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美国民主输出的法律体系与对华民主输出法律支持机制

刘恩东 · 2015-07-28 · 来源:上海行政学院学报
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美国针对中国等社会主义国家及发展中国家的民主输出法律,为美国反对、演变共产主义提供了合法性,保障了民主输出的长期性和稳定性。

  本文载于《上海行政学院学报》2015年第3期。

  【摘要】美国注重对外民主输出的法律保障。目前,美国的对外民主输出已经形成了定位明确、层阶清晰、衔接严密、体系完备的法律体系。对外民主输出法律体系内容主要涉及国际援助、公共外交、贸易禁运与输出管制、国家安全与预防恐怖主义、反对共产主义等五个领域,尤以国际援助、公共外交、反共主义法律体系最为完整、全面。法律在美国民主输出中主要有明确功能定位、规范流程与运行路径、信息公开与监督和加强国际合作四个作用。冷战结束后,美国对华民主输出力度不断加大,涉华民主输出的法律内容几乎涵盖了中美冲突中的人权问题、西藏问题、台湾问题、香港问题及贸易禁运等所有重大问题。美国注重把美国的核心价值观作为制定法律法规的核心制度理念,民主输出法律服务于美国的民主输出战略和对外政策。针对中国等社会主义国家及发展中国家的民主输出法律,为美国反对、演变共产主义提供了合法性,保障了民主输出的长期性和稳定性。

  美国开展民主输出有着良好的政治制度基础和法律传统,将政治问题法律化、制度化是美国推进民主进程的一个重要特点。托克维尔对美国政治制度的这一特点留下了深刻印象并给予了客观评价,他指出,“在美国,几乎所有政治问题迟早都要变成司法问题。”[1]

  一、美国民主输出的法律体系与支持机制

  美国注重对外民主输出的法律保障。目前,美国的对外民主输出已经形成了定位明确、层阶清晰、衔接严密、体系完备的法律体系。美国民主输出的法律体系主要由《宪法》、民主输出的基本法律(综合授权法)、专项授权法、具体实施条例和规定、国际法(《国际人权宪章》、国际人权保护条约与国际协定等)、其他相关法律规定中涉及民主输出内容的条款、拨款法案等七种不同类型的法律构成,这些法律和法规为美国的民主输出提供了理念、政策和实践的法律指导和保障,使美国的民主输出有法可依,有章可循。

  《宪法》是美国民主精神和民主价值的集中体现,是美国宪政的“民主自由宪章”,是美国民主输出法律体系的法律基础。美国宪法所确立的三权分立、分权制衡、宪政、法治政府、个人利益至上、民主选举等原则,为美国民主法律体系构筑了意识统领和民主理念框架;美国宪法所规定的总统制、联邦制、共和制和多党制,从国家政体、国家结构和政党制度等方面构成并奠定了民主输出的制度基础,从法理和实施路径等方面规范着美国国家安全、公共外交、对外援助、对外贸易等立法及相关法律制度的制定,使其条款内容都体现着宪法的精神。因此,进行宪法及其宪法内在精神的输出是美国民主输出的首要选择。民主输出的基本法律一般是综合性授权法案,主要原则性地规定了民主输出的根本宗旨、预期目标、基本原则、组织架构和机构职权、实施方式、项目管理和监督体系等重大基本事项,是调整其他民主输出相关法律规定和制定较低层级行政规章的依据。民主输出基本法律的一个突出特点是明确了决策与指导机构、管理机构、执行机构和监督机构的功能定位,厘清了各机构的职责权限及工作机制,有助于加强各部门之间的工作协调。民主输出管理和实施方面的专项授权法和具体实施条例、规定等,针对特定对象、规定时间、具体问题和专设项目,具体明确地规定了民主输出的业务管理、运行规则和办理流程。《国际人权宪章》、国际人权保护协定与国际协定等国际法规定了国际人权保护、具体国别民主输出或通过联合国等国际组织开展的民主输出事项,推动了民主输出的国际合作。其他相关法律规定中涉及民主输出内容的条款,构成了民主输出得以顺利开展的外在配套制度环境。以上三类都是一般性授权或专项授权法案。拨款法案,是国会授权总统、国务院、承担政府组成部门及非政府组织等从事对外民主输出职能、任务与项目、提供财政资金保障、批准划拨分配资金的法案,便于民主输出政务信息及经费使用的公开透明,便于获取更多公众支持,它为民主输出提供了资金支持的法律保障。

  二、法律在美国民主输出中的作用

  法律在美国民主输出中主要有四个作用:一是明确功能定位。《宪法》、民主输出的基本法律、《国际人权宪章》、国际人权保护协定与国际协定分别以宪章、综合性授权法案、国际法的形式着重明确了民主输出的根本宗旨、功能与定位。二是规范流程与运行路径。民主输出的综合授权法、专项授权法和具体实施条例、其他相关法律条款、拨款法案等侧重规范了民主输出的战略目标、部门职责与协调机制、运作流程及运行路径。三是信息公开与监督。美国传统政治理念中对政府及其行政行为存有天生的防范心理,往往预先给予恶的设定,因此非常强调约束监督政府权力和限制政治权威,把民主输出中的机构职能、权责、项目目标、经费管理与使用等主要事项以法律法规形式公开,便于机构和公众把制定法律法规作为了解相关信息的公开栏、监督政府民主输出政策的防火墙及评价政策绩效的参照系。美国宪政学家詹姆斯? 麦迪逊曾经指出了人民及法律对政府监督的重要性,他认为:政府的统治绝非天使,因此需要对政府有内在的或外来的监督与控制。“依靠人民毫无疑问是对政府的主要控制,但是经验教导我们,必需有辅助性的预防措施”。[2]他所指出的预防措施实际就是政府对人民的信息公开和制定法律法规。四是加强国际合作。制定法律便于盟国、对象国、联合国及其他国际组织了解美国民主输出的宗旨、目标、对象、运作与协调机制,使美国的民主输出不因领导人及主管人员的变更而引起对外政策与国际交流行为的大幅变动,确保政策的长期性、稳定性和连贯性,消除他国及国际组织的疑虑,强化对美国行为的理解与支持,进一步加强国际合作。

