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开启法治思维建设职能科学法治体系

单双祥 · 2015-02-06 · 来源:中国改革论坛
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  党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这是中国共产党执政65年来把建设法治体系作为治国理政重大战略部署,尤其是把法治思维提升到前所未有的高度,标志着我党依宪治国、依法行政的治国理政新的思维,标志着以习近平为总书记的党中央在治国理政基本方略上正确地认识到执政规律所在,对我国开万世太平实现长治久安具有里程碑意义。

  一、法治思维的前提必须打破转变职能旧思维

  讲到必须打破转变职能旧思维,可以肯定地说有很多人反对,因为讲转变职能的思维有二十多年,这个思维已经深入到人的脑髓里,就像改革开放以前,以阶级斗争为纲一样,天天讲,月月讲,即使这个思维不正确、有漏洞,讲久了就习惯成自然,谬论讲一千遍便成真理,所以要打破转变职能旧思维谈何容易,难. 难. 难。当然还有一部分人反对,就是那些借转变职能搞潜规则的,因为违法的事在桌面上行不通,有转变职能这一说法,他们为部门利益、为既得利益走潜规则就通了; 那些借转变职能迷恋人治不搞法治的,因为有转变职能这个模糊思维,凭个人主观想到那,说到那,做到那,不存在任何风险;尤其是还有少数借转变职能总想把政府转成“四不像” 的,警惕他们别有用心地说这也不行那也不行。尽管反对的人很多,为党的事业,为国家长治久安,为开启法治思维,再难笔者必须站岀来,一而再,再而三地呼吁,既然要建设职能科学,就不要再讲转变职能了。下面又从法治思维的角度,为什么要打破转变职能旧思维?

  首先、从转变职能最早提出讲起。1987年10月在十二届七中全会预备会上《关于党政分开》首次提出转变职能,原文是这样的:企业党委,一律起监督保证作用;事业单位的党委,随着行政首长负责制的执行,逐步转变职能,起监督保证作用。紧接着党的十三大报告指出:为了避免重走过去“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的老路,这次(政府)机构改革必须抓住转变职能这个关键。这就是当初从企业行为一下子上升到政府行为,后来,党政分开不提了,只提按照社会主义市场经济要求,转变政府职能,实现政企分开。而政企分开明明是政府管理方式和政府管理角色的转变,怎么扯上政府职能不得而知?众所周知,依法行政、依法服务、依法监管、依法调控、依法提供公共产品这些都是政府职能,请问这些职能怎么转变?请问政企分开了就不要政府服务么?政企分开了就不要政府监管么?政企分开了就不要政府调控么?当时还有一个认识误区就是把“1.由注重政治统治向社会管理职能转变;2.由注重阶级斗争向经济建设转变” 作为转变政府职能的重心。请问世界上那个国家不要政治统治?除非那些还处在原始部落的国家不存在有统治、监管、服务等职能,无论是发达的欧美,还是落后非洲,无论是资本主义国家,还是社会主义国家那个国家都离不开政治统治,当时,真搞不明白还振振有词没有人敢质疑。至于由注重阶级斗争向经济建设转变更不符合逻辑,阶级斗争属于国家职能(不搞阶级斗争为纲是正确的,但阶级斗争并没有消失,这才符合社会发展规律),根本不属于政府职能,政府职能怎么能与国家职能同语呢?这就是改革开放初期转变政府职能的思维在理论方面存在的认识误区。后来事实告诉我们,上世纪九十年代初,在转变政府职能在社会实践中,一些地方政府部门能办公司就成立公司,能建企业就大办企业,甚至公检法也不另外办公司建企业,当时本人正在部队工作,就有质疑转变政府职能的想法,因为部队也积极“转变职能” , 能办公司开公司,能建企业就建企业 ,全国真是一片“繁荣” ,九十年代末一些地方政府及各个部门又一窝蜂去招商引资。有的地方政府及部门只要是去完成招商引资任务,不管是不是违反法律法规的事都可以“开绿灯” ,甚至到了总结时,还冠冕堂皇地说这是转变职能的成果。

