层,最多的可以超过十多层。

  开发商位于整个分包体制的最上端,是整个建设项目的发起人,但它基本不参与实际的建设工作。建筑公司承接具体的建设项目后,只会部分参与管理工作,具体的生产任务往往分柝后进分包给其他建筑公司,后者再分包给专门的劳务公司或者单独的包工队。

  然后,劳务公司或者包工头一级,可能直接负责招募与管理一线工人,也可能进一步分柝工程,分包给规模更小的包工头。最后,层层分包后,直接面对工人的包工头或带工就是建设项目的直接管理者。他们不但负责招募工人,而且在日常生产中全面负责制订具体生产计画制定、分派工作任务、监督劳动过程等等。另外,他们还要在劳动过程终结后,全面或部分的负责工资的结算。

  生产条件决定了分包制?

  很多学者和建筑行业从业人员认为,分包体制的实行是由建筑行业的生产条件所决定的。他们指出,建筑业的生产过程受到以下几方面的制约:首先,工作安排在很受天气的影响,有的工作还具有季节性,只能在特定的时间展开。其次,产品的生产周期长,容易受到整体经济环境波动的影响。最后,建筑作业很大程度上依赖于工人的技艺,并且不同阶段所需技艺不同,这就对不同工序之间的衔接以及不同工种的配合有很高要求。在他们看来,受上述生产条件的限制,建筑行业相对于制造业而言有更多的不确定性,这使得建筑行业的生产流程既无行标准化,也无法完全实现机械化,而是保留了大量的灵活劳动。因此,分包体制应运而生。

  然而,建筑业的发展历史表明,分包体制与建筑行业并不是相伴相生的。无论是在中国还是西方的建筑史上,分包体制都不是唯一的组织方式。以美国建筑史为例,在1789到1933年,90%的基础设施都是以设计——施工——运行三位一体的方式展开的。在新中国50年的建筑史上,分包体制也曾两度被废除。废除期间,建筑工人归属于特定的建筑公司,参与建造活动。因此,分包体制在建筑业中出现并非必然。事实上,建筑业分包体制的出现,是1980年代以来城市改革的伴生物。

  社会主义时代的建筑工人

  在计划经济时代的中国,为了弥补建设需求和正规劳动力供给之间的巨大差距,国家曾推广过分包体制。这时的分包体制是作为一种应急机制出现的。

  新中国成立之初,自1949年到1957年期间,城市的恢复重建工作急需投入大量的建筑业劳动力,远远超过正规劳动力的供给能力。于是,一是某些专业部门组织内部人员成立了建筑企业,以自营或内包的方式开展建设。二是国营企业使用自己的职工来进行建设,并自行负责建设用料和机械设备等。三是以军队和农民为主力,加上小部分私营企业的原有工匠,以及社会上的未就业人员,经改组重建后成了专业建筑公司。四是各地建筑工会组织社会上的未就业人员,成立集体所有制性质的城镇建筑合作社。

  这一时期,建筑从业人员的队伍迅速壮大。到1957年,建筑工人整体的数量则达到200多万,其中33%的工人都成为固定工人,分布在国营或集体企业中,享受来自国家的劳动和社会保护。这时,建筑工人是以新中国的建设者的身分参到劳动的,建筑工人的劳动权益受到较好保护,虽然受当时经济发展水平限制,工资较低,但是不存在拖欠问题,他们或者可以按月领取到国家的口粮补贴,或者可以按时拿到工资。

  1958年到1962年期间,当正规企业的建设力量逐渐壮大之后,上述各类承包体制被当作资本主义的尾巴割掉了。这时,建筑项目由政府统一安排,纳入每年固定资产投资的名下。1959年,包工制度废除,工地甲方乙方被取消,计件工资制度也同时取消,工人按月领取固定的报酬。到了1962年,包工制度恢复,劳动定额管理制度也同步恢复。这一次的包工制度持续了八年,在1970年再度废除。

  当时,不但劳动力是非商品化的,劳资关系本身也带着社会主义的色彩。一个国营企业的老工人向我们描述当时情况:

  “首先有养老,将来可以发退休钱,但是没有从工资里扣养老金这一说,当时没有这个概念……然后看病的都有医疗保险,看病费全报销……然后还有病假……冷了的时候就去培训……学习技术,学习社会发展史……当时当工人,你慢慢再加上共产党这点教育,加上技术运转的工作,觉得那就幸福得不得了。比原来的生活就很高了,你觉得很知足。”