  三、美国涉华民主输出法律法规

  美国涉华法律最早可以追溯至1882年通过的《排华法案》。该法案规定,十年内禁止除政府官员、商人、学生以外的中国移民进入美国,任何将非上述群体带入美国的船只都将受到重罚。[3]这是美国社会在19世纪中期以来掀起排华浪潮的集中反映,也是迄今美国唯一一次基于单一国籍,对移民进行排斥的法案,该法虽不涉及民主输出问题,但其内容严重背离美国宣扬的民主、自由和平等等立国理念。[4]

  从二战结束到中美建交前,美国涉华民主输出的法律主要是专项授权法。为阻止共产党完全控制中国,支持蒋介石同中共进行武装斗争,美国参众两院联席会议1948年4月通过了《援华法案》,1948年7月美国政府与国民党政府签订了《中美关于经济援助的协定》,授权美国政府向蒋介石集团提供大规模的军事和经济援助。从新中国成立到中美建交,美国一直奉行遏制中国的外交政策,除不予承认中华人民共和国的合法性、阻挠中国恢复在联合国的合法席位外,美国还依照一些法律法规对华实行禁止粮食援助、贸易禁运和旅行限制。如1954年颁布的《农业贸易发展与援助法》相关规定禁止向中国和苏联等社会主义国家提供粮食援助。《与敌人贸易法》、《美国外国资产管制条例》及《1974年美国贸易法》杰克逊-瓦尼克修正案等法律法规还提出对华实行旅行限制、贸易禁运和最惠国待遇年度审查。从1952年5月1日开始,美国按照《与敌人贸易法》及《美国外国资产管制条例》的规定,对苏联、中国等所谓的“铁幕后的国家”实行旅行限制,美国公民未经国务院特别批准,禁止前往这些国家。美国1955年10月在放宽了对苏联及波兰、捷克等东欧国家的旅行限制后,继续对前往中国、朝鲜、北越、保加利亚和阿尔巴尼亚的旅行维持高压管制政策,并对“非法访问”者在上述国家发生的“金钱交易”行为制定了苛刻的惩罚措施。因此,中美两国在长达20多年的时间内,商业贸易、新闻采访、旅游探亲、学术交流、体育比赛、飞机和轮船停靠等诸多领域的活动几陷停滞。[5]同时,美国还坚持以《1952年移民与国籍法》(The Immigration and Nationality Act of 1952,又称《麦卡伦--沃尔特法案》( McCarran-Walter Act))作为依据,严格禁止或限制“非官方的共产党员或被视作颠覆分子的外国访问者”进入美国。[6]上述法律法规在一定程度上揭示了美国所谓的贸易自由、迁徙自由、新闻自由、言论自由的虚伪性。

  20世纪80年代中期以后特别是“六四”风波以后,美国涉华民主输出的法律绝大多数是以附加在财政年度对外关系授权法及年度拨款法的形式出现的,内容主要涉及人权问题、西藏问题、台湾问题、香港问题及贸易禁运等方面,其中尤以西藏问题为多。

  美国涉藏民主输出法律主要是捆绑在国务院年度对外关系授权法案和拨款法案中通过的。目前涉藏的民主输出法律主要有三个:一是于1987年12月22日获得通过的1987年西藏问题修正法案,众议员罗斯以中国在西藏侵犯人权为主题提出众议院第2476号议案(H.R.2476)后,众议院将其捆绑在《1988-1989财政年度国务院对外关系授权法案》中,经里根总统签署,成为正式法律。其主要内容包括:西藏人权状况是美国制定对华政策的重要因素;美国政府应敦促中国政府与达赖喇嘛进行建设性对话;依据《武器出口管制法》,将对华军事物资出口与“西藏人权”问题挂钩;向流亡藏人提供适量的经济援助;为流亡藏人接受美国高等教育提供15个奖学金名额。[7]这既是美国国会议员提出的首项“涉藏议案”,也是美国首个涉藏法律。该法为此后美国国会主导“涉藏立法”活动奠定了基础,提供了示范。根据《l990-1991财政年度国务院对外关系拨款法案》和《1994-1995财政年度国务院对外关系授权法案》,“美国之音”和“自由亚洲广播电台”分别在1991年及1996年设立藏语广播。[8]二是1989年附加在《1990财政年度附带条件的援助信用基金拨款法案》、《1990-1991财政年度对外关系授权法案》和《1991年出口资金和相关计划拨救法案》之中的三个“涉藏议案”(H.R. 2494、H.R. 3792、H.R.5114),由美国总统签署成法。[9]三是2002年9月由小布什总统签署通过的《2001年西藏政策法案》。该法案以保护西藏人权和促进宗教自由发展为名,要求为藏独分子提供人道援助和奖学金、为藏独利益服务的国际机构及涉藏非政府组织的人权活动提供援助,作为《2003财政年度外交关系授权法案》的部分条款,其第611条还规定国务院每年必须向国会报告提交所谓“西藏问题谈判报告”,汇报上一年度美国政府推动中国政府与达赖谈判进展情况。从2003年起,这份报告每年都会出台。[10]该法案是美国第一部全面、系统的西藏法案,为美国以保护西藏人权和促进宗教自由为借口,支持达赖等藏独分子提供了合法性,也为干预我国西藏问题增加了法律强制性。此外,美国国会还在《1992-1993财政年度对外关系授权法案》中强加了西藏条款,妄称“西藏是一个被占领的国家”,“西藏的真正代表是达赖喇嘛及西藏流亡政府”。国会在1995年、1996年通过的《国务院授权法》中还明确提出建立大使级西藏事务协调员,1997年克林顿政府在国务院设立了西藏事务协调员。[11]上述内容虽未成为正式法律法规,但也对美国干涉中国西藏事务造成了极其恶劣的影响。

