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美国的战略性对外援助:一种现实主义的视角

舒建中 · 2014-10-27 · 来源:外交学院学报
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对外援助是美国为自身利益服务的战略性武器。

 

  【作者简介】舒建中,南京大学国际关系研究院讲师(南京 210093)。

  【内容提要】从国际政治属性、国家利益取向和对外政策工具等三个层面,现实主义理论剖析了国际关系中的对外援助,并初步阐述了“战略性对外援助”的政策意义。美国的对外援助具有战略性援助的典型特征,但随着对外援助的多元化发展,美国的对外援助形成了多元化的新格局,对外援助的变化体现了美国霸权地位的变化以及美国援助权力的转移。

  【关 键 词】现实主义/战略性对外援助/美国

  自二战结束后,作为一种政策创新,对外援助(尤指国家提供的对外援助)日益深刻地影响着国际政治经济关系的发展,现实主义、理想主义(自由主义)和结构主义(激进主义)等理论流派亦从不同角度对此进行了分析。①作为国际关系理论研究的主流学派,现实主义有关对外援助的研究已经形成了一套较为完备的理论体系,并在此基础上,初步阐述了“战略性对外援助”(strategic foreign aid)的政策意义,强调“美国援助政策的显著特点就是对外援助的战略性运用”,②从而为探讨国际关系中的对外援助,尤其是战略性对外援助提供了值得借鉴的理论分析框架。

  一、现实主义对外援助观与战略性对外援助

  承袭权力政治的理论传统,从增进国家权力和国家利益的角度,现实主义围绕对外援助进行了深入的理论分析,形成了一套较为完备的理论体系,其主要观点可以概括为以下几个方面。

  (一)对外援助的基本特征—国际政治属性

  现实主义开宗明义地表示,国际关系中的对外援助与国家的政治权力是密不可分的,“政治是对外援助的决定因素”,而对外援助则是“政治权力的工具”。③在《对外援助的政治理论》一文中,现实主义国际关系理论大师摩根索进一步明确阐述了“对外援助的政治本质”和“政治功能”,坚信“对外援助政策与外交政策、军事政策和宣传政策没有任何区别,它们都是国家政治宝库中的工具”。④摩根索认为,对外援助分为六大类,即:人道主义对外援助、生存性对外援助、军事对外援助、贿赂式对外援助、威望型对外援助和经济发展型对外援助,而且,每一种对外援助都不同程度地具有政治含义。

  摩根索指出,就生存性对外援助而言,其政治功能体现为维持现状,即防止受援国政权的解体以及国内秩序的崩溃,以期保持国际力量对比的现状;贿赂式对外援助的基本目标是“换取政治优势”,因而是“国家外交宝库中不可或缺的组成部分”;作为一种政治意识形态,经济发展型对外援助同样具有“换取政治优势”的政策内涵,即通过附加条件换取有利于援助国的政治变革;军事对外援助是支持盟国的传统方式,出于“寻求政治优势”的目的,没有同盟义务的国家也可以获得有关的军事援助,且军事对外援助在本质上往往具有威望型对外援助的特点;威望型对外援助旨在寻求“特别的政治优势”,其显著特点就是试图在援助国与受援国之间建立一种特殊关系;尽管人道主义对外援助具有非政治性,但特定政治背景下的人道主义对外援助,仍然具有政治功能和政治影响。总之,对外援助是“政治政策的内在组成部分”,并以对外政策的总体目标作为政策基点。⑤

  基于对外援助的国际政治属性,现实主义从根本上否认对外援助的道义性质,认为对外援助的道德说教“充斥着矛盾与空洞的词汇”,完全经不起推敲,因而毫无意义。班菲尔德甚至将对外援助中的道德主义斥之为“道德迷雾”,因为道义原则漠视国家间关系以及国际政治的基本特征,而正是国际政治的特征决定了对外援助的道德原则是不适用的。⑥由此可见,政治性和非道德性是现实主义思考对外援助政策的基本出发点。