  其次、再讲依法治国的诞生。改革开放以来,应该说是我国国民经济发展还是比较快,人们生活水平也不断提高,然而更清醒地认识到随之社会发展,各种不稳定事件频发,社会各种乱象的问题也比较突出,因此1997年9月我党十五大第一次提出依法治国基本方略,就是依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。经过十多年改革探索,应该说已经认识到依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。然而转变政府职能又是我党十三大确定的政府改革目标,这个目标何时能完成,又没有时间表,可想而知一边要转变政府职能一边要依法行政,这样互相矛盾的情形,所以岀现有法不依、执法不严、违法不究等乱作为现象在一些地方和部门不足为奇。

  其三、要反思转变政府职能后政府机构精减没有?政府工作人员减少没有?政府行政成本减少没有?还是先讲一讲历次改革政府机构设置,看数据来说明这个问题,1988年国务院组成部门41个,国务院直属机构19个,国务院办事机构5个。1993年国务院组成部门设置41个,直属机构和办事机构59个,国务院非常设机构26个。1998年国务院组成部门29个,部门内设司局机构减少215个。2008年国务院组成部门27个,直属特设机构1个,直属机构16个,办事机构4个,直属事业单位14个。从上面数据分析可以看出,组成部门在减少,而直属机构或办事机构在增加,尤其是部门内设置司局机构在增多。到了地方,政府机构膨胀很突出,因转变政府职能,导致地方政府机构设置尤其是市(县) 政府可以说真是五花八门,宪法和法律成了摆设,部门机构设置随意性非常大,各种科、室、站、所应运而生,职能重叠、人浮于事的问题,职能不明晰、部门不协调、效能低下成为当地干部群众最多的诟骂。

  再讲一讲政府部门工作人员减少没有。在经历历次的机构改革,地方政府部门的工作人员根本没有减少反而呈逐年上升趋势。而且今天几乎所有的部门、单位,一方面是人员臃肿,另一方面又都在喊“缺人”、“没人干活”,大量的临时工,依然存在于各种部门之中。据国家公务员局有关负责人称,2012年底全国公务员数量的统计结果为708.9万人,呈逐年上升趋势;据有关媒体报道,除了公务员外吃公共财政的其他人员,保守数字早已超过6000万之众。如果再加上冠以各种名目以职能增设的的工作人员,包括各类城管、协警、联防队员、临时工等等,这个数字可能更大。据有关学者分析,中国的财政供养与非供养的比例早就突破了1:30,达到了1:21。

  第三讲一讲政府行政成本减少了没有。有专家研究:我国行政成本随着政府管理社会职能的转变和社会发展而不断提高,特别是进入20世纪90年代以后,行政管理费用增长更快,1991年我国行政管理费支出为414.01亿元,到2000年达到2766.22亿,净增2354.21,是1991年的5.7倍。我们再看一组数据,2006年行政管理成本上升到7,571亿元,是2000年行政支出2,767亿元的2.7倍,而2006年我国财政支出总额为40,422.73亿元,是2000年15,886.5亿元的2.5倍。很显然行政管理成本增长速度(2006年行政管理支出为2000年财政支出的2.7倍)高于国内生产总值(2006年GDP为2000年GDP的2.1倍)的增长速度。不看不知道,一比较就必须三思,尽管行政成本费用有随着经济发展、社会进步而增长的合理性的一面,但我们必须清醒的认识地方政府机构不合理、人员超编并没有改善,甚至有的地方政府愈演愈烈,这些都是转变政府职能以后发生的事,真搞不懂我们不去反思,不到基层政府调查研究反而空喊还要加快转变,世界上那有越转变越向不利方向转变之理?