  美国涉台民主输出法律主要是1979年颁布的《与台湾关系法》。《与台湾关系法》是1979年4月10日经美国总统卡特签署生效的一部国内法。该法除提出美国对台湾安全的承诺、明确台湾的国际地位、设立美国在台协会内容外,还特别强调了任何国家以任何非和平方式来决定台湾前途的努力,不仅对西太平洋地区的和平与稳定构成重大威胁,而且严重威胁自由民主世界。美国政府反对中国政府单方面对台湾使用武力,美国将保持抵御会危及台湾社会、经济制度的任何诉诸武力的行为或其他强制形式的能力,认为承诺对中华民国提供军事保护,是对自由世界的支持。2006年美国国会以“保护”台湾“民主制度”免受大陆的“武力威胁”为由通过《加强台湾安全法》,虽然未获总统签署通过,但恶化了台海局势、阻挠了中国统一进程、加剧了中美关系冲突。近年来在美国“弃台”论的讨论中,关于《与台湾关系法》的存费争议中很多涉及美国“捍卫”及输出民主问题,美国前国务院亚太事务助理国务卿罗德及大卫·皮林等学者的观点较具代表性。罗德认为: “《与台湾关系法》对维护西太平洋地区的稳定,对台湾的安全、繁荣与民主发展相当重要。”因此,“该法律是美国自二次世界大战以来最重要、有效以及最持久的法律。”[12]大卫·皮林等学者提出,废除《与台湾关系法》就意味着放弃台湾、美国的民主政治制度及价值准则。美国对台政策的核心要义之一就是推进台湾的民主化进程,发挥台湾在亚太地区的民主示范作用。他们强调,“尽管存在现实政治的压力,但台湾作为一个民主转型的成功典范具有重要的价值,美国不应牺牲台湾取悦中国”。[13]“忠于美国的价值观对台湾政策同样重要,因为美国对台湾的态度代表美国对它的外交政策的核心价值观:民主、自由和市场经济的决定性考验”,[14]而放弃台湾“不仅将削弱民主世界的力量,也将意味着,美国不再对推动世界其他地区的民主化持认真的态度”。[15]

  美国的涉港民主输出法律主要包括1990年《移民法》和1992年《美国-香港政策法》。一是1990年《移民法》。中英签署香港回归《联合声明》后,美国国会1987年就曾提议增加香港移民配额,1989年北京政治风波后,美国国会以香港主权回归可能导致中国政府“侵犯”人权状况增加为由提出法案,要求美国切实履行对香港“自由民主”的责任,修改《移民和国籍法》,赋予香港“特殊移民地位”,把香港当作一个“单独的外国而不是一个殖民地或另一外国的其他组成部分或属土”来对待,对香港大幅增加移民配额。经布什总统1990年11月29日正式签署,1990年《移民法》颁布实施。决定大幅增加香港的移民配额,推迟签证持有人赴美期限,每年发表香港的人权状况。[16]二是1992年的《美国-香港政策法》。经老布什总统签署,1992年《美国-香港政策法》成为美国以国内立法方式干涉香港事务的法律,该法律明确地赋予了香港特殊的法律地位,确立了美国对港政策和美港关系,国会在提出法案时首次增加了“民主和人权”的内容作为美国对港政策的原则。国会提出,“支持民主化是美国外交政策的根本原则。这自然适用于香港,1997年6月30日后同样如此”,“香港人民的人权对美国极为重要,并与美国在香港的利益直接相关。人权也是香港经济持续繁荣的基础,香港主权的成功过渡必须使人权得到保证。”这凸显了美国对香港未来民主制度的“期望”以及试图达到的“目标”。1996年美国对该法进行了修订,要求国务院扩大向国会报告所涉及的范围,须就基本法与联合声明的一致性、立法机关及特首选举的公开性与公正性以及特首对立法局负责、政党待遇、司法独立及其行使终审权的能力、人权法案等问题向国会提供详细材料,以便国会全面把握香港局势,制定对策。1997年国会还提出香港回归法的动议,2014年随着香港学生占中运动发展,国会中关于修改《美国-香港政策法》的提议又甚嚣尘上。美国认为维护香港社会民主自由的价值观是其国际“义务”,香港的政治制度及价值观是确保美国在香港自由市场经济地位的一个基本保障,而且兼具推广示范意义。

  美国利用贸易法律和贸易政策对华进行民主输出。把贸易政策外交化、政治化、工具化是美国进行民主输出的惯用手段,美国前副国务卿沃伦克里斯托弗就曾公开宣称,贸易政策只是“一个文明教化和重要的外交政策工具”。[17]《1974年美国贸易法》杰克逊-瓦尼克修正案秉承冷战思维,反共意识形态色彩浓厚,它要求美国政府要对给予最惠国待遇的“共产党国家”进行年度审查。冷战后,美国依循此法的政治逻辑,将美国对华贸易政策政治化,国会每年都要辩论和审议中国的所谓最惠国待遇问题,甚至在中国加入WTO后也照循旧例,希望以此展现其捍卫自由与人权、宣扬民主价值观的崇高形象。美国在处理给予中国最惠国待遇、中国加入世界贸易组织、中美贸易逆差、人民币汇率、反补贴与反倾销、知识产权保护等贸易问题上,始终遵循着输出民主和价值观的政治导向,将上述贸易问题与中国的民主化进程、不同政见者与人权保护、宗教自由、劳工权利、台湾问题、西藏问题和香港特首普选等问题直接挂钩, 通过制定、修订、实施贸易法来设立贸易壁垒和施压,威胁使用经济制裁及高技术产品出口管制,使美国对华贸易政策制定及中美贸易关系政治化,妄图以压促变,使中国的经济发展依循美国的自由市场经济发展模式,借鉴美国的政治制度,体现美国的政治理念和民主价值观。[18]