  (二)对外援助的政策目标—国家利益取向

  现实主义认为,对外援助是以国家利益作为目标和归宿的。胡克就明确指出,援助国提供对外援助的根本驱动力源于增进援助国的政治影响、军事安全、贸易扩展和对外投资,“对外援助的规模、方向和条件都体现了援助国的国家利益”。⑦新现实主义国际政治经济学的代表人物吉尔平则进一步认为,尽管人道主义和发展关切在援助政策中发挥了重要作用,但援助国提供对外援助的“首要动机向来都是政治、军事和贸易性质的。援助国建立政治势力范围、确保军事安全以及获得经济利益的愿望,一直深刻影响着对外援助的特性与模式”。⑧  针对多边援助更具非政治性和非利益性的观点,现实主义明确指出,鉴于“援助国对多边援助机构的基本政策方向拥有重要的控制权”,多边援助仍将不可避免地体现援助国的政治意志和利益取向。⑨因此,多边援助并不意味着资金提供国不关心援助的使用效率以及援助国的国内收益,同双边援助一样,多边援助都显著地反映了援助国的国家利益。  总之,现实主义坚信,援助国将根据国际关系的发展变化做出不同的对外援助抉择,而在任何情况下,决定对外援助政策的根本因素都是“国家利益标准”。⑩  (三)对外援助的政策内涵—对外政策工具  现实主义坚持认为,对外援助政策是国家对外政策的内在组成部分,而且,国际关系中的对外援助还是国家对外政策的有效工具,服务于国家的对外政策目标。“遏制政策之父”乔治·凯南就明确指出,对外援助是基于国家的对外政策目标,而“必要的限制条件和先决条件则是对外援助履行对外政策职能的主要方式”。(11)鲍德温同样认为,“对外援助首先是国家权力的工具……是援助国试图促使其他国家按照援助国的意愿采取行动的手段,因此,对外援助政策就是对外政策”。(12)基于外交政策工具的内涵,兰开斯特强调,对外援助的给予、增加、减少或停止就成为国家间关系发展变化的“强有力的政治象征与信号”。(13)  鲍德温进而指出,对外援助的政策工具意义就在于,它是援助国借此实施干涉、至少是施加影响的有力武器。鲍德温坚信,不管是贷款援助还是赠予援助,不管是经济援助还是军事援助,不管是多边援助还是双边援助,不管是私人对外投资还是官方对外援助,“都可以作为对外干涉的工具”。(14)具体而言,现实主义认为,作为对外政策的对外援助具有三层工具内涵:(1)作为国家存在的方式,包括寻求建立并维持友好关系、展示国家实力等;(2)作为换取政治利益的手段,包括军事基地的使用权、空中通行权以及建立并维持同盟关系等;(3)作为达到战略目标的工具,如影响其他国家的内外政策以及世界政治的发展方向,创建并维护符合援助国意志和利益的国际规则和国际秩序,增进国家安全等。(15)  现实主义指出,对外援助成为援助国的对外政策工具,其根源就在于援助国在对外援助中的主导地位,正是以援助国为中心的援助关系,决定了援助国可以利用对外援助贯彻外交政策意图,并实现援助国的利益。(16)  综上所述,现实主义强调了对外援助的政治属性和利益取向,基于此种基本判断,对外援助就成为国家对外政策的有力工具之一。  尽管现实主义没有明确界定战略性对外援助的概念,但现实主义关于对外援助的国际政治属性、国家利益取向和对外政策工具的观点,实际上已经涵盖了战略性对外援助的政策意义和基本原则。依据战略的内涵(17)以及现实主义的对外援助观,战略性对外援助可解读为:战略性对外援助是指服务于国家战略性政治、经济、军事和安全等长远利益的对外援助,是实现国家对外战略目标的外交手段。由此可见,战略性对外援助具有以下基本特点:首先,战略性对外援助属于国家对外战略的总体范畴,具有鲜明的政治性;其次,战略性对外援助以国家的战略利益作为根本出发点,具有鲜明的利益性;再次,战略性对外援助是贯彻国家对外政策与战略的外交手段,具有鲜明的工具性。总之,现实主义的对外援助观与战略性对外援助的政策内涵是一脉相承的。现实主义的对外援助观既是对战略性对外援助的政策解读,同时又为战略性对外援助提供了理论支撑并奠定了理论基础。

  二、美国的战略性对外援助

  在制定并实施对外援助政策时,美国始终以政治、经济、军事和安全利益为中心,并着眼于追求长远的全球战略目标,因此,美国的援助政策具有战略性对外援助的显著特征。基于战略考虑,美国的对外援助政策总体上遵循五个标准:(1)经济性能,即受援国有效利用援助的政治意愿与能力;(2)安全关系,即受援国安全与美国利益的相关性;(3)政治民主,即受援国民主政治体系的发展程度;(4)历史联系,即受援国与美国的传统特殊关系;(5)全球地位,即受援国在世界政治中的重要性。总之,美国对外援助政策的关键点,就在于美国的整体利益以及由此决定的美国对外政策目标。(18)在援助实践中,美国的对外援助政策主要服务于冷战安全战略、国际制度战略、对外经济战略和民主人权战略等。

