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卢麒元:广义财政论

卢麒元 · 2013-07-01 · 来源:卢麒元新浪博客
“宪政”神话的覆灭 收藏( 评论() 字体: / /
财政建设是最紧迫的宪政建设。我们必须吸取戈尔巴乔夫的深刻教训。我们必须率先解决里子的问题,随后才考虑面子的问题。设若戈尔巴乔夫不要听美国人的忽悠,他能够遏制灰、黑色财政扩张,他就不会成为亡国之君。可惜,他就是不抓财政,非要先去折腾宪政,想不死实在是太难了。

  这本是笔者《广义财政论》书稿的一部分。由于笔者的数学能力太弱了,书稿中涉及数学模型和数理统计的部分迟迟无法完工。考虑到我国当前经济问题本质上是经典的财政问题,而我国现行财政理论根本无法解释我国极度扭曲的经济现实。所以,笔者只好将《广义财政论》书稿的一部分先行发表出来。希望籍此为工具,阐释我国的经济问题,并提出一些具体的解决意见。另外,我国宪政问题再次成为舆论焦点,国人纠结不清的宪政问题,源头上其实就是财政问题,也想借此正本清源

  一、广义财政论概述。

  一般而言,财政是政府为实现其行政职能,凭借行政权力参与社会财富和国民收入分配与再分配的行为。财政包括财政收入行为和财政支出行为两个部分。请注意,此处的“行政权力”仅仅是指政府拥有的执法权,并不包含立法权和司法权。换句话说,政府没有自行更改财政制度的权力,政府也没有裁决财政行为合法性的权力。

  广义财政是指,由政府或非政府组织甚至个人凭借政治权力进行的、涉及政府行政职能的、具有财政性质的、一切分配与再分配行为。笔者提请读者注意“非政府组织甚至个人凭借政治权力”这个概念,意味着财政的执行主体在现实中被非政府组织甚至个人僭越的情况,这是广义财政事实存在的政治原因(这是经典的政治权力被僭越的案例)。同时,此处的政治权力已经包含了立法权、司法权和执法权等全部政治权力。笔者也提请大家注意,财政权的变动,意味着政治权力的异化,必然触动宪政体制的根基。

  给出广义财政的定义,仍然难于直观广义财政的内涵,我们必须对广义财政进行进一步细分。通常,笔者将广义财政分为三类:第一类,是受财政法规约束的财政行为(简述为白色财政);第二类,超越了财政法规但仍然合法的财政行为(简述为灰色财政);第三类,完全超越了法律约束的财政行为(简述为黑色财政)。在规范的宪政体制下,一国财政的运行,必须是以白色财政为主体的;在不规范的宪政体制下,非正常的灰色财政才会出现;在宪政体制遭到严重破坏的情况下,反常的黑色财政就会大量出现了。当非正常和反常现象越演越烈的时候,国家就会陷入宪政危机了。三色财政的量化指标具有极为重要的现实意义,三色财政在广义财政总量中的比例变化,足以评定国家经济主权和人民经济主权的保有状况,足以衡量政治制度的文明程度,足以见证政府的治理水平。从某种意义上讲,广义财政变动就如同国家的脉动,是诊断国家健康状况的有效检测手段。

  一般而言,由政府机构直接管理的,受到税法和预算法等财政法规约束的财政收支行为(也就是前文所说的白色财政),仅仅是实际发生的财政行为的一个组成部分,我们可以将之概括为狭义财政。当代学界所言财政,基本上都是指狭义财政。几乎所有当代财政学都是关于狭义财政的学说。事实上,一个健康的、正常的国家,一定是以狭义财政为国家财政主体的。遗憾的是,宪政制度尚待完善的国家,往往存在行政权力无序扩张的问题,行政权力扩张必须以财政扩张为基础,财政扩张必然会突破狭义财政的制度性约束。於是,突破狭义财政往往成为特殊利益集团必然的选择。从某种意义上讲,改革开放的过程,就是调整社会分配的过程,也就是解构国家财政权的过程。

  私有化和市场化的过程,必然是一个解构国家财政权的过程。如果,这个解构过程,可以在法律框架内完成,就会成为狭义财政的完善过程,甚至可以成为宪政的进化过程。但是,在一个已经完成社会主义改造的国家,重新进行资本主义再改造,与社会伦理、国家法理直接冲突,存在巨大的难度。所以,在一个已经建立完善的社会主义法律秩序的国家,特殊利益集团介入分配与再分配,就只能采取隐蔽的方式(这也是当初不许争论的原因)。政府在强大的内外部势力的推动下,往往会被迫采取非正规的方法分割、转移、延迟、让渡国家的财政职能。最为不可思议的是,在强调市场化和私有化的历史进程中,最先被市场化和私有化的往往就是国家的财政职能。

