笔者从事政务工作多年，对行政机关内部运作比较熟悉。上至国务院，下至乡级政府，其政务活动规律、方式、办事程序等大致相似。
本文试从行政机关文件（报告）产生及执行之角度谈点看法。列举事例均属真实。建议网友勿将下列内容与2012年2月28日世界银行行长佐利克抛出的报告形式类比，若认为与下列某种相像，则与笔者无关。
公务文件在公众心目中颇为神秘，亦了解甚少。文件是制发机关和单位实施管理，实现预定目的的重要工具，其内容涵盖范围较广。以政府名义或受其委托，以正式形式制发的决定、决议、报告、计划、规划、方案、工作要点、指示、请示等属文件范畴。
一般来说，文件（报告）产生和执行过程主要有以下几种。
一、政府部门主导的文件（报告），由主要领导（一把手）或分管领导提议。大致程序是：动议（提议）→讨论决定→指定办文单位→安排拟稿人→成稿→分管领导阅签→呈主要领导审批或受其委托转分管领导审批→印发执行→执行反馈。文件（报告）内容和事项为各方共识，符合实际，操作性强，会顺利执行和在辖区内被遵从，达到预期目的。
二、涉及境外单位（组织）和本地多个部门会签的文件（报告），事前双方沟通，协调意见，目标一致。内容得到本级政府一把手和分管领导同意，并全力支持。有些文件（报告）本身就由一把手提议或体现其意图。没有一把手批准同意，文件（报告）绝不可能进入调研、起草程序。
一把手同意后，指定牵头单位安排拟稿人按照确定的主题拟出草稿，报经两个或多个部门审阅，为强力推动，一把手往往亲自主持会议定调，亲批所属部门配合贯彻。重要文件和方案还指派专人督办落实。办文单位按照批示转涉事单位承办。一般情况下，在一把手批示面前，大部分单位会照文办事，不会有异议，既使有不同意见也不敢提出质疑，惟恐受到责难。当然，可能有的部门会见风使舵，软磨硬抗，在执行中找理由拖滞待变，或打折扣。
三、事关辖区重大的经济社会发展计划、规划，党委、政府会思想统一，形成共识。党委只管大政方针，具体事务由政府口去做。这就给政务领导和部门很大操作空间。政务领导可能借此在文件中加入个人理念。如20多年前，某地上一个亿元项目，财政列支，中途行政领导突破党委决议，另行发文，擅自改变方向，扩大项目规模。原资金不敷，便以行政手段，硬性向辖区干部职工摊派（名曰借款），从工资中直扣，最低在100元。许诺项目投产盈利后本息计还。结果因论证不科学，设计不合理，盲目上马，半途夭折。时至今日，本息分文未兑现，不了了之。
四、政府认发展经济为名，设计方案，出台文件，强行推行。大部分地区党政主要领导配合是默契的。党委领导强势，行政领导比较尊重，作出 的决议、决定不折不扣执行。有时也会出现另一种情形，党委领导秉性敦厚，事事迁就，而行政领导强势，便会利用政府常务会议和办公会议决定，先行抛出文件，或者具有指导性强的报告，以为开路，倒逼党委表态和默许。并利用掌握的行政资源，强令推行。如某地行政领导被境外客商忽悠，达成意向。境外客商与政府联手开发一农产品项目。客商承诺连续几年高价收购农民种植的全部该品种，就地投资设厂加工高附加值产品等。还煞有介事的签暑协议。主要领导以政府名义召开会议，下发文件（通知），组织专班，督查进度，层层宣讲文件精神，落实种植面积，农民腾出上好田地。然而，当农产品成熟时，客商早己出境，避与政府见面。政府派人多方寻找无果。农产品出土后无人收购，大部分烂在地里。农民损失惨重。政府领导始觉上当，徒唤奈何。
五、文件具有行政强制力，报告主要是把事情和意见正式告知上级和公众，二者往往相影随行，配套作用。涉及重大事项，一般舆论先行，报告说话，文件跟进。数年前，某地掀起企业改革热潮，其时大多数国有、城市集体和乡镇企业经营尚好，效益不错，职工满意。改制之风吹起后，政府闻风而动。从境外重金请来“专家”、“学者”把脉参谋，策划方略，推出报告，设坛讲座，“指点”、“开导”主管部门和职工尽快与国际接轨，走现代企业路子。方法是：租赁、兼并、联合、解散、破产等。与领导思路不谋而合，曰：有所为有所不为；只求所在，不求所有。迅速制发文件，出台措施，广泛动员，拟定路线图、时间表。文件主题词：企业改制 决定。要求上下将思想统一到报告和文件上来。许诺企业改制遵循“公平竞争”原则。经委、发改局、劳动局、工商局、税务局、银行、法院等部门组成改制企业破产解散清算小组，限期完成企业关闭事务。经过一番紧锣密鼓运作后，不少企业落入预定对象手中。领导和有些部门负责人的亲属、关系户成为最终竞买者。数千万元的企业廉价几十万元出售，市值亿元位于城市黃金地段的企业，被境外客商几百万元购得。国有企业瞬间变脸为私营企业。“专家”、“学者”、改制推手和一些亲朋摇身变为改制后私营企业的股东或合伙人。在文件、报告的推动簇拥下，一批既得利益者诞生，并垄断话语权；职工成为利益失得者，话语权丧失。“4050”人员遂然增加，低保大军骤然扩量。
〔作者单位∶湖北省恩施市工商行政管理局〕
2012年3月15日
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