  美国制定出口管制法遏制中国等与美国意识形态迥异的社会主义国家。1949年美国制定了《出口管制法》,将出口管制作为二战后美国进行冷战的工具,该法授权总统可以基于对外政策、国家安全的需要和商品的军事作用,美国对苏联和其他共产党国家可以进行出口禁运或限制。在随后通过的《美国出口管理法修正案》中, 又进一步将出口管制产品或技术出口范围扩大到美国公司在海外的子公司。美国曾经分别在1950年和1951年操纵巴黎统筹委员会和联合国大会对中国实施出口限制和禁运,1951年10月,美国又实施了《共同防御援助控制法案》,以停止军事、经济援助为威胁,迫使其它国家对包括中国在内的社会主义国家禁运军用武器装备及军用物资、尖端技术产品、石油产品和稀有物资等300余种战略物资。受美国胁迫,共有45个国家在朝鲜战争期间参加了对中国的禁运。[19]1989年北京政治风波后,美国对中国实施政治制裁的多项内容涉及出口管制, 对中美贸易关系造成严重后果。[20]

  四、美国民主输出法律体系的特点

  注重把美国的核心价值观作为制定法律法规的核心制度理念。在美国宪法及民主输出的各项法律法规中都贯穿着美国的核心价值观。著名美国问题专家王缉思认为,美国的立国之本根植于以“民主”、“自由”为核心的价值体系。“自由、民主、公民权利、三权分立、政教分离、以私有财产不可侵犯为基础的市场经济、宪法至高无上的法治等,是美国社会中超越政治、宗教派别、阶级和种族界限,为全民所接受的核心价值体系。”[21]美国自诩为一个崇尚民主、自由、人权至上的法治国家,美国法制文化的特色是注重维护个人权利。[22]这些核心价值观通过法律法规的方式得以固化、延续,并在立法的价值取向上得以明确。

  注重以法律保障民主输出的长期性、稳定性。美国有着悠久的法治传统、法治精神和法治文化,美国在塑造健全的宪政体制,维护国内长期政治稳定的同时,也以法律来规范民主输出的政策制定、组织管理和执行落实的规则框架,保障民主输出的长期性、稳定性,着力降低因政治领导人或政策变动所带来的变化和不确定性,确保民主输出的依法有序,这是美国民主输出战略的一个突出特点。

  民主输出法律的制定服务于美国的民主输出战略和对外政策。从制定时间看,美国民主输出法律的制定与国际国内形势变化、美国推行民主输出战略和对外政策的高峰期相吻合。美国民主输出的立法始于冷战的爆发和逐步升级,美国民主输出法律的出台也相应地集中在冷战时期、后冷战初期和“9·11”事件后,高峰时期则出现在杜鲁门、克林顿和小布什等极力主张推进民主的总统任期内,如在上述三位总统的任期内,制定的民主输出相关法律数量分别达13部、6部和8部,远远超出其他总统。这充分体现了美国民主输出法律的制定和颁布,顺应国际国内形势变化,服务于美国的民主输出战略和对外政策的基本特征。

  美国民主输出法律的内容主要涉及国际援助、公共外交、贸易禁运与输出管制、国家安全与预防恐怖主义、反对共产主义等五个领域。其中,尤以国际援助、公共外交、反共主义法律体系最为完整、内容最为全面。(见表1、2、3)

  表1 二战后美国对外援助的主要法律法规①

 

颁布时间

法律名称

法律类型

主要内容

19457月杜鲁门政府时期

《布雷顿森林协议法案》(PL79-171

专项授权法

授权美国参与多边发展银行,在推动美国的国际贸易、促进对外投资和发展中国家的市场改革和经济增长等方面发挥作用。

19475月杜鲁门政府时期

《希腊-土耳其援助法案》(Greek-Turkish Aid Act)

专项授权法

提出了美国要以抵制极权政体、遏制共产主义作为政治意识形态和对外政策指导思想,其浓厚的意识形态思想对其后推出的马歇尔计划产生很大影响。

19492月杜鲁门政府时期

《出口控制法》(Export control Act)

专项授权法

确立了对共产党国家的贸易管制制度。授权总统在美国建立许可证制度,美国根据商品的军事作用严格限制对苏联和其他共产党国家出口任何有军事意义或有助于增强共产党国家军事和经济潜力的物资。在1962年美国通过的《出口管制法》修正案中,美国按照意识形态将世界各国划分为共产党国家非共产党国家两类,美国对所有共产党国家都实行出口管制。1969年,新修订的《出口管制法》仍规定:美国要与所有缔结防务条约的国家在最大可能的范围内合作,在所有缔约国家都应遵守的统一的贸易政策框架内实行出口管制;处罚向社会主义国家出口禁运物资者。

19506月杜鲁门政府时期

1949 年国际技术合作法》( 也称第四点计划)(Point   IV"Program

专项授权法

以颁布援助欠发达地区发展法案的方式,将建立国际秩序、反共主义意识形态和国际战略结合起来,加强了美国在资本主义阵营的领导地位,拓展了美国对欠发达国家的政治控制。

195110月杜鲁门政府时期

《相互防卫援助统制法》(又称巴特尔法)(MutualDefense AssistanceControl Act of 1951

专项授权法

规定禁止任何巴统成员国将禁运物资运到苏联等社会主义国家,如果违反巴统禁运协定,美国将全面停止对该国的经济、军事等援助。

195110月杜鲁门政府时期

《共同安全法》(MutualSecurity Acts)

基本法(综合授权法)

该法是由《经济合作法》(1948)、《共同防御援助法》(1949)和《国际开发法》(1950)共同组成的法律体系。目的是通过对友好国家的军事、经济和技术援助,确保美国安全和促进其对外政策。它是构成美国对外援助项目基础的第一个单行法,也是20世纪60年代前美国对外援助的法律依据。1961年初该法被新的对外援助法案取代。

1954年艾森豪威尔政府时期

《农业贸易发展和援助法案》(又称“480 公法(AgriculturalTrade Developmentand Assistance Actof 1954)

专项授权法

为管理粮食和平援助项目,利用粮食援助促进美国的对外政策而制定。规定禁止向苏联和中国等社会主义国家提供粮食援助,是粮食援助项目的长期的法律基础。

19619月肯尼迪政府时期

《对外援助法》(ForeignAssistance Act)

