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“真实美国”课题组:美国财政联邦制的幻象

“真实美国”课题组 · 2013-12-15 · 来源:经略
美国真相 收藏( 评论() 字体: / /

  联邦制是美国的特殊国情(先有州后有联邦)发展出来的国家结构形式,并不意味着这种结构形式放之四海皆准。美国崛起之后,联邦制被塑造为处理中央和地方关系的灵丹妙药,联邦制似乎天然意味着分权与制衡,意味着地方政府拥有不受中央政府干涉的权利,甚至意味着州权甚至高于联邦权力。简言之,联邦制意味着分权,而分权必然带来民主、自由和繁荣。事实真的如此吗?在想象建构出来的美丽美国幻影中,联邦制是否也被严重误读?财政权是政府最为重要的权力之一。钱,是政治实体当之无愧的生命线,钱给政府注入生机、活力,使政府有能力履行各项基本职能。[1]各级政府每一笔钱的收入、支出,财政资源在各级政府、各部门间的流动,展现着不同层级政府间就权力分配所进行的交锋。财政联邦主义是美国联邦制的重要组成部分,也是联邦制在现实政治实践中的具体体现。事实胜于雄辩,下文尝试从美国联邦和州的收入、支出和公债三个方面的数据分析美国财政联邦制的演变,还原一个真实的美国。

  一、联邦和州的财政收入

  税收是财政收入的主要来源,最能反映财政联邦制的特征。美国宪法规定了联邦政府拥有直接的、不受限制的征税权。同时,“各邦拥有独立的、不受控制的权力,筹集它们自己的岁入,解决它们自己的需求”。[2]根据美国宪法,美国税收分为联邦独享、各州独享和联邦和州共享三类。美国宪法对联邦的税收权力做了肯定式列举:“联邦议会有权制定和征收税金、关税、进口税、营业税”(第一条第八款)。还规定联邦“不得对任何一邦的出口物品征收税金和关税”(第一条第九款)。对各州的税权做了否定式列举:“未经联邦议会同意,任何一邦不得对进、出口征收进口税或关税”、“未经联邦议会同意,任何一邦不得设立吨位税”(第一条第十款)。根据美国宪法的所谓“反面隐含”精神,否定了州征收进口税和吨位税的权力,也就是肯定了在其他方面有征税的权力。因此,我们可以得出判断:美国的进口税、关税是由联邦独享的税种,出口税则由各州独享,除此之外的其他税种都由联邦和各州共享。

  下面我们再从具体的数据来看美国各级政府各项税收的比例,数据主要来源于OECD国家的财政数据统计,也可以把美国与其他国家做横向的比较。

  图一:OECD国家各级政府总固定收入的比重(红色圈内为美国)

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  图一反映了OECD国家各级政府总的固定收入的比重。平均来看,这些国家的中央政府的固定收入占全国总收入的80%。美国联邦的收入占政府总收入的52%,州政府的收入占48%。这说明美国联邦政府比各州拥有更多的财政资源可供支配,为联邦各项政策奠定财政基础。

  图二:OECD国家各级政府个人所得税收入比重

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  图三:OECD国家各级政府企业所得税收入比重

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  图四:OECD国家各级政府的财产税比重

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  图五:OECD国家各级政府商品和消费税的比重

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  通过以上比较,可以看出美国税收在联邦和州的分配情况,在不同的税种上,两者各有侧重。个人所得税和企业所得税主要收归联邦政府,财产税和消费税则集中在州政府。从总收入来看,相差4个百分点,联邦略高于州政府。

  二、联邦和州的开支

  通过政府开支可以大致了解各级政府的事权结构和政策倾向。在某领域支出越多,说明该级政府拥有该项事权的比重越大,即该级政府在公共事务和服务中应承担任务和职责。

  图六:OECD国家各级政府支出比例

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  资料来源:OECD National Accounts and OECD Fiscal Decentralization database

  图六反映了OECD国家各级政府的支出比重。整体来看,中央政府的支出比重都大于地方政府的支出比重,中央政府支出的部分平均占到了68%。美国联邦政府支出占54%左右,州政府占46%。

  财权和事权的划分是美国联邦制的重要组成部分。众所周知,美国联邦和州在事权划分上,将外交、国防等权力收归联邦统一支出,将各州社会事业的事权的由各州保留。

  图七:2011年美国联邦政府各项目支出比例

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  资料来源:http://www.truthfulpolitics.com/http:/truthfulpolitics.com/comments/how-the-federal-government-spends-money/

  在提供各类具体的社会服务方面,联邦和州也有不同的侧重。以2009年的数据为例,教育支出,美国联邦约占5%,州占95%;医疗支出,联邦和州约各占50%;社会保障,州的支出只占到约13%,联邦占87%;娱乐文化和宗教支出,美国州占90%,联邦占10%左右;经济事务开支上,美国州占71%,联邦占29%;公共秩序和安全开支上,美国州占85%,联邦占15%。由此可以看出,美国联邦和州的事权划分情况,社会保障主要属于联邦中央的事权,教育、文娱宗教、经济事务等属于州的事权。[3]

