拉丁美洲经济发展的经验和教训

吴国平

     
     
     
    二战后，拉丁美洲曾经历了进口替代工业化时期，在将近30年的时间中，拉美经济保持了较高的增长速度，从而成为世界上经济增长最快的发展中地区。1982年，在经受了债务危机的冲击之后，拉美经济发展陷入低谷。此后，拉美国家在发展模式、发展战略和发展政策等方面进行了较大的改革，试图找到一条新的发展道路。在长达20多年的改革进程中，拉美国家的政治、经济和社会发展出现了较大的变化，这一变化也加大了拉美各国之间的差异。
     一、国民经济的高速增长不会自动改善收入分配，如果政府没有相应的收入分配措施加以调控，财富分配的两极分化的趋势会随经济增长的加速迅速扩大，从而加剧收入分配不公的现象。拉丁美洲曾经历过长达数百年的殖民统治，其后果之一是社会财富分配严重不公。二战后，拉美国家开始推行进口替代工业化发展模式，实现经济的高速增长成为这些国家摆脱贫困的首要目标，因此政府不惜一切代价推行进口替代工业化战略，追求经济的高速增长。在这样的背景下，拉美国家受联合国拉美经委会理论的影响，对收入分配问题的认识出现了偏差。因而在1950年~1980年的经济高增长期内，许多拉美国家政府没有明确的改善收入分配的政策。其后果是，随着经济的高速增长，财富大量向富人集聚，拉美历史上形成的收入分配不公现象进一步加剧。上世纪70年代，在拉美经济增长达到顶峰时期，一些拉美国家反映收入分配不公的基尼系数也同时创下了纪录，在巴西该指标高达0.66，在哥伦比亚和秘鲁分别达到0.61和0.60。巴西10%的最富裕家庭占有收入的60%，最低收入和最高收入之间的差距高达43倍。两极分化的直接后果便是穷人队伍迅速扩大。当上世纪80年代拉美经济失去增长的活力之后，政府丧失了财政优势而不得不削弱社会开支，贫困问题日益突出。财富两极分化所造成的社会矛盾日趋尖锐，拉美国家的社会形势始终处于相对紧张的局面，在一些国家甚至爆发社会动乱。
     收入分配的严重不公直接危及到拉美国家的政治、经济和社会发展。时至今日，由于垄断财富的利益集团的势力不断强大，政府改善收入分配的举措变得异常艰难。目前，拉美不少国家都面临着收入分配严重不公、政府对此难有作为的尴尬局面，占人口40.6%的2.13亿人口（2005年）不得不在贫困线下挣扎。
     二、经济高速增长造成的区域发展严重失衡和城市化无序地、急剧地恶性扩张，使得拉美中小城镇和农村被边缘化。无论是在巴西的里约热内卢还是在委内瑞拉首都加拉加斯，在城市的边缘地带布满了密密麻麻的极其简陋的棚户区。这类主要由城市贫民和外来移民组成的贫民区自成体系，成为城市犯罪的高发地区和游离于城市发展之外的边缘地带，不仅政府管理难以触及，就是非贫民区居民都难以进入。这在拉美许多国家已经成为一种独特的城市现象。
     尽管拉美国家政府花费巨资向这些贫民区提供最低社会保障，但仍难以改变它们被边缘化的趋势，城市贫民区继续不断扩大。其主要原因是，拉美国家在依靠进口替代工业化拉动经济高速增长时期，工业发展主要集中在少数中心城市，国家将大量投资集中在这些城市及其工业部门，使它们成为经济高速增长的中心极，从而吸引了大量的外来人口和农村移民，造成城市规模与经济增长的速度不成比例地膨胀。为此，政府不得不将更多的资金投向中心城市的基本建设，结果却以牺牲其他地区和广大农村的发展为代价，造成这些地区不断地被边缘化，从而进一步加速了这些地区的人口向中心城市转移，其速度甚至超过了城市发展的实际可承受力。实际上，拉美国家的城市化进程就是在一些地区和农村被不断边缘化，少数城市不断地、无序地膨胀的恶性循环中得到推进。结果是城市化和边缘化结伴而行，由此产生的一系列经济和社会问题成为困扰拉美国家发展的难题。