  (一)对外援助作为实施冷战和安全政策的战略工具

  二战结束之后,美国率先开启了提供大规模对外援助的进程,而冷战对峙和安全利益则是美国实施对外援助政策计划的重要动因,由此,国际共产主义的扩展及其对美国安全构成的威胁,就成为美国制定对外援助政策与战略的“最强有力的政治理由”。(19)基于遏制共产主义的战略考虑,美国向希腊和土耳其实施了紧急援助。随后,1947年美国通过了“马歇尔计划”,向西欧国家提供大规模援助,以巩固冷战的欧洲阵线。在1949年,美国希望通过援助发展中国家和地区的“第四点计划”,以进一步“阻遏共产主义的蔓延”。到了1951年的《共同安全法》,美国的冷战援助政策最终定型。由此可见,美国的对外援助“肇始于作为应对孕育中的欧洲冷战的外交工具”,并逐步发展成为“支持美国冷战遏制政策的有效甚至是必不可少的工具”。(20)

  实际上,在冷战期间,美国的对外援助具有典型的地缘政治与冷战战略特点,而“国家安全则是美国援助政策的指导原则”。(21)与此相适应,援助规模与构成的变化亦反映了美国对战略安全的基本评估(参见表-1):在20世纪40年代末50年代初,美国重点援助西欧的重建,因为该地区是战后初期冷战对峙的焦点;50年代中期以后,美国对外援助的重心则转向“铁幕”周边的防御前沿国家和地区,如希腊、伊朗、土耳其以及韩国、印度、印度尼西亚、南越等;60年代中期以后,美国对外援助的重点又开始转向发展中国家,其政策目标就是促进发展中国家的国内政治稳定,防止苏联以及社会主义国家进一步扩展影响力,维护美国的全球战略和安全利益。(22)与此同时,基于“石油利益”以及“同苏联展开竞争”的战略考虑,美国进一步强化了对中东地区有关国家的经济和军事援助,以确保持续稳定的石油供应,维护美国在中东地区的政治影响和战略地位,而以色列和埃及则成为美国援助的两个最大受援国。(23)由此可见,二战结束以来,“美国对外援助的规模和地缘方向都表明了美国援助的政治特性”,(24)对外援助亦成为美国冷战战略和安全政策的重要组成部分之一。

 

  

  (二)对外援助作为主导多边国际制度的战略工具

  作为美国全球战略的政策工具,从更广阔和长远的角度来看,对外援助则是美国维护世界领导权的重要手段。(26)在美国的全球战略部署中,多边国际制度占有至关重要的地位,而对外援助亦成为美国寻求建立并维护美国主导下的多边国际制度的有效工具。作为美国设计的战后国际经济体系的支柱,在关贸总协定和布雷顿森林体系的建立与发展中,美国同样运用对外援助以推动美国政策目标的实现。

  关贸总协定是美国设计的战后多边贸易体系的核心,为此,美国充分运用对外援助以推动关贸总协定制度的建立。首先,利用租借援助,促使其他国家接受美国提出的削减贸易壁垒和取消歧视待遇的多边贸易原则,从而完成了推进美国政策的第一步;其次,利用战后贷款援助,促使有关国家接受美国的“多边自由贸易计划”,从而为美国主导下的多边关税和贸易谈判的全面展开,赢得了决定性转机;再次,利用“马歇尔计划”,敦促西欧国家承担多边贸易义务,推动日内瓦会议谈判进程,最终促成了关贸总协定制度的建立。(27)由此可见,在关贸总协定制度的建立进程中,对外援助成为美国发挥主导作用的有效战略工具。

  布雷顿森林体系(包括国际货币基金组织和世界银行)是美国设计并主导的战后国际金融秩序的核心,其中,世界银行是最重要的多边援助机构。由于美国是世界银行的最大认缴国,并拥有占据优势的加权投票权,因此,美国充分利用其权力以影响世界银行的融资结构与援助政策,例如,为配合美国“第四点计划”的实施,在美国的支持下,世界银行分别于1956年和1960年设立了国际金融公司和国际开发协会,从而达到了“多边义务分摊”的目标。与此同时,当美国认为世界银行的援助政策违背其政治意愿或国家利益时,就会毫不犹豫地中止提供用于多边援助的资金,例如,在1970-1972年间,美国就以国际开发协会的融资政策不符合美国利益为借口,推迟缴纳认缴资金。(28)正是在美国的积极影响和支持下,世界银行长期将援助投向对美国具有重要战略意义的国家和地区。1990年,美国倡导提出了以市场化、私有化和自由化为核心的“华盛顿共识”,国际货币基金组织和世界银行随即成为利用多边援助杠杆,以推进“华盛顿共识”的主要国际机构。从这个意义上讲,国际货币基金组织和世界银行是美国推行其援助政策的重要多边渠道,并“服务于美国的多边外交”。(29)