基本法(综合授权法)

根据该法设立了主管对外援助的专门机构国际开发署,美国的对外援助在很大程度上受以其为主体的援助法律体系的规范和制约。

19619月肯尼迪政府时期

《和平队法案》(PeaceCorps Act)(PL87-293

专项授权法

要求和平队通过提供训练有素的人员、促进各国人民对美国人民的了解、深化美国人民对其他各国人民的认识等三个途径促进世界友谊与和平。和平队依据此法开展援助"落后国家"等草根式对外活动,推动了美国的民主价值观和文化的有效传播。

1974年福特政府时期

1974 年美国贸易法》(U.S.Trade   Act of 1974 ) 402 款,即《杰克逊一瓦尼克修正案》1974 (JacksoVanik Amendment )

其他法律中涉及对外援助的相关条款

该法案是美国针对苏联1972年出台的限制移民政策而做出的回应。决定对接受美国援助国家的人权状况进行年度审议。

1976年福特政府时期美国会再度修改的法律依据。

《国际安全援助和武器出口控制法》

专项授权法

禁止美国政府向违反人权的国家进行安全援助和武器销售。该法案的若干条款对美国的军售和军事援助具有重要影响,是美国进行军售、军援、军事制裁

1977年卡特政府时期

《国际金融机构法》的第701 条规定

其他法律中涉及对外援助的相关条款

除国际金融支持可以直接用于改进接受国公民的人权状况外,要求国际金融机构中的美国行政代表应该反对向违反人权的国家提供信贷或其他国际金融支持。

1980年卡特政府时期

《非洲开发基金法案》

专项授权法

授权设立了美国非洲开发基金会(USADF),此新设援助机构使命单一,主要向那些难以从政府计划、非政府组织或其他国际发展机构获得资助的非洲社区团体和小企业提供无偿援助。

1985年里根政府时期

《国际安全开发合作法》(International Securityand Development CooperationAct,简称ISDCA

专项授权法

包括军售及其相关计划、经济支持资金、发展援助、中美洲民主和平和发展倡议、食品换和平计划等七个部分。授权总统按照国家利益对对外军售给予财政支持和减免利息,第五部分明确提出在国外开办学校和医院、国际组织计划和支持反恐怖主义。

1989年里根政府时期

《支持东欧民主法案》(Support for East EuropeDemocracy Act, 简称SEED )

专项授权法

授权总统对波兰和匈牙利进行援助,后来又在附加修正案中,进一步把援助对象扩大到更多的东欧和中欧国家。

1992年老布什政府时期

《支持自由法》(FreedomSupport Act)

专项授权法

授权给予前苏联各加盟共和国4.25亿美元援助,期望以此推动新独立的独联体国家推行市场经济和实现民主。其后两年又分别共向俄罗斯和乌克兰提供了高达25亿美元及12.5亿美元的援助。

19969月克林顿政府时期

《关于常规武器与两用产品和技术出口控制的瓦森纳协定》

专项授权法

除原巴统成员国外增加了一些前苏东国家,共33个国家,以此作为新的多边出口控制管制的基础。

199810月克林顿政府时期

1998 年国际宗教自由法》(International   ReligiousFreedom Act

专项授权法

授权国务院设立国际宗教自由办公室,将国际宗教自由评估机制化。一是以发表国际宗教自由年度报告方式评估各国的宗教自由状况;二是认定违反宗教信仰自由的国家,列出特别关注国,并提出采取制裁的政策建议。

1999年克林顿政府时期

《国防授权法》

专项授权法

将卫星及相关零部件纳入美国军品清单,进一步限制对华卫星出口,对华进行制裁,并给总统豁免增加更多约束。

2003年小布什政府时期

《千年挑战法案》

专项授权法

为消除贫困、增进良治、推动经济自由、全球发展提供援助进行干涉。

2009年小布什政府时期

2009 财年综合拨款法案》(其中的H 部分)

拨款法案

拨款1700万美元给民主人权局用于中国民主计划;拨款1100万元用于教育机构和非政府组织的在华民主法制环保等项目;为国际信息署拨款100万美元用于发布中国政府治理、法制和环保方面的信息。

20131月奥巴马政府时期

2013 财年国防授权法》1261 条规定

专项授权法

要求逐步放松美国卫星及相关产品出口管制,将美国卫星及相关产品列入商品控制清单,不再列入军品出口控制清单;继续坚持禁止对中国出口、再出口或转移。除总统以逐案审批方式履行法律规定的程序予以豁免外,禁止在中国发射卫星。

   表2 二战后美国公共外交主要法律法规②

 

颁布时间

法律名称

法律类型

主要内容

19468月杜鲁门政府时期

《富布莱特法案》.(Fulbright Act)

专项授权法

合理利用美国海外剩余财产,充当教育交流基金,资助美国公民与其他国家人民间的教育交流活动;成立国外奖学金管理委员会,由其挑选参与项目人员或机构。该法是美国联邦政府正式介入国际教育和文化交流的标志。项目从1950年代起至今,已经成为美国政府举办的规模最大、涉及面最宽、影响最大的国际教育文化交流项目。

19481月杜鲁门政府时期

《美国信息与教育交流法》也称《史密斯一蒙特法案》(Smith-Mundt Act

基本法(   综合授权法)

是第一个授权政府在非战争状态下在全球范围内从事国际信息、教育和文化交流活动的支配性立法授权,是美国政府从事此类活动得以合法化的基础和宪章,也是美国政府开展公共外交的法律依据。明确指出美国对外信息传播的宗旨是在国外传播关于美国、美国人民和美国政策的信息的宣传活动促进他国对美国的了解,加强美国人民与其他国家人民之间的相互理解。美国新闻署一直以此作为开展活动的最重要的法律基础。根据此法案,美国国务院设立了国际新闻处和教育交流处,由负责公共事务的助理国务卿管辖。法案严禁任何机构在国内传播对国外发布的信息,美国对外信息宣传的虚伪性昭然若揭。