  其四、转变职能的旧思维与法治思维的区别。建国以来,我们的思维方式一直是职能决定机构,改革开放后,转变政府职能的思维也是职能决定机构,通过历次政府改革我们都可以看出,“定职能、定机构、定人员”这种一惯性思维。这种思维导出馒头办、西瓜办、装饰办等等五花八门的机构不足为奇,所以必然要重走“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的老路。我们再换一种角度思考,从哲学上讲,职能是动态的,更是主体的,没有客体这个对象存在(如人、物、机构) 职能有什么意义呢?我们设计再好的职能,再科学的职能没有客体履行是不是等于零?我们总强调要转变职能,还要加快转变,请问职能是怎样产生的?是不是任何职能只有通过客体(人、机构) 在法律规定的职责基础上使用职权才能产生,不修改法定职责,拿什么转变职能?只有职责不合理时,相对应的职能就不科学,就制约社会发展。职责修改合理了,职能自然就科学,还用着去转变吗?近来笔者深入基层调查2013年十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中有关食品安全监管职能转变落实情况。从机构调整和职能划转可以说很清晰,食品市场监管职能属于食品药品监督机构履行,而源头农产品监管职能属于农业相关监督机构履行,市场监管不能去,给一些违法分子留下漏洞,他们不通过检验检疫的农产品趁机混入了市场,老百姓也举报了,而市场上食品药品监督机构又没有法律依据处理,这就成为下一个食品安全隐患新盲点,监管新缺位。今年10月23日笔者参加农业部举办《全国畜禽屠宰监管工作培训班》,与会同仁交流时,同样一种说法,当前转变畜禽屠宰监管职能后生猪私屠乱宰比没有转变时还乱,执法人员更难作为。从这个单项食品安全监管职能转变落实如此,其他职能转变落实如何,没调查不得而知。因此对职能的认识,一旦主体决定客体这本身就违背了马克思主义哲学,有悖社会发展基本规律。

  而法治思维就不一样了,法治思维最根本就是遵循唯物主义哲学,遵循社会发展客观规律。习近平强调:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”这就要求各级政府、各个部门、各个机构在法律规定条文上,深化改革,进一步明确分工,划清职责,充分发挥人主观能动性,切实在法治轨道上履行好职能,还社会公平正义的法治环境。

  就政府改革来说:法治思维决不是职能决定机构的思维方式,不是过去先定职能、再定机构、定人员的思维方式;而是机构决定职能,因为机构是职能的实体基础,机构是第一性的,职能是第二性的;职能是否科学又反过来促进机构改革,机构与职能有机统一整体。这就告诉我们,要研究职能是否科学就必须先清楚其机构设置是否依法,机构职责是否符合社会发展基本规则,如果脱离了机构及其职责而单单地分析职能越位、缺位、错位,那么就会在原地打转。也就是说,定机构、定人员、定职能的思维方式。有人要问那机构凭什么而设立?法治思维就是以宪法和法律为准绳,以人权为本源,以社会发展情况需要为依据,执政党提交决议,由全国人大决定国家机构(包括政府机构),并制定或修改相关职责。法治思维说到底是将宪法和法律作为判断是非和处理事务的依据,它要求崇尚法治、尊重法律,善于运用法律手段解决问题和推进改革,而不是老拿职能在那里打转。在当前市场经济环境下,社会各种利益分歧、矛盾冲突相互交织,只有依法执政才能有效化解各种矛盾冲突,只有依法治国才为社会长治久安夯实根基,只有依法全面深化改革才适应社会发展需要。当前我们要客观分析形势,要清醒地认识到各级领导干部还停留在转变政府职能旧思维里,因为人的思维有惯性,没有强烈冲击,这个惯性是很难改变的,要进入法治思维少则一年,多则两三年,甚至更长,因此下大力气加强法治思维的宣传并贯彻践行势在必行。