 

  

  在运用对外援助主导关贸总协定制度以及布雷顿森林体系的建立与运转的同时,美国还积极筹划并广泛参与战后多边援助机构的制度建设,以期凭借强大的实力,确保美国在多边援助制度中的领导地位。(30)据统计,美国主导或参与的对外援助机制包括四个双边援助机构、七个多边发展银行和将近70个与对外援助有关的国际组织及其援助计划(见表-2)。在美国看来,参与多边援助的目标包括:促进美国的出口贸易、维持和平与预防冲突、应对全球性问题、推进经济和社会转型以及民主政治制度、实施人道主义援助(美国认为,人道主义援助是人道主义干预的有效途径之一)等。总之,美国参与多边援助制度的战略目的,就是确保美国的重要利益,传播美国的价值观念并维护美国的领导地位。(31)由此可见,美国的多边援助仍然是美国对外政策的重要手段,是美国主导多边援助制度并维护美国世界领导地位的战略工具。

  (三)对外援助作为拓展国际市场的战略工具

  作为世界经济强国以及最大的贸易进出口国,国际贸易的持续拓展和世界市场的不断扩大,对美国具有重要的经济和战略意义,而对外援助则成为美国实现经济战略的有效工具。从长远来看,对外援助可以改善国际贸易环境,确保稳定的国外市场,进而为美国扩展贸易创造有利的条件,鉴于此,“美国的经济利益与对外援助利害攸关”。(32)正是基于经济战略和贸易利益的考虑,美国的对外援助一般都附加条件,是一种典型的“捆绑式援助”。此种援助要求受援国必须购买美国的商品和服务,从而达到拓展出口市场的战略目的,“利益回报”由此成为美国对外援助政策的基本特征之一。(34)

  在美国的对外援助政策与实践中,“食品换和平计划”是美国将对外援助作为经济战略工具的典型例证。基于处置剩余农产品和扩展市场的考虑,美国于1954年颁布实施《农业贸易发展与援助法》(即《公共法第480条》),从而为持续扩展美国农产品出口奠定了基础。随着1959年通过《农业贸易发展与援助延期法》,美国正式实施“食品换和平计划”。除继续关注美国的农产品出口并拓展国外市场之外,“食品换和平计划”还增添了新的战略目标,即抵御苏联的影响,减轻发展中国家对苏联的依赖,同时以食品援助换取有关国家支持美国的对外政策目标。由此可见,“食品换和平计划”不仅是美国对外经济战略的政策工具,而且是“美国政治与战略力量的重要手段”,是美国“食品权力”的重要标志。(35)

 

  

  进入20世纪60年代以后,随着欧共体的建立以及日本经济的复兴,美国开始利用“食品权力”进一步推动粮食援助多边化。在美国的倡议和支持下,联合国粮农组织于1963年开始分阶段实施“世界粮食计划”,美国初步实现了粮食援助多边化这一目标。在关贸总协定制度“肯尼迪回合”谈判(1963-1967)期间,同样是出于“分摊粮食援助义务”的考虑,美国敦促有关国家达成了《粮食援助协议》,并将其作为《国际谷物协定》的组成部分。(36)按照《粮食援助协议》规定,欧共体国家、英国、日本等将按比例承担粮食援助义务,对于没有粮食出口能力的援助国(如日本),则可通过从其他粮食出口国(如最大的粮食出口国美国)购买粮食的方式以履行多边粮食援助义务。(参见表-3)由此可见,“在多边粮食援助制度的发展中,美国发挥了至关重要的作用”。更为重要的是,从长远来看,多边粮食援助制度的建立,为美国的粮食出口“开辟了更为广阔的市场”。(38)因此,对外援助(包括粮食援助)既是美国对外经济战略的工具,同时也是美国国际政治战略的手段。

  (四)对外援助作为维护后院的战略工具

  自1823年“门罗主义”提出以来,拉丁美洲向来被美国视为不容他人置喙的后院,冷战格局形成后,美国更将拉丁美洲视为冷战对峙与较量中利害攸关的战略后方。为此,防止国际共产主义染指西半球就成为冷战时期美国对拉美政策的首要考虑,对外援助亦成为美国维护后院的战略工具之一。但在冷战初期,鉴于拉美地区相对稳定,美国在冷战战略后方的主导地位并未受到严重威胁,美国对外援助的重点首先是欧洲,然后是亚洲和中东地区。1959年古巴革命成功后,美国迅速意识到国际共产主义对西半球的现实威胁,并加大了向拉丁美洲国家提供援助的力度,试图以此推进拉美国家的经济改革和民主建设,消除共产主义的威胁并减轻激进主义的压力。(39)在此背景下,美国于1961年提出了针对拉美国家的“进步同盟”计划。