1956年艾森豪威尔政府时期

1956 年国际文化交流和贸易博览会法案》(The   InternationalCultural Exchangeand TradeFair ParticipationAct of 1956

通过发布第10716号行政命令正式颁布

明确了美国各政府部门在参加文化交流和贸易博览会方面的具体职责。法案规定了美国新闻署在国际文化交流中的职责包括:一是向相应的政府机构拨付资金以实施该法案;二是向总统及时汇报法案实施情况并提出政策建议;三是负责上述活动协调。

1958年艾森豪威尔政府时期

《国防教育法》(NationalDefense EducationAct

专项授权法

法案第6条专述国际教育内容,要求建立语言地区研究中心,联邦政府对研究并教授美国没有或少人掌握的语言给予经费支持。该法推动了美国对国际区域问题的研究和外语教学的发展,深化了美国公民教育改革。

19619月肯尼迪政府时期

富布赖特-海斯法案也称《教育与文化相互交流法》(Fulbright-Hays Act )

基本法(   综合授权法)

是在美国国会1961年修改史密斯一蒙特法案富布莱特法案的基础上形成的。该法案巩固并促进了美国国际教育文化交流,进一步加强了美国的公共外交和文化外交。法案是美国公共外交和文化外交工作的基本法律依据。

1966年约翰逊政府时期

《国际教育法》(InternationalEducationAct of 1966

专项授权法

明确提出关于其他国家的知识对于促进国家之间的理解与合作是最重要的;拓展美国的教育资源是加强美国与其他国家关系的基础。该法案在促进美国国际教育交流和对外国国情了解的同时,高度关注国际交流的成效,明确指出美国进行国际教育交流的直接目的是希望外国人回国后发挥对美国有利的影响。该法是美国开展国际教育和对外教育交流的基础法案之一。

1972年尼克松政府时期

《外交关系授权法》(TheForeign RelationsAuthorizationAct

专项授权法

对《史密斯-蒙特法案》作出修订,再次强调禁止美国新闻署把在外国发布的新闻和信息在国内进行传播。依据该法,国会于1973年成立了政府对外政策实施组织委员会

1994年克林顿政府时期

《国际广播法》(InternationalBroadcastingAct

专项授权法

根据该法案设立了广播董事委员会。规定由美国新闻署下设的国际广播局统一监管原属政府所有的国际广播,原由国务院管理的自由欧洲电台/自由电台转由美国新闻署管理,美国有史以来首次实现对其国际广播活动进行统一管理。

1994年克林顿政府时期

《美国中际广播条例》和《对古巴进行电台广播条例》

专项授权法

立法机构跟随形势变化,对冷战后的美国海外广播事业进行重新规划,针对具体文化外交工作颁布相应法规。

1998年克林顿政府时期

《外事改革与重组法》(ReorganizationPlan and Report

专项授权法

为了把公共外交纳入外交决策过程,提升公共外交的地位,根据该法,美国新闻署被撤消,其主要业务被移交到国务院。该法规定设立一个助理国务卿专门负责管理公共外交和公共事务。助理国务卿下设教育与文化事务局、信息局和舆论研究与媒体反应办公室等部门。该法确定广播管理董事会负责管理对外广播活动,其协同专司公共外交的助理国务卿领导公共外交工作。

2001年小布什政府时期

《民主教育修正案》

专项授权法

为提高公民政治参与度,正确引导公民主动介入社会生活,授权教育部等部门支持和资助公民教育中心、国家和社区服务中心等机构开展我们的人民和社区服务等公民教育项目,对公民开展针对性强的政治参与教育和培训。

200110月小布什政府时期

《爱国者法》(USAPATRIOTActof2001)全称为《美国捍卫与加强本土安全采取有效防范与打击恐怖主义举措法案》(unitingandStrengtheningAmerica by ProvidingApp ropriate   ToolsRequired to Interceptand Obstruct TerrorismActof2001

专项授权法

“9·11”事件后,美国历史上首次专门针对恐怖主义颁布法律,其主要目的是赋予执法部门更大特殊权力来预防侦查和打击恐怖犯罪。该法扩展了美国国家安全机构等政府部门的权力,压制了公民、移民以及外国人的很多合法权利。美国对互联网实行了更为严格的审查和监控制度,政府及其相关部门可以随意查阅任何人的电子邮件,并有权控制和屏蔽任何可能"危及国家安全"的互联网信息。

20027月小布什政府时期

《自由促进法》(Freedom PromotionAct of 2002)

专项授权法

该法充分肯定了文化教育和对外交流的积极作用,强调了加强国际广播的紧迫性与重要性。明确要求国务院开发并设立新的教育与文化交流项目,要求通过与国外新闻和出版机构开展合作,加强英语教学,通过富布莱特项目、汉弗莱人员培训项目扩大与阿拉伯国家青年学生交流项目的规模,以结成姐妹城市等方式加强同阿拉伯穆斯林国家开展文化教育交流活动。该法案规定要加强公众外交,确定了国务院在公共外交方面的职责,要求国务卿应努力明确阐明美国外交政策中自由和民主等指导性的美国原则及信条的重要性确保美国公众外交战略的一致性和内聚力,并积极地通过最有效的机制,抵制对美国的任何歪曲宣传”;法案要求国务卿要把公共外交作为制订和开展美国对外政策的不可分割的一部分,强化国务院在公共外交活动中的战略统筹、协调沟通功能,更有效地开发利用国家的公共外交资源。

200412月小布什政府时期

《情报改革与防止恐怖主义法》(IntelligenceReformand Terrorism PreventionAct of2004

专项授权法

法案高度重视并积极评价了公共外交的重要作用。强调美国应该综合运用公共外交、经济、军事、法律等多种力量,着力赢取反恐战争胜利。法案要求国务卿加强与广播管理董事会的合作,确定长期的、明确的、可量化的公共外交目标,制定全面、可持续的长远战略,强化联邦政府各部门的通力协作,充分有效利用公共外交资源。