  二、建设法治体系基础是职责法制化、职权程序化、职能科学化

  当前必须清醒认识到,各级人大在立法和制定机构职责时同党和国家事业发展要求相比,同人民群众期待相比,同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比,法治建设还存在许多不适应、不符合的问题,主要表现为:有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出;有的机构职责界定不明确,职责交叉,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足,知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这就要求我们树立法治思维,必须下大力气推进从立法到执法到司法整个法治体系其职责法制化,行使职权程序化,最后履行职能科学化。在这里我们就拿实现中国梦作比如吧,实现中国梦需要谁来绘制这个蓝图,谁来执行这个蓝图,谁来修正并监督这个蓝图等等一系列问题,从法治思维讲这一系列问题都必须职责法制化、职权程序化、职能科学化。再讲具体点建设中国梦这个蓝图需要规划图纸、各种材料,我们若把这些规划图纸、材料比如成基础,比如成“游戏规则”,那么建设中国梦的基础或者说实现中国梦的保障就需要宪法和法律所规定的职责。职责就好像“游戏规则”,职责就好像规划图纸。

  要讲职责必须先认识职责,界定职责概念。这里只讲机构的职责,不讲人的职责。机构职责就是指机构应该做的,必须做的事,说简单一点就是做什么,再说具体一点就是实现中国梦那个蓝图每一笔每一划;从法治思维角度讲,机构职责就是在法律或制度规定下做什么,必须做的事,“法无授权不可为” 。职责是相对职权、职能这两个动态来讲属于静态的,多适用在法律或制度条文上,一旦有相互交叉或与社会发展不适应的职责就要修改、要完善、要健全。政府也好,两院也好,只有全面履行法律规定的条文义务,没有权力修改,若在履职过程中,发现不合理或者存在交叉的职责有责任提交到党组织或者反馈到人大,最后人大通过立法程序作以修改,否则有悖法治思维。

  职权是指在某职位上赋予的职责而所固有的发布命令和希望命令得到执行的一种权力,权指能支配或指挥别人的力量,因为力量有大小之分,强弱之分,是一个变量,所以职权也是一个变量,时时处于一个动态,适用于日常管理工作中,不适宜在法律条文中。当前为了消除权力设租寻租空间,必须推行人大、政府、政协、两院职权清单制度,行使职权按程序,让公共权力在阳光下操作。因此职权程序化非常必要,而且真正让人民群众看得见,感受到,尤其是要建立党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督各种实用制度,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。

  所谓职能,从法治思维角度讲,任何机构全面正确履行好法定的职责所产生作用及功能就叫职能;假若政府机构设置有序,职责没有交叉,职责没有漏洞,职责符合社会发展需要,而政府履行职责所发挥的功能有效地推进社会发展,更适应社会发展规律。因此可以肯定地说,这样的职能不可能有重叠,这样的职能不会有缺位、越位、错位等现象,这样的机构更不会出现人浮于事,互相推扯的问题,这就是我们当今加快建设职能科学努力的方向,这种思维方式就是政府改革的抓手。

  何为职能科学,首先必须推进立法科学、民主立法。法律中所规定的机构职责符合市场经济要求,符合社会发展要求,这就是良法,否则就要修改或者废除。所以要加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制,健全向下级人大征询立法意见机制,建立基层立法联系点制度,推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。立法科学了,职责自然就更合理,这符合逻辑,符合法治思维。

  其次坚持推进各个机构履职的程序化,使权力在阳光下运行。加强职权程序化建设,是法治体系的重要内容,也是任何机构履行职责的重要保障。通过职权程序化建设,使任何机构履职的各项工作建立起相应的规章制度,各个环节都按步骤、按程序开展,可以有效避免国家工作人员的盲目性和随意性,当前政府推行权力清单非常正确,更好地发挥各个机构履职效能,达到囯家治理体系职能科学化。

  三、 用法治思维推进治理体系现代化从而构建职能科学的法治中国

  推进治理体系现代化必须坚持党的领导,在党中央的领导下,各地党委、人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程全面正确履行职能,尤其是把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。