  美国“进步同盟”计划的战略目标,就是要强化美国与拉丁美洲国家的关系,维护冷战后院的战略稳定。为此,“进步同盟”计划旨在运用美国的援助(包括由美国向拉美国家提供捆绑式发展援助、将“食品换和平计划”推广至拉丁美洲、向拉美国家派遣“和平队”等),促进美拉贸易关系的发展,增加美国在拉美地区的投资,鼓励拉美国家的经济和社会制度改革,实现民主政治等。作为美国援助拉美国家的一项重要举措,“进步同盟”计划的目的“就是防止西半球再度出现不利于美国的卡斯特罗式共产主义政权,因此,从根本上讲,‘进步同盟’计划是反对共产主义的冷战战略并服务于美国的战略利益”。(40)

  随着60年代末70年代初“进步同盟”计划的结束,美国在拉美地区的战略安全压力大为缓解,美国开始大幅度削减对拉美国家的援助。但在70年代末80年代初,美国再度关注中美洲和加勒比地区的局势,尼加拉瓜桑地诺民族解放运动的胜利以及萨尔瓦多和危地马拉的内战,均被美国视为国际共产主义在中美洲地区的进一步扩张,美国进而认为,其对美国在拉丁美洲的地位和美国的安全构成了严重威胁。于是,美国迅速调整政策,于1982年提出了“加勒比倡议”,明显增加了对萨尔瓦多和危地马拉以及拉美其他有关国家的援助,试图以此化解拉美国家的动荡局面,维护美国后院的战略稳定以及“美国的安全利益”。(41)由此可见,美国对拉美国家的援助“基本上是战略援助,旨在维护美国在西半球的安全利益”,(42)因而是美国维护后院的战略工具。

  (五)对外援助作为推进美国式民主制度的战略工具

  美国长期以“山巅之城”自居,并将在全球范围内推进以自由、民主、人权为核心的美国式民主制度视为“天定命运”。“山姆大叔”坚信,“美国拥有足够的经济和军事实力及使用这种实力的政治意愿,以便将美国的政策理念强加于受援国政府。”(43)基于对外援助的观念传播功能,对外援助政策就成为美国推进其民主价值理念和民主制度模式的有效工具。

  实际上,推进自由、民主和人权一直是美国对外援助政策的重要内容之一,1961年《对外援助法》更是明确将推进民主和自由作为美国对外援助的重要目标之一。为此,肯尼迪政府迅速组建了“和平队”和“进步同盟”等实施对外援助的机构,其重要使命之一就是,在发展中国家推动建立民主政府并促进政治自由,从而正式将自由和民主的政策导向纳入了美国的对外援助计划。在尼克松政府时期,实现“人类基本需求”成为美国对外援助的重要内容,并以促进“良好国家”建设作为政策目标。卡特政府进一步发展了美国对外援助的政治民主化目标,率先将对外援助作为推进人权的政策工具,(44)从而将美国对外援助中的自由、民主和人权连接成一个整体,这标志着美国对外援助中的政治民主化战略目标最终形成。到里根政府时期,在继续运用对外援助以应对冷战对峙的同时,美国又将自由市场改革与对外援助联系在一起,为美国的对外援助政策增添了新的内容。冷战结束后,布什政府调整了美国的对外援助政策,将推进前苏联地区和东欧国家政治经济的民主化转型作为援助重点。在克林顿政府时期,按照美国的民主制度模式,推进发展中国家的政治自由与民主,则成为美国对外援助的首要考虑。(45)由此可见,运用对外援助以推进美国模式的民主制度,始终是美国对外援助政策的战略目标之一。

  总之,为达到推进美国式民主制度的战略目标,美国坚信最有效的途径就是,运用对外援助以促使有关国家进行必要的政治、经济和社会改革,进而建立一套“最符合美国利益”的自由民主制度,这就是美国对外援助政策的“价值标准”和“民主形态”。(46)

  综上所述,美国的对外援助具有明确的政治、经济、军事和战略目的,始终以维护美国的国家利益作为政策基点,以推进美国的对外政策作为根本导向,因此,美国的对外援助具有战略性援助的典型特征,基本符合现实主义的预期。

  三、对外援助新格局与美国援助权力的转移

  战略性对外援助始终是美国对外援助政策的基本特征,其目的就是维护美国的世界领导地位。但另一方面,随着国际关系的发展以及国家间力量对比的变化,自20世纪60年代起,对外援助出现了多元化的趋势,并呈现出新的援助格局,这清晰地展示了美国援助权力的转移以及美国援助地位的变化。