20054月小布什政府时期

《战略沟通法》

专项授权法

为改善联邦政府的战略沟通,应进一步强化公共外交,并把其作为扩大美国国际影响力的重要组成部分。

2006年小布什政府时期

《全球在线自由法(草案)

专项授权法

阐述了以使用互联网及新社交媒体平台强化美国对阿拉伯国家公共外交的必要性和可行性,为美国政府推进对阿公共外交,全面有效地推介美国政治制度、外交政策和文化价值观提供了法律依据。

制定反共主义法律为消除共产主义影响提供合法性。反共主义在美国有悠久的历史和传统。早在1919年年底到1920年5月期间,素来仇恨共产主义的时任联邦政府的司法部长亚历山大·米切尔·帕尔默,根据美国的《间谍罪法》(1917年)和《煽动叛乱罪法》(1918年),以大围剿的方式对美国共产主义运动开展了“帕尔默大搜查”。在对美国70多个城市进行的搜查中,大批激进分子、持不同政见者、左翼组织以及外国侨民被捕。这场反共主义运动深刻影响了美国的政治格局,进一步强化了美国社会的反共意识,沉重打击了美国正在兴起的劳工运动和左翼组织。从此,美国政府限制和镇压共产党活动及其影响的机制在意识形态、法律和国家机器等各方面都相继建立完善起来,美国的社会主义运动一蹶不振。[23]1940年6月,美国通过了《外侨登记法》(也称史密斯法),它以防止“颠覆活动”为名,规定在外国出生的美国公民和外国人必须进行登记;凡以任何方式宣传用暴力推翻美国政府者均构成“犯罪”。1948年7月,政府依据该法,将美共定为“阴谋组织”,逮捕并审判了以威廉·福斯特为首的美共全国委员会委员。1952年,司法部又以违反《外侨登记法》为由判处美共40位领袖监禁。[24]美国的反共主义法律主要是在二战结束后及二十世纪五十年代初期美国进入麦卡锡主义“反共”狂潮时期制定的,其后制定的法律虽然也涉及反共主义的法律内容,但很少再像这个时期这样如此赤裸和张狂。二战后,为了镇压日益兴起的工人运动,遏制共产主义在美国的发展,美国相继制定出台了《霍布斯法》(1946年)、《塔夫脱一哈特莱法》(1947年)、《蒙特一尼克松法》(1948年)、《麦卡伦一伍德法》(1950年)及《布朗纳尔一巴特莱法》(1954年)等五部反共主义法律。前两部法案涉及限制工会活动、劳资关系等内容,剥夺了工人的经济权利和政治自由;后三部法案的内容歪曲共产主义运动的性质和目的,禁止公民加入共产党等所谓的“阴谋组织”。[25]在反共意识形态方面,又以《塔夫脱一哈特莱法》、《麦卡伦一伍德法》和《布朗纳尔一巴特莱法》尤具典型意义。除制定法律外,美国政府还以行政命令的方式出台了以反共主义为内容的法案。1947年3月,为清除所谓的已经渗透到美国政府和公共机关中的“共产党人”,杜鲁门总统以签署第9835号行政命令的方式颁布了《忠诚调查法》。美国政府依据该法设立了联邦忠诚调查委员会,并对两百多万政府公务员、学校教师和科研人员的政治言论和政治活动进行了忠诚调查,有两千多人因此被解雇或被迫辞职。忠诚调查令严重地侵犯了宪法规定的公民的言论自由和结社自由权利。[26]

  表3 二战后美国反共主义主要法律法规③

 

颁布时间

法律名称

法律类型

主要内容

1946年杜鲁门政府时期

《霍布斯法》

专项授权法

该法提出,工会活动是以限制州际贸易为目的的"阴谋",认定工人提出提高工资的要求属于阻挠州际贸易的行为,将构成严重的刑事犯罪。

19473月杜鲁门政府时期

《忠诚调查法》

9835 号行政命令

调查要求政府公务员、学校教师和科研人员必须宣誓效忠政府,声明不同情共产主义,保证不加入共产党组织,否则就要被解雇或解聘。

19476月杜鲁门政府时期

《塔夫脱一哈特莱法》(又称《1947 年劳资关系法》)

专项授权法

从根本上修改了工人加入工会、组织工会及进行集体谈判的基本民主权利,严禁公务人员罢工,禁止共产党员担任工会领导职务,直接违反了宪法第一修正案所规定的一些民主权利。

19484月杜鲁门政府时期

《蒙特一尼克松法》( 即管制颠覆法)Mundt-Nixson bill

专项授权法

规定美国共产党及其党员应在司法部登记,禁止共产党员在美国政府中任职,剥夺他们领取出国护照的权利。

19509月杜鲁门政府时期

《麦卡伦一伍德法》(又称《国内安全法》)(McCarran Act

专项授权法

矛头直指共产党等进步组织,诬蔑共产党是在一个外国政府领导下的要在世界各国建立共产主义的极权独裁制度的一种阴谋组织。根据该法,美国共产党及其他进步组织不再受到法律的保护,它们随时都可能被宣布为阴谋破坏性组织,该法还授权美国总统宣布全国处于紧急状态就可予以逮捕拘留共产党组织的任一成员。

19548月艾森豪威尔政府时期

《布朗纳尔一巴特莱法》(又称《共产党活动管制法》)

专项授权法

再次明确宣布共产党不受法律保护,同时,为削弱进步工会力量,将所谓"积极帮助共产主义行动组织""三年内曾削弱过美国军事工业能力"的组织,都界定为"共产党人渗入的组织"。该法实际上彻底剥夺了美国法律赋予共产党及进步工会等社会团体的思想自由表达权和结成政治团体的权利。

  美国民主输出法律的对象主要集中在前苏联、中国、东欧、拉美等社会主义国家及发展中国家。总体上看,冷战前,美国民主输出法律的目标国主要是苏联。冷战后,美国民主输出法律的主要对象因苏联解体而转向中国。为了将中国纳入美国设定的“民主轨道”,涉及中国民主输出的法律法规在美国后冷战时期制定的相关法律中所占比例最高,覆盖面最广,凡涉及民主输出引发中美关系重大影响的领域中几乎都出台了相关法律法规,不仅有涉及中国的法律法规,也有涉及中国台湾、中国香港、西藏、新疆等中国地区及特别行政区的法律,西化、分化、和平演变中国的意图非常明显。

  注释:

  ①部分资料参考了丁韶彬.美国对外援助的法律架构及其演进[J].国际论坛.2012(2):69-70.孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:18.黄爱武.战后美国国家安全法律制度研究[D].华东政法大学2009.