  另一项政府支出是政府间的转移支付。奥巴马上台以来,联邦政府对州及地方政府的财政支持和补助达到历史最高,美国复苏与再投资法案中约2460亿美元均通过各种项目或者“特定拨款”转移给州,并以此通过州及地方政府实现联邦的各种经济与社会政策意图,其中主要项目有:提供联邦医疗救助援助比重法案约870亿美元,州级财政稳定基金约540亿美元,基础设施建设补助约630亿美元。[4]

  以上数据表明,美国联邦政府的职权已经超出了传统理解上的只涉及国防和外交等范围,而是更多的干预社会公共事业和地方事务。特别是金融危机之后,各州财政吃紧,联邦政府通过转移支付的手段进一步干涉州的事务。比如,教育部要求州及地方政府详尽报告其执行经济复苏和再投资法案中相关教育支出和教育改革的情况,以便教育部考核和审查。又如,奥巴马政府要求加州只有修改清洁空气法案,才能获得联邦政府的补助等等。

  三、政府公债

  公债是政府收入的一种特殊形式。公债是政府平衡收节的手段,也是进行经济宏观调控的工具。发行公债的能力可以体现政府信用水平和管理宏观经济的能力。各个国家的各级政府发行公债的权力与该国宪法结构和制度相关。一些国家的地方政府没有借债的权力,有些国家有发行公债的权力,而有些国家地方政府有发行公债的权力,但需要受中央政府政策的制约以防止滥发公债。我国地方政府没有发行公债的权力。美国宪法肯定列举了联邦有发行公债的权力,同时没有否定州政府这项权力,就暗含了州有发行公债的权力,但实践中仍以举债权仍主要由中央政府掌控。

  下面通过具体数据来分析美国联邦和州的公债水平。

  图八表明这31个OECD国家的地方政府尽管发行公债的规模不一,但都具有发行公债的权力。从总体来看,发现公债以中央政府为主,平均占到了85%左右,地方政府有这项权力,但是比重较低。美国联邦公债占78%左右,州政府只占22%。说明联邦拥有了远远超过州政府的财政控制能力和经济干预能力。

  图八:OECD国家各级政府公债的比重

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  图九:美国二战后历届政府发行公债总量

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  图十:1900-2000年美国州和地方政府公债量占GDP比例

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  资料来源:http://www.truthfulpolitics.com/http:/truthfulpolitics.com/comments/u-s-federal-debt-change-increase-decrease-by-president/

  图九反映了美国1937年至2012年联邦公债总量。可以发现上世纪80年代后联邦发行公债量逐年上升,在过去的十年更是狂飙上升。美国经济危机加重了美国的债务问题。但与之对应的图十反映的州和地方政府公债量除战争年份外,都大致稳定,偶有波动,但波动幅度不大。这可以说明与州和地方相比,联邦政府的支出在近十年内显著增加,也能说明美国联邦政府事权的扩张。

  四、结语

  综上所述,联邦制下的美国,中央政府的财政能力、干预经济发展的能力都要高于州政府,并且联邦政府的事权不断扩张,对州的干预能力不断增强。这已经超出了传统意义上的联邦制对中央和地方权力的划分。

  美国建国者的思想可以帮助今人重新审视联邦制的真实精神。《联邦论》将美国宪法的主旨界定为建立一个有权有效的联邦政府,在这个全国性政府充分有权有效的前提下,确保各州应有的权利不受侵犯。同时,美国两百年历史中动态的政治实践与联邦党人静态的宪法解释相呼应,联邦权力逐渐扩大并加强,而非相反。权力的制衡是必要的,但不能因为制衡而否定权力有效行使的重要性。美国历次危机所推动的改革,大都以增强中央政府的权力、效率为依归,如果联邦政府不能有效管理,美国的命运完全可能改写。

  过度分权并不一定能带来优质高效的行政,关键在于这种分权必须使事权和财权相协调。“如果按照重要性区分,权力的政治分工及其实际运行是第一顺位问题,权力的制约、平衡是第二顺位问题,都在不同程度上构成宪政议题,而第一顺位的问题可能对于我们理解宪法问题更为重要。”[5] 在联邦制下的美国,中央政府具有掌控全局的强大能力。美国财政联邦制的历史表明,一个国家越是处在政治、经济、社会危机当中,就越是要求中央政府有权有效,做到统一协调,长远规划和顶层设计,避免地方利益短视阻碍国家长远发展。

  [1] 汉密尔顿等:《联邦论》,尹宣译,译林出版社,2010年,第195页。

  [2] 汉密尔顿等:《联邦论》,尹宣译,译林出版社,2010年,第208页。

  [3] 数据来源:OECD National Accounts and OECD Fiscal Decentralization database

  [4] 《美国财政联邦制》

http://www.mof.gov.cn/preview/czzz/zhongguocaizhengzazhishe_daohanglanmu/zhongguocaizhengzazhishe_kanwudaodu/zhongguocaizhengzazhishe_zhongguocaizheng/33455/33344/456/201111/t20111107_605558.html

  [5] 欧树军:《看得见的宪政:理解中国宪法的财政权力配置视角》,《中外法学》2012年第5期。

 

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