  党的职能:是指党依据宪法和党章对阶级、群众、军队、国家机关、社会团体、各种组织等发挥应有的作用及功能。主要包括政治职能、思想职能和组织职能三个方面。(1)党的政治职能。政治领导是前提,同时更要善治。从法治思维讲,要从革命时期政治领导向执政时期政治领导转变,从主观意识领导向依法履职领导转变。政治职能就是制定并贯彻落实党的路线、方针、政策,即绘制党的政治原则、政治方向、重大决策,是在政治上、大政方针上指导国家生活。(2)党的思想职能,就是通过党的理论工作、宣传工作和思想政治工作,提高全党和全国人民的政治觉悟和思想水平,调动和激发人们的社会主义积极性、创造性。具体地讲,就是坚持马克思主义的指导地位,向非党群众宣传马克思主义立场、观点、方法,宣传党的路线、方针、政策,做好群众的思想政治工作,帮助人民群众解决思想认识问题,提高思想觉悟,提高辨别是非的能力。(3)党的组织职能。按照党管干部的原则和干部“四化”方针的要求,建立健全各级党组织,健全各级领导班子,加强干部队伍建设;按照民主集中制的要求,调整中央和地方、上级和下级、党员个人和党的组织之间的关系,增强党组织的凝聚力和向心力;向国家政权机关及其他非党组织推荐优秀的党员干部等。党的政治职能、思想职能和组织职能是一个统一体中三个不同的方面。三者互相联系不可分割。党的政治职能是核心,没有政治职能,思想职能就没有归宿,组织职能也就没有方向。思想职能是政治职能和组织职能的基础,组织职能是政治职能和思想职能的保证。习总书记指出,“我们党是执政党,坚持依法执政,对全面推进依法治国具有重大作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,把党的领导贯彻到依法治国全过程。”

  为了更好履行党的职能,笔者认为务必处理好党员数量与先锋的关系。2012年11月17日中共中央总书记习近平履职这样疾呼:“大量事实告诉我们,腐败问题越演越烈,最终必然会亡党亡国!我们要警醒啊!”。中国共产党是世界上最大的执政党,具有空前的国际地位。但我们也不可盲目乐观,一定要清醒地认识到,一个政党,并不是党员人数越多,力量就越大,关键还是要看党员的先锋作用,看党员是不是“个顶个”,要看“一个党员是不是一面旗”的作用。因此正确处理党员队伍建设中的的先锋与数量关系,事关党的执政能力现代化建设的关键。分析当前形势,一定要把党员先锋作用放在首位,控制数量,尤其是在一个地区、一个部门、一个单位要有合适的比例,对于建设高素质的党员队伍,进一步巩固党的执政地位,保持党的先进性,使党始终正确履行党的职能,实现中国梦具有十分重要的意义。