  ②表中部分资料参考了刘鸣筝.美国公共外交研究[D].吉林大学2011.赵可金.公共外交:理论与实践[M].上海:上海辞书出版社,2007:263.刘卫东.《爱国者法》及其对美国公民权利的影响[J].美国研究.2006(1).李琦.论布什第二任期内美国公共外交政策的调整[D].外交学院2010:10-11.杜海坤.公民资格视阈下美国公民教育的历史与逻辑[J].中国地质大学学报(社会科学版.2015(1):89的有关内容。

  ③资料参考了孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:15.王书琦.论美国反共法案与学术自由保障—以美国联邦最高法院判例为视角[D].山东大学2014:10-11.黄安年.麦卡锡主义—美国的法西斯主义[M].商务印书馆1984:19-20.黄安年.当代世界史资料选辑[M].首都师范大学出版社1996:61-64.杨生茂陆镜生.美国史新编[M].中国人民大学出版社1990:449.

  参考文献:

  [1] [法]托克维尔.论美国的民主[M](上卷).董果良译.北京:商务印书馆,1998:310.

  [2] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊等.联邦党人文集[M].程逢如等译.北京:商务印书馆,1980:264.

  [3] "1882 Chinese Exclusion Act", Sess. I, Chap. 126; 22 Stat. 58.47th Congress; Approved May 6, 1882.http://library.uwb.edu/guides/usimmigration/1882_chinese_exclusion_act.html.转引自伍斌.自由的考验:“百分之百美国主义”的理论与实践[D].东北师范大学2014:165.

  [4] 伍斌.自由的考验:“百分之百美国主义”的理论与实践[D].东北师范大学2014:156.

  [5] 陈长伟. 冷战与自由—艾森豪威尔政府对华旅行限制与新闻采访自由的碰撞[J]. 美国研究,2014,(5):77-78,61-62.

  [6] FRUS,1955 -1957,Vol.XXIV,Soviet Union,Eastern Mediterranean,Washington,D.C.: U.S. Government Printing Office,1989,p.201.转引自赵继珂.美国新闻署对苏文化冷战行为研究(1953—1961)[D].东北师范大学2014:67-68.

  [7] Congressional Record,LEXIS-NEXIS , Reed Elsevier, Inc., H.R.2 4 7 6 , May 19 , 1987, 133 Cong Rec.,p•H3710.

  [8] 转引自郭永虎.美国国会“涉藏立法”的历史考察[J].当代中国史研究,2008,(1):108.

  [9] 郭永虎.美国国会“涉藏立法”的历史考察[J].当代中国史研究,2008(1):108.

  [10] 石正义.影响我国边疆民族地区安全稳定的美国因素[D].中央民族大学2012:54.

  [11] 陶文钊.冷战后的美国对华政策[M].重庆:重庆出版社,2006:198,204.

  [12] 台湾关系法三十周年—回顾与展望[N].台湾《中央日报》.2009-04-19;孔小惠.对美国“弃台论”相关争论的观察及美国对台政策走向分析[J].台湾研究集刊.2014(2):34.

  [13] David Pilling."US Cannot Sacrifice Taiwan for Court the Chinese"[N].Financial Times,2011-03-30.

  [14] Shelley Rigger.Why Giving Up Taiwan Will Not Help Us with China[J].Asian Outlook( AEI) . 2011(3 ): 4.

  [15] Denny Roy.Why the US shouldn't Abandon Taiwan[N].Special to CNN,2012-12- 6.孔小惠.对美国“弃台论”相关争论的观察及美国对台政策走向分析[J].台湾研究集刊.2014(2):33.

  [16] 王为民.美国对港政策[D].外交学院2001:58-61.

  [17] Warren Christopher1 Testimony before Senate Committee on Finance Subcommittee on International Trade1 Agreement on trade relations between the United States and the PRC1 96th Congress, 1st sess, November 15, 1979.

  [18] 梁碧波、李永杰.美国对华贸易政策的政治逻辑[J].华南师范大学学报(社会科学版).2006(1):46.左海聪.美国对华贸易政策的法律实施[J].法学,2012,(5):106,113.

  [19] 向南.对华高科技禁运的前世今生[J].知识经济.2003(4):11.

  [20] 王有莉.作茧自缚为哪般一美国对华管制政策简析[J].世界知识,1997,(18):20.

  [21] 王缉思、程春华.西风瘦马,还是北天雄鹰:美国兴衰再评估[A].黄平倪峰.美国问题研究报告(2011):美国的实力与地位评估.北京:社会科学文献出版社.2001:50.

  [22] 杨祯.美国法律的演进及现状[J].山西大学学报(哲学社会科学版),2007,(3).

  [23] 孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:7-8.

  [24] 史密斯法,见http://baike.baidu.com/link?url=AsSlrriO7C012X6CTa-1n_l4H_OKHVSE45P2dz9t1ghN4TnA24O4crtVsROz1sxlzCBaXkmTbEHY9A3tZcza.最后浏览时间2015-03-11.

  [25] 王书琦.论美国反共法案与学术自由保障—以美国联邦最高法院判例为视角[D].山东大学2014:9.

  [26] 孙建玲.冷战时期美国反共主义的实践及其根源研究[D].华东师范大学2010:15.王书琦.论美国反共法案与学术自由保障—以美国联邦最高法院判例为视角[D].山东大学2014:10-11.

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