  一般认为,国际关系中的对外援助肇始于1947年美国的“马歇尔计划”,20世纪50年代中期以后,美国又将75%的对外援助额投向了越南、韩国、土耳其、印度、巴基斯坦以及其他亚洲和近东的冷战重点防御地区。由此可见,在对外援助领域,此时的美国扮演了倡导者和主导者的角色,而40年代末至50年代末的这段时期,也被称为美国在对外援助领域的霸权时期,在这一时期,美国对外援助的首要战略原则就是,遏制共产主义并维护美国的领导地位。(47)

  自20世纪60年代初起,随着冷战对峙局面的扩展、欧洲经济共同体的建立以及日本的复兴,国际关系中的对外援助格局出现了新变化。首先,从50年代末期起,苏联开始向社会主义阵营之外的有关国家提供援助,从而形成了与美国展开“援助竞争”的态势。在此背景下,美国随即要求西欧盟国和日本分摊援助责任,1961年成立了“经济合作与发展组织”,其由此成为西方发达国家协调对外援助政策的重要论坛,并设立了专门的“发展援助委员会”。与此同时,随着经济实力的恢复,根据1963年《雅温德协定》,欧共体向有关联系国提供了发展援助,这表明,欧共体开始了对外援助制度化的进程。而通过参与“科伦坡计划”,日本开始实施对外援助。此外,世界银行也开始将援助的主要目标指向发展中国家,成为提供发展援助的重要多边机构,开启了由国际金融组织提供发展援助和发展融资的先例。由此可见,自60年代初以来,国际关系中的对外援助呈现出援助主体多元化的趋势,从而导致了美国援助权力的逐步分散与转移。随着援助主体的多元化以及发展中国家的兴起,国际对外援助也增添了新的内容,发展援助成为对外援助领域的新亮点。因此,援助主体多元化及将发展援助纳入对外援助议程,就奠定了20世纪60年代对外援助的“新模式”,(48)对外援助的多元化新格局初现端倪,美国在对外援助领域的霸权地位开始面临挑战。

  进入20世纪70年代之后,对外援助的多元化新格局进一步强化。首先,从1975年起,欧共体根据《洛美协定》向非加太地区(非洲、加勒比海和太平洋地区)的有关国家提供了大量援助,为欧共体的对外援助奠定了更加坚实的制度基础,这也标志着欧共体在对外援助领域的地位进一步增强;其次,1973年石油危机之后,日本迅速提升了对外援助的规模,尤其加强了对非洲和拉丁美洲有关国家的援助,其目标就是确保稳定的能源供应,实现“经济安保”,此举构筑了日本作为援助大国的基础。至此,尽管美国在对外援助领域仍然发挥着主导作用,但随着多元援助格局的强化,以美国、欧共体和日本为主体的多元援助新格局最终形成,美国已不能在对外援助领域独领风骚。

  自20世纪80年代中期以来,对外援助的多元化格局进一步向纵深发展。就援助主体的构成与作用而言,除美、欧、日继续在对外援助领域发挥重要作用之外,多边国际组织(如世界银行和联合国其他相关机构)以及业已建立的美洲开发银行、非洲发展银行、亚洲开发银行等区域性组织,在提供多边援助和融资方面也开始发挥越来越重要的作用。其中,在资金规模和影响程度方面,世界银行已经成为提供发展援助和发展融资的“最重要的国际金融机构”。(49)与此同时,从90年代中期起,中国也进一步加大了对外援助的力度,根据互利合作、共同发展的原则,向160多个国家提供了力所能及的援助。此外,中国于1997年开始主动参与国际组织的多边援助,2000年,中国又向世界粮食计划署、联合国开发计划署等10个国际组织提供了多边援助,(50)由此表明,中国以更加积极的姿态出现在对外援助领域,并对国际发展援助的深化以及对外援助多元化格局的形成做出了有益的贡献。就援助内容而言,除传统的人道主义援助、军事援助、商业援助、发展援助之外,自20世纪80年代以来,面对全球环境的日益恶化以及全球化的深入发展,以应对全球气候变暖、防治土壤及水资源污染、保护濒危野生动植物等为宗旨的全球环境援助异军突起,成为有关国家和国际组织提供对外援助的重要领域,从而进一步推动了援助内容的多元化,为对外援助增添了新的功能。因此,全球环境援助的兴起是对外援助多元化格局向纵深发展的又一个重要方面。