  人大职能:依据宪法和地方组织法规定人大及其常委会的职能,概括起来主要有重大事项决定、立法、监督、选举和人事任免、表达民意等职能。(1) 决定职能;凡是事关国家重大事项决定时,都应由地方各级党组向人大及其常委会提出建议,或者“一府两院”向人大及其常委会提出议案,必须由人大及其常委会审议和表决,最后形成决定或决议,再由“一府两院”去执行并接受人大监督。(2) 立法职能;“法律是治国之重器,良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键”。目前,从我在基层执法多年经验以及调查情况看,我国立法存在的最突出问题是政府及各部门立法在立法工作中占有比较主导的地位,所以导致执法主体分散(如物权法)、部门因立法而利益化(如烟草专卖法)、法与法之间冲突(如行政复议法与行政诉讼法冲突)、职责交叉(食品质量安全法)等等问题不足为奇。从法治思维角度讲,笔者认为,一是以宪法为中轴,以人权为根本,制定保障人的生存权、健康权、就读权等基本人权法律条文,一定要扭转因上不起学、看不起病、住不起房而找不到说法的条文;二是确定立法主体责任。人大才是立法主体,所以任何法必须由人大制定并发布,而政府部门只能依据宪法和法律制定相应规章;三是明确执法司法主体,从科学合理角度讲,一部法律确定一个执法司法主体为宜,若多部门执法也要明确主要责任和次要责任,否则追责是一句空话;四是任何机构的职责都有法律条文规定,不然工作人员凭什么遵守职责。(3) 监督职能;我国宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,对人民负责, 受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会民主选举产生,对它负责,受它监督。人大监督职能是坚持和完善人民代表大会制度以及建设法治体系必然要求,也是树立宪法权威、依法履职有机统一的关键。当前要加强人大依法监督的职能,有权必有责,有责必追究。一方面,要明确谁是监督团队负责人,监督什么,怎么监督。用法治思维进一步细化监督团队运用询问、质询、特定问题调查、撤消不适当决定和罢免等刚性监督手段,强化监督力度,坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为和以言代法、以情枉法、以权压法的问题。另一方面,不能较好地履行人大及各专业委员会职责导致差错或者造成不良影响、甚至产生严重后果的,也应当追究人大相关工作人员责任,实行终身责任制。(4) 选举和人事任免职能;党选干部是党的组织原则,对于实现党的领导,贯彻党的路线、方针、政策,起着非常重要的作用。但是,必须明确人大及其常委会对“一府两院”官员的任免关系。一方面,党委要切实做好推荐由人大及其常委会任命的国家工作人员的人选工作,支持人大及其常委会充分行使任免权。党委在推荐人选工作中,应充分发扬民主,广泛听取各方面意见。人大及其常委会在审议人事任免名单时,应使代表和委员充分发表意见,对多数代表和委员不同意的人选,不要硬性要求保证通过。另一方面,在人大选举时,要充分发扬民主,严格依法办事,对不合格的人选,敢于投反对票,敢于抵制在人事任免上歪风恶习;要尊重和维护人大及其常委会选举、任免结果,选举、任命的干部在任期内要保持相对稳定,确需调整的应严格依照法定程序办理。(5) 表达民意职能;人大代表是从人民群众中来,必须到人民群众中去,所以维护最广大人民群众根本利益是人大基本职能。除了不断完善各种利益诉求表达机制,更重要地要依法维护权益,提出合理意见协助政府解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。

  为了更好地发挥人大职能,必须强化人大机构建设。人大是国家权力的枢纽。这里应该集中一大批以改善民生和追求民主为己任的具有法治思维优秀党员,一大批精通各种专业知识年富力强的社会精英,一大批居安思危、仗义直言、无所畏惧的勇士。他们是国家的脊梁,是民族的中流砥柱,是人民的忠实代表。因此人大代表资格认定必须要有一个新的改革举措。

  政府职能:十八届四中全会指出:各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制,加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。所谓法治政府,笔者认为:其一、政府必须依法履职、依法治理,其二、政府在履职的过程中必须遵循社会发展规律(含市场经济规律) 做事。再说具体:政府“做什么”必须依法,政府“怎么做”要遵循社会发展规律,尤其是要用好“有形手”和“无形乎”。 (1) 公共服务职能;保障公民的生存以及生活基本需要,保障每个公民最基本的公共服务需要,真正做到老有所养、贫有所助、病有所医、幼有所教。(2) 监督管理职能; 政府部门对社会、对市场应当起到维护秩序一个的职能,按照符合社会道德法律、规范标准,引导、监督社会各个生产生活环节。(3)组织协调职能;为有效地实现政府某个既定的目标和任务,政府将相关部门组织起来,协调相互关系,明确分工,使组织内部各个要素联结成有机的整体,使人财物得到最合理的使用。(4)宏观调控职能;政府及相关部门依法制定政策措施以调节市场经济的运行。是政府综合运用各种手段对国民经济进行的一种调节与控制。是保证社会再生产协调发展的必要条件,也是政府管理经济的重要职能。

  要全面依法履行政府职能,就必须让政府四个职能一起发挥作用。这四个职能就像车子四个轮子,缺一不行。只有推动“四个轮子”一起转,全面深化改革就会更加鼓舞人心,行动步骤就会更加扎实稳妥。否则轻一个轮子、重一个轮子,车子就失去了平衡,最后难以前行。同样的道理,我们改革若今天重视管理职能,明天要求从管理职能向公共服务职能转变,后天又要求从公共服务职能向宏观调控职能转变,这样必然导致政府处于无序状态,政府公信力自然下降。二十多年来转变政府职能不就证明这个道理?因此我们一定要从转变政府职能旧思维转岀来,步入法治思维,依法履职,依法执政,依法治国,使政府及各个部门都全面正确履行各自的职能,共同实现中国梦。