  这个时期,干建筑非但不视为苦役,而且是受尊敬的技术类工作。

  资本市场之下的建筑工人

  今天包工制度的再次出现可以追溯到1980年代的改革。在新自由主义话语的主导下,效率超越保障成为国家的首要关心。建筑业作为具有市场盈利潜力的行业,成为改革的先锋阵地。一系列市场改革举措被引入建筑行业中:重组现有管理体制、开放建筑市场、允许国营企业自主经营、建立竞价体制、提高管理技术等。

  1980年,《建筑安装工程包工合同条例》颁布实施,正式承认建筑企业与建设单位之间承包关系的合法性。体制改革首先作为试验在少部分地方展开。

  随后,一系列官方文件的发布进一步认可了承包体制的合法性。1984年9月,国务院颁发《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》,提出要改革建筑安装企业的用工制度,在建筑行业内全面推行建设项目投资包干责任制与工程招标承包制。同年11月,国家计委和建设部又联合颁发《建筑工程招标暂行规定》,进一步承认竞价体制,并鼓励缩短竞价时间,降低竞价成本。从此,工程承包与分包经验开始在全国推广,限制劳动用工的内部承包制度开始在国营建筑企业中蔓延。

  随后,这些内部承包人开始从原企业中独立出来,一方面利用原先积攒的社会资源承接建设项目,另一方面摆脱了劳动用工方面的限制,转而雇用更加廉价的农村劳动力,成为最早一批的现代包工头。与此同时,农村的一些带工师傅也开始与这些内部承包人合作,带着本村人外出做工,构成包工头的另一个重要来源。

  建筑体制的早期改革带来了一些管理的问题,突出表现为建筑业市场中充斥大量没有建筑资质的施工队伍。1998年3月,第一部《建筑法》订定,从施工许可证的获得、从业资格审查、招标投标制度方面对从业规范做出更加细致的规定,为进入建筑行业设置了一系列的准入门槛。在该法的限制下,应市场需求而急剧膨胀的建筑企业在短时间内难以取得相应的资质,无法参与建设活动。这就给已经取得特定建筑资质的企业提供了寻租的机会,可以通过向没有施工资质的包工头提供挂靠来赚取利润。行政执法和监督能力与法律脱节,使得自1990年代起,建筑业市场的不规范行为有增无减。

  建筑行业的改革,在国营建筑企业内部带来了双重的分离,不仅有国营企业中普遍存在的所有权和经营权的分离,而且在管理层和劳务层之间了进一步分离。现在的国有建筑企业只保留少数核心的管理人员和技术人员,而不再自行组织一线的施工队伍。另一方面,包工头利用传统的社会关係从农村招募到大量的劳动力,进行具体施工。由此,包工队成为建筑行业一线作业的基本组织形式。大量农村廉价劳动力在包工头的带领下涌入建筑业的劳动力市场,成为商品化的劳动力。

  可见,分包体制并不是建筑行业中唯一可行的劳动体制。当代中国分包劳动体制的实践与建筑行业的产品特徵、生产过程、劳动管理等也没有明显的关係。

  工资拖欠的根源

  通常认为“包工头”的存在是建筑业农民工权益受损的主要原因。似乎只要废除了包工头,或者加强对包工头的监管,建筑业拖欠民工工资一类的侵权问题就可以彻底得到解决。在工资拖欠问题上,大至整个国家,小至单个的建筑工人,都认定“黑心”包工头是拖欠工资的罪魁祸首。

  诚然,“黑心”包工头是存在的,包工头恶意拖欠和卷款潜逃的事件也时有发生,但这并不是造成建筑工人普遍被拖欠工资的主要原因。我们在调查中了解到,包工头本人也经常被建筑公司拖欠工程款。建筑工人能不能顺利拿到工资,关键并不在于包工头会不会克扣工资,而在于他是否有能力垫付工资。提及拖欠问题,不但工人迫不及待的拿出当季的记工本和陈年的白条向我们诉说,许多包工头也纷纷透露了自己多年被拖欠工程款的辛酸经历。

  既然包工头不是拖欠工资的根源,那麽工资拖欠问题是怎样发生的呢?事实上,一个建筑项目启动与实施的过程,就是一个通过垫付工程款而逐级卷入资本的过程。包工头一层的工资拖欠问题是从开发商开始,一级一级转嫁下来的。下面我们以M开发商工地上的运行实践为例来进一步说明,以下是两个简化的示意图。