     三、要正确地认识和合理利用外资。无论任何形式的外资，对一国经济发展的影响都有其两重性，因而在利用外资的同时，要最大限度地利用其优势，尽可能地限制其不利的一面。对此，拉美国家有着深刻的教训，也付出了沉重的代价。拉美国家曾经不切实际地走举债发展的道路，结果陷入债务危机之中，至今经济发展仍受巨额外债的束缚。出于保护本国民族工业发展的需要，在实行进口替代工业化时期，拉美国家限制外国直接投资涉足国内许多工业部门，主要依靠对外举债解决资金短缺的矛盾，采取了用外债促增长、用增长还外债的战略。
     从1970年起，在很短的时间内，拉美外债急剧膨胀，并呈现出加速增长的趋势。1970年，拉美外债总额为161.25亿美元，1975年增加到440.5亿美元，1980年猛增到2303.58亿美元，债务负担远远超过了国民经济的实际承受能力，从而陷入借新债还旧债的恶性循环之中。此时，外债不但难以成为经济增长的动力，反而成为经济增长的负担，最终当资金链条断裂之后，它在1982年将所有拉美国家拖入了债务危机之中。这时拉美外债总额业已高达3287亿美元，拉美国家不得不依赖国际货币基金组织的资金救济。此后，拉美经济经历了“失去的10年”，沉重的债务负担成为拉美经济增长的最大制约因素。目前，不仅许多拉美国家的经济政策不得不继续受制于国际货币基金组织，而且他们在巨大的债务压力下，经济政策的选择上也难有回旋余地。
     除外债之外，对待外国投资同样应该限制和利用并举。1982年债务危机之后，拉美国家逐渐向外国资本开放本国市场，外部资金大规模地流向拉美。90年代，拉美外国直接投资由初期的110.66亿美元增加到770.47亿美元，这对拉美经济走出80年代“失去的10年”产生了积极的影响。但是，拉美经济对外资的过度依赖和外资的流动性的加大，增加了拉美对外部门的脆弱性和经济增长跌宕起伏的波动性。在90年代后半期墨西哥、巴西和阿根廷先后发生的金融危机中，外资流向的突然改变成为危机爆发的直接导火线。
     即便是外国直接投资，通过以利润转移的形式向外转移的资金的逐年增加，对一国经济的潜在的不利影响同样不容忽视。债务危机之后，自1999年以来拉美国家再次成为资金净流出地区，而且净流出资金的规模逐年增加，2005年达675亿美元，其中外国直接投资的利润转移的增加是重要因素之一。
     四、完善的市场机制需要完善的政府监管和调控机制相配套，在经济和社会发展进程中市场不能取代政府的作用。80年代初发生的债务危机之后，拉美国家开始实行以市场为导向的结构性经济改革，国家对经济进行直接干预的模式发生了根本的变化。经过20多年的改革实践，拉美国家在经济改革的成效方面出现了明显的分化。在完善市场机制的同时，加强了政府的监管和调控职能的国家，其经济运行基本实现了良性循环；相反，在强化市场机制的同时，国家的监管和调控严重缺失的国家，其结果是经济和社会发展险象丛生，甚至陷于危机。
     两类国家的经验教训在于，如果在经济改革中简单地追求大市场、小政府的目标，忽视政府职能的发挥，其经济和社会发展就难以摆脱市场的冲击。尤其是在实现这一目标的转型过程中，政府作用的完全弱化难以缓解改革成本对社会冲击造成的严重后果，最终将出现失控的局面。反之，如果在完善市场机制的过程中，政府有效地发挥其监管和调控的作用，可以在一定程度上控制改革的社会成本，最终实现经济和社会协调发展。
     拉美国家改革成功的案例表明，在完善和强化市场机制的同时，政府对经济监管和调控的能力，以及对弱势群体提供社会保障的功能不能弱化。因此，在市场经济机制下，这些国家政府的管理职能不仅做了相应调整，而且在某种程度上得到了加强。首先是政府通过政策管理，对市场刺激下产生的某些消极因素进行必要的限制。其次是政府通过目标管理，对市场行为进行必要的约束。