  深化政府机构改革,推进政府及各个部门履职专业化、法治化、职能化,重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推进机构改革。推进政府机构改革,有如下原则:第一以宪法和法律为依据,第二以保障人权为本源,也就是以人的物质和精神生活需求([农业]吃、[工商]穿、用、[交通]行、[建筑]住、[卫生]健康、教育、就业、文化、旅游等),第三以国家客观运行的需要(外务、安全、食品药品、环保、民政、国防等),第四要有相互依存、相互制约的理念,保证整个政府机构均衡有序健康运行。

 

  附文:从转变政府职能旧思维中转出来

——恪守宪法和法律 把全面正确履行政府职能落实到实际工作中去

  2012年12月4日在隆重纪念中华人民共和国宪法公布施行30周年时,习近平指出:宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。习近平还强调,宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。进一步明确了我党执政的方向和要求,为下一步政府治国理政具有重大的理论指导和现实意义。

  当然,我们更要认清形势,把脉现实。为什么有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在?为什么职能部门不去认真履行法律规定职能而去办公司、建企业或者去招商引资?为什么关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出?为什么一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威?对于这些问题,中央三令五申,法令为什么出不了中南海?我们要多问几个为什么,仔细思考其根源就在转变政府职能旧思维里。

  一、转变政府职能的思维模糊

  二十多年来,在转变政府职能的实际情况中,对政府职能的界定众说不一,各说各有理,导致社会实践中五花八门。最典型的就是把有关国家机构的一切活动、行动都解释为政府职能,甚至把国家意识形态也加在政府职能上。比如,从阶级斗争转变到经济建设上来,阶级斗争也当成政府职能。再比如,维护社会公平正义与履行好外交、国防、社会保障和对经济进行宏观调控的职能混淆起来,虽说从不同的角度对转变政府职能的解释,然而前者属于意识形态方面,后者是一些比较具体的工作,二者在逻辑层次上有明显差异。从治国理政角度讲,国家存在意识形态没错,而政府职能只是国家职能其中一部分,怎么能相提并论呢?一定要把国家意识形态区分开来,政府职能只能是后面,就是国家行政机关,依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责以及所发挥的功能。

  政府的职能、职责、职权相互错位。从辩证思维角度讲,政府的职责是静态的,职能和职权都是一个动态,动态适合于在日常工作中,静态适合于制度以及法律条文上。动态的职能必须建立在法律规定的职责上行使职权,可是我们在转变政府职能时,根本不考虑修改政府职责,想到哪里,说到哪里,甚至做到哪里,政府的职责成了摆设。应该说政府的职责,是政府治理社会必须履行的基本义务,即政府职能中比较“核心”的一部分。比如,中央政府履行好法制、财税、国防、外交、宏观调控、社会保障、情报与国家安全等职能,地方政府履行好公安、文化、卫生、环保、农业、商务、市政、住房建设等职能。然而人们要问转变政府职能后政府部门履行了法律规定职能没有?事实告诉我们,上世纪九十年代初,一些地方政府部门能办公司就成立公司,能建企业就大办企业,甚至公检法也不另外,当时本人在部队工作,部队也积极“转变职能”,全国真是一片“繁荣”,九十年代末又一窝蜂去招商引资,尽管后来科学发展观在不断地纠正这方面的问题,但有的地方政府还是没有认识到一些部门都去“转变职能” 从事招商引资带来的后果,有的地方政府还错误的认识“转变职能” 就是与商人合作,签定合作项目,甚至有的地方政府荒唐到“转变职能”就是贱卖国有资产,这些案例中央电视台《焦点访谈》、《今日说法》等栏目都有报道,在这里就不一一列举。再说职权,一般在履行职责时,使用职权,可是我们好多法律条文中也用职权,就不符合语法。建议人大和学术界在规定政府及部门做什么时,尤其是法律条文上不适合用“职能和职权”概念,适合使用“职责” 这个概念。