 【新生代评论】建筑工讨薪之源:层层分包的劳动体制 

合约形式图

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 垫付资本图

  从书面的合约形式看,开发商与建筑公司,建筑公司与分包商之间都有正式的契约关係,明确约定双方的权利和义务。建筑公司与分包商之间通常会签订正规的承包合同,并在合同中明确规定,工程款的支付根据施工单位的工程进展,按一定的比例分期拨付。以M开发公司与L建筑公司签订的合同为例,地基部分建造完成后,M开发公司需要向L建筑公司支付地基部分工程款的75%。然后,主体架构建设完成后,M开发公司需支付主体架构工程款的65%。最后,粗装修完成后,M开发公司再支付相应部分一定比例的资金。但在实际的施工过程中,直至L建筑公司垫资完成地下室的建设后,M开发公司才拨付一定比例的工程款,施工期间不足的费用则由施工单位垫资。L建设的项目经理根据以往的经验说,“M开发公司的资金比较雄厚,一般都能及时付款。”而在别的建设工程中,垫付资金往往数年都无法追回。

  建筑公司和劳务公司之间也有正式的契约关係。劳务公司就是我们通常意义上的“二包”。与开发商给“大包”拨付工程款的方式类似,“大包”与“二包”在合同中约定的付款方式也是依照工程进度按一定的比例支付。但实际运作中,“大包”通常按季度给“二包”拨款,施工费用的不足部分则由“二包”自己垫付。这时,“大包”就将垫付资金的压力转移到二包身上。作为“二包”往往需要预先垫付某些材料部分的工程款以及工人的生活费。

  劳务公司与包工头之间一般也签订书面的合同。劳务公司等到工程结束才与包工头结清工程合同款,这样包工头就需要垫付工人日常的生活费,甚至当劳务公司拖欠工程款时,少数有实力讲信誉的包工头不得不垫付最后的工资。而当包工头也无力垫付或者不愿垫付工人工资的时候,工资拖欠的问题就浮出水面了。

  这样,经过层层垫付后,建筑工地上就形成了一条长长的债务链。从开发商开始欠债,债务逐级下移,最终相当一部分落在直接跟建筑工打交道的一个个小包工头身上。借助层层垫付的方式,开发商就逐级卷入了资本,在生产启动的同时也完成了融资。

  事实上,人工费佔生产成本的比例非常低。就造价标准而言,以全现浇结构住宅楼为例,人工费佔工程总成本的比例只有10%左右。我们访问过北京西郊一个别墅项目的生产经理,他提供了一栋别墅的详细造价表。该栋建筑面积400平米左右、市场价值上千万的别墅,承包工程造价为76万元,其中人工费用只有8万元。

  “包工头不能取消

  当我们询问从业多年的项目经理为什么不取消包工制度时,一个项目经理则直指资本运作的实质,“包工头不能取消,因为包工头作为建筑公司与工人之间的缓冲地带十分重要。”在拖欠工资的问题上,包工头作为工人追讨工资的直接对象,经常背负着“黑心老板”的罪名,成为上一级建筑或承包公司逃避责任违规经营的替罪羔羊。

  不但如此,灵活的用工制度,让工人总是处于高度的流动状态,使得看似正式的工作在实际的操作中非正式化了。建筑工人通常不会和建筑公司或者劳务公司发生直接的劳动关係,这些公司不与工人签劳动合同,也就不需要承担工人的养老问题、社保问题等,一切负担都没有了。层层分包的用工体制让建筑企业不需要有固定工人,只要很少的管理和技术人员,企业可以根据工程的需要,随时调整工人数量,实现灵活生产,大幅提高了生产效率,降低了成本。

  不难看出,作为一种特殊的生产方式,分包劳动体制并不是建筑行业生产条件的必然产物,而是国家发展模式转变和资本积累不断深入的结果。分包劳动体制同时融合了乡村社会关係和工业化社会的资本积累形式。一方面,在市场化与城市化的双重转型过程中,农民工对乡村社会关係的庇护有一定的需求,使得分包劳动体制成为可能。另一方面,在分包劳动体制之下,资本通过下放责任、卷入资本、削减抗争势力等方式利用分包劳动体制加以利用,既实现了灵活积累,也将劳动关系遮蔽在人际关係之中。分包劳动体制的存在,使得今天的建筑工人事实上进入到一个资本主导的生产关係的同时,他们的劳动关系却被一层一层地遮蔽,最终陷入到劳动关系缺失的困境中。

  房地产和建筑这个“无本生利”的行业,正是以侵害和牺牲一个个建筑工人的基本劳动权益为前提的。千千万万建筑工人的劳动,在短短的十数年里为富人创造了宫殿,制造了胡润房地产富豪榜的奇迹,他们自身却被带入一个甚至连工资都没有保障的悲惨世界中!

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