  随着多元援助新格局的逐步形成,现实主义对外援助观也开始遭遇挑战。除发展援助理论之外,在质疑现实主义对外援助观的基础上,国际关系中的理想主义和结构主义阐发了各自的援助观。理想主义认为,援助不应同援助国特定的商业和战略利益挂钩,国家利益在对外援助中应予取消或尽量最小化,取而代之的应当是跨国人道主义关怀;对外援助的目的应当是缓解发展中国家的贫困状况,促进经济发展,满足人类基本需求,推进民主制度建设;为避免对外援助的政治性,应增加多边援助,减少双边援助。而结构主义则坚信,对外援助旨在维护发达国家的利益,并为发达国家将其发展模式和结构优势强加于发展中国家提供了便利;对外援助强化了发展中国家在货币政策、贸易制度和消费模式等方面对发达国家的依赖,限制了发展中国家的政治发展,导致了发展中国家的“依附性发展”,致使发展中国家在发达国家主导的全球经济体系中继续处于边缘地位。鉴于此,结构主义主张全面改革现行的国际援助制度,由国际组织承担南北资源再分配的责任,加大经济援助的力度,以此作为实现全球公平的第一步。到20世纪90年代中期以后,随着对外援助发展成为国际关系中的一个常态因素,有关的援助理论也出现了融合的趋势,政治稳定与经济发展的相互作用、国家利益与对外援助的密切联系成为现实主义和理想主义共同接受的理念。(51)由此可见,与对外援助多元化格局的发展相适应,对外援助理论形成了理论争鸣与理论整合的态势。

  总之,一方面,美国对外援助政策始终恪守的基本原则是对外援助服务于自身战略需要,对外援助的战略性是美国对外援助的标志性特征。另一方面,从对外援助的发展历程来看,随着援助主体和援助内容的扩展,在20世纪70年代,国际关系中的对外援助最终形成了多元援助新格局。在对外援助的层面,这体现了美国霸权地位的变化以及美国援助权力的转移。但作为综合实力最具优势的国家,美国在对外援助领域仍然发挥着主导作用。

  【注释】:

  ①国内有关对外援助理论的研究成果,可参见周弘:《对外援助与现代国际关系》,《欧洲》,2002年第3期;林晓光:《国际政治经济关系:以国际援助为视点》,《世界经济研究》,2002年第5期;王孔祥:《西方国家的对外援助:理论与实践的分析》,《教学与研究》,2004年第11期;刘丽云:《国际政治学理论视角下的对外援助》,《教学与研究》,2005年第10期;丁韶彬、杨蔚林:《西方国家的对外援助:政策目标及其实现》,《世界经济与政治》,2008年第6期。

  ②参见John D. Montgomery, Foreign Aid in International Politics, Englewood: Prentice-Hall, Inc., 1967, pp.18-23; Lloyd D. Black, The Strategy of Foreign Aid, Princeton: D. Van Nostrand Company, Inc., 1968, pp.119-130。

  ③George Liska, The New Statecraft: Foreign Aid in American Foreign Policy, Chicago: University of Chicago Press, 1960, pp.14-15.

  ④Hans Morgenthau, "A Political Theory of Foreign Aid", The American Political Science Review, Vol.56, No.2, 1962, p.309.

  ⑤Ibid., pp.301-308.

  ⑥Edward C. Banfield, "American Foreign Aid Doctrines", in Robert A. Goldwin, ed., Why Foreign Aid? Chicago: Rand McNally & Company, 1963, pp. 26-27.

  ⑦Steven W. Hook, National Interest and Foreign Aid, Boulder: Lynne Rienner Publishers, 1995, p.165.

  ⑧Robert Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton: Princeton University Press, 1987, pp.311-312.

  ⑨Charles R. Frank and Mary Baird, "Foreign Aid: Its Speckled Past and Future Prospects", International Organization, Vol.29, No.1, 1975, pp.162-163.

  ⑩Roger C. Riddell, Foreign Aid Reconsidered, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1987, p.61.

  (11)George F. Kennan, "Foreign Aid in the Framework of National Policy", Proceedings of the Academy of Political Science, Vol.23, No.4, 1950, p.452.

  (12)David A. Baldwin, Foreign Aid and American Foreign Policy: A Documentary Analysis, New York: Praeger, 1966, p.3.

  (13)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, Chicago: University of Chicago Press, 2007, p.11.

  (14)David A. Baldwin, "Foreign Aid, Intervention, and Influence", World Politics, Vol.21, No.3, 1969, pp.434-445.

  (15)John D. Montgomery, Foreign Aid in International Politics, pp.7-19.

  (16)John White, The Politics of Foreign Aid, New York: St. Martin's Press, 1974, p.105.