  我们还有一种模糊思维,政府该做的由政府做,不该做的交给市场或者交给社会做。请问哪些该做?哪些不该做?环保部门看到违法行为不该管吗?近来政府出台权力清单很正确,履行职能越具体,就越好操作。建议学术界别在办公室空喊转变政府职能,多到基层政府调查调查,研究出可操作性程序,让政府职能发挥最佳效能利国利民。

  二、转变政府职能与依法履职存在矛盾

  我国古代有这样一个故事:有个卖矛和盾的人,称赞他的盾的坚固:“任何锋利的东西都穿不透它。”一会儿又赞美自己的矛,说:“我的矛锋利极了,什么坚固的东西都能刺穿。”有人问他:“用你的矛来刺你的盾,结果会怎么样呢?”那人便答不上话来了。刺不破的盾和什么都刺得破的矛,是不可能同时存在的。这个故事同样告诉我们,政府怎么能一边依法履行职能一边还要转变职能呢?这是不是相互矛盾?我国《宪法》第六十二条规定,全国人民代表大会行使下列职权:(一)修改宪法;(二)监督宪法的实施;(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律等等。政府应该做什么,由宪法和法律规定,属于政府职责的问题。所以说,从政府职能概念到宪法规定,只有全国人大以及各级人大才有权修改政府职责,调整政府部门机构,监督宪法和法律的实施。我国《宪法》第八十五条 中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。第八十九条 国务院行使下列职权:(一)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。从我国《宪法》条文得知,各级政府、各个部门只履行好各自职责发挥应尽的职能。至于修改政府职责,改革政府机构一切由人大决定。真搞不明白,人大不出政府改革方案,修改相应的职责,政府拿什么转变政府职能。请问政府右手拿矛左手拿盾这样还能行么?若长期这样下去谈何依法治国?在这里笔者再次说明,政府管理方式(简政放权)或者政府管理角色都可以转变,而政府管理方式或者政府管理角色决不能替代政府职能。

  三、依法治国,政府必须与其职能有机统一

  十八大报告指出:建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这是以习近平为总书记的党中央在治国理政基本方略上深刻认识到的执政规律。政府是主观的,职能是客观的,我们的认识重点应放在政府机构上,充分发挥政府行政机构能动性才是根本,不要再喊转变职能了。说具体一点,全国人大决定增设或改革环保部门并制定相应职责,环保部门履行好环保职责,发挥应尽的职能,同理,全国人大决定增设或改革食品安全监管部门并制定相应职责,食品安全监管部门履行好食品安全职能。所以政府与其职能有机统一是依法治国的核心,当然也是一个渐进和不断深化的过程,需要不断推进和完善。如何实现有机统一?一是随着社会发展,社会分工越来越细,越来越具体专业,这是社会发展的客观规律;紧接着社会治理体系必须越来越细,越来越具体专业,因此政府各个行政机构要全面正确履行法律规定的职能,同时,在全面深化改革中,各个行政机构必须走专业化、法制化、职能化道路。二是充分发挥政府自主能动性,政府在履行职责中,发现问题,解决问题。一方面,行政机构与职能是有机统一整体,什么样的机构决定什么样的职能,如卫生部门在履行卫生保健职责时,岀现新的病情,怎么办?只能卫生部门解决,其他任何部门无法解决;再比如食品安全问题,无论什么食品,只有一个部门监管才最合理,这就是食品安全监管部门,以前七八个部门监管食品必然存在漏洞,不整合一起食品安全还照样岀问题。只要把各个行政机构自主能动性调动起来,他们就会自动发现问题,然后解决问题,从而跳出由社会问题决定职能,职能决定机构,机构决定人员,精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈。另一方面,职能合理、适应、科学对行政机构改革具有促进作用。职能的促进作用主要表现在行政机构适应当时社会发展客观规律,科学的职能是指导行政机构健康、协调、有效地运行,维护社会秩序和谐发展。(作者:单双祥 湖北省鄂州市农业委员会改革办)

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