  (17)战略具有政治性和全局性并服从于国家利益,这是学术界公认的。但对于战略的概念,学术界存在不同看法,较为权威的解释是,战略是指“发展并利用政治、经济、心理和军事等各种手段,最大限度地支持国家政策……的科学和艺术”。参见军事科学院战略研究部编:《战争与战略理论集粹》,北京:军事科学出版社,1989年,第451页。

  (18)Samuel P. Huntington, "Foreign Aid for What and for Whom", Foreign Policy, No.1, Winter, 1970/1971, pp.182-183.

  (19)Hollis B. Chenery, "Objectives and Criteria for Foreign Assistance", in Robert A. Goldwin, ed., Why Foreign Aid? p.40.

  (20)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, pp.63,101.

  (21)Stephen Browne, Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder? London: Earthscan, 2006, p.111.

  (22)David Wall, The Charity of Nations: The Political Economy of Foreign Aid, New York: Basic Books, Inc., 1973, p.10.

  (23)Stephen Browne, Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder? pp.103-104.

  (24)Edward S. Mason, Foreign Aid and Foreign Policy, New York: Harper & Row, 1964, p.30.

  (25)George F. Kennan, "Foreign Aid in the Framework of National Policy", p.456.

  (26)舒建中:《关贸总协定的建立与美国对外政策》,《世界历史》,1999年第2期,第33-38页。

  (27)如表1所示,美国援助的地缘模式反映了美国战略和经济利益的演进。

  (28)David Wall, The Charity of Nations: The Political Economy of Foreign Aid, p.141.

  (29)周弘:《美国:作为战略工具的对外援助》,载周弘主编:《对外援助与国际关系》,北京:中国社会科学出版社,2002年,第205页。

  (30)Carol Lancaster and Ann V. Dusen, Organizing U. S. Foreign Aid: Confronting the Challenges of the Twenty-first Century, Washington, D. C.: Brookings Institution Press, 2005, p.10.

  (31)Carol Lancaster, Transforming Foreign Aid: United States Assistance in the 21st Century, pp.4, 31.

  (32)Lloyd D. Black, The Strategy of Foreign Aid, pp.16-17.

  (33)此表所列机构仅指1998年美国提供100万美元以上援助的组织机构。

  (34)Stephen Browne, Aid and Influence: Do Donors Help or Hinder? p.113.

  (35)Vernon W. Ruttan, "The Politics of U. S. Food Aid Policy: A Historical Review", in Vernon W. Ruttan, ed., Why Food Aid? Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1993, pp.18-19.

  (36)Henry R. Nau, "The Diplomacy of World Food: Goals, Capabilities, Issues and Arenas", International Organization, Vol.32, No.3, 1978, pp.797-798.

  (37)如表3所示,自20世纪70年代以来,国际粮食援助虽呈现出多边化的趋势,但美国仍然占据主导地位。

  (38)Vernon W. Ruttan, "The Politics of U. S. Food Aid Policy: A Historical Review", p.17.

  (39)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, p.69.

  (40)Howard J. Wiarda, "Did the Alliance 'Lose Its Way' or Were Its Assumptions All Wrong from the Beginning and Are Those Assumptions Still with Us?" in L. Ronald Scheman, ed., The Alliance for Progress: A Retrospective, New York: Praeger, 1988, p.99.

  (41)Samuel H. Butterfield, U.S. Development Aid——An Historic First: Achievements and Failures in the Twentieth Century, Westport: Praeger, 2004, p.12.

  (42)郭拥军:《试论冷战时期美国对拉美的经济援助》,《拉丁美洲研究》,2002年第3期,第38页。

  (43)David Wall, The Charity of Nations: The Political Economy of Foreign Aid, p.131.

  (44)Steven W. Hook, National Interest and Foreign Aid, pp.122-123.

  (45)Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics, pp.82-84.

  (46)Hollis B. Chenery, "Objectives and Criteria for Foreign Assistance", in Robert A. Goldwin, ed., Why Foreign Aid? pp.37-40.

  (47)John White, The Polities of Foreign Aid, pp.198-202.

  (48)John White, The Politics of Foreign Aid, pp.209, 213-216.

  (49)Richard N. Gardner, "The Bretton Woods-GATT System after Fifty Years: A Balance Sheet of Success and Failure", in Orin Kirshner, ed., The Bretton Woods-GATT System: Retrospect and Prospect after Fifty Years, New York: M.E. Sharpe, 1996, pp.201-202.

  (50)张效民:《中国和平外交战略视野中的对外援助》,《国际论坛》,2008年第3期,第39页。

  (51)Steven W. Hook, National Interest and Foreign Aid, pp.36-40.

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