  为了便于理解广义财政的内涵,我们先从案例入手,认识“广义”的确切含义。

  所谓财政权分割,就是政府将征税权分割给非政府组织和个人。最常见的就是政府将征税权转让给金融机构和金融特权拥有者。一般而言,政府让金融机构获得超额利差收入(超过国际平均利差水平的部分),本质上相当于政府授权金融机构向储户变相征收存款税。比变相征收存款税更严重的是,政府授权机构和个人向居民变相征收居住税。政府制造超额负利率(长期维持两位数以上的实质负利率),相当于政府强制全社会为贷款人提供资本补贴(资产溢价高于资金成本的部分既为强制性补贴),简而言之就是资产价格上涨大幅度高于资金成本,甚至可以形成资本暴利。在使用金融杠杆之后,强制性补贴可以被无限放大,足以在短时间制造出世界级富豪。我国政府正是通过实质负利率变相给予地产商巨额补贴,这种巨额补贴实际上是比率极高的居民居住税;而全体居民沉重的供楼或租楼支出,相当于是在缴纳非政府征收的居住税。十分遗憾,这个神秘的居住税,大部分流入私人机构和个人腰包,形成急剧拉大的贫富分化过程,制造出震撼世界的“财富奇迹”。香港是最为经典的财政权被分割的案例,香港的财政权并没有真实回归,香港的财政权被巧妙让渡给了机构和个人,香港“制造了”一批世界级富豪,其财政权分割之残忍,不啻于让富豪开税务局,香港财政令世界震惊。中国是后起的财政权分割典型,其惨痛后果已经开始浮现。财政权分割,是政府分配权与再分配权非法出让行为,就宪政基本原则而言,政府已经构成行政犯罪。

  所谓财政权转移,就是政府将征税权转移给非政府组织和个人。最为广泛的就是各种类型的社会保障。一般而言,很少有政府会像德国政府那样诚实,他们宁愿背负高税赋的恶名,也要将国民基本社会保障清晰地表达于税赋之中。很多国家的政治家会耍小聪明,他们会反复压低政府名义税赋,而将实际税赋转移给非政府组织。事实上,各类型社会保障基本上均属于税赋范畴。由于社保内容与来源不匹配,各类社会保障往往造成国民即时的沉重负担。如将社保类负担计入国民税负比例,国民实际税负将极大地增加,从而造成实际国民福利的锐减。中国在建立所谓社会保障体系过程中,没有参考德国模式,而是仿效了美国模式,这是政府的一种投机行为。问题显而易见,中国金融机构远不如美国成熟,他们并不具备为国民保障基金保值增殖的能力,他们一旦无法战胜未来的通货膨胀,中国政府将面临沉重的财政负担,中国政府将面临破产的悲惨结局。用一种巧妙的技术安排,将定时炸弹留给子孙,这是政府极为失德的行政行为。

  所谓财政权延迟,就是政府通过大规模举债延迟税赋征缴,这是非常经典的寅吃卯粮的败家子行为,变相推卸了本届政府应当履行的财政责任。由于中国税制结构存在严重的结构性问题,地方政府的税收与支出无法匹配,地方政府在中央政府默许下,大规模举债来支持庞大的投资行为,制造出了令人咋舌的债务黑洞。中国特色的债务黑洞,已经超越了财政病患的范畴,成为了危险的金融癌症。并不有趣的是,如此卑劣的行政行为竟然被溢美为所谓的“政绩”。透支未来子孙的财政资源,是近乎行政犯罪的不道德行为,在所谓“发展是硬道理”的逻辑支撑下,反而会变成某种“丰功伟绩”,可以想象中国的政治伦理堕落到何等地步了!

  所谓财政权让渡,就是指本国政府将一部分征税权直接交付外国政府或机构。例如,外国政府或机构间接向我国国民征收铸币税。之所以存在征税权让渡行为,实际上是国家通过权力输送而形成的利益交换。毋庸讳言,中国的联系汇率制度,在让渡铸币税的同时,也确实解决了中国的资本稀缺和市场扩张问题。但是,任何让渡经济主权的行为都存在边际,无限让渡经济主权就会使问题走向反面(成为事实上的卖国),所谓过犹不及也。当我国无限度出让货币主权之后,我国实际上已经失去了管理通货膨胀的能力,他国利用我国的货币主权,向我国输出通货膨胀,从我国输入通货紧缩,跨国实现了本国经济的再平衡。在正规财政收入相对固定的情况下,输入通货膨胀实际上压缩了本国财政收入而扩大了财政支出,这就会逼迫政府进一步采取非常规财政手段实现财政再平衡,以维持基本的行政运行,正规财政体系会因此而遭到系统性破坏。

  笔者提出广义财政的概念,是受到唯识论的启发。财政这个概念是变动不拘的,非常容易形成“所知障”。书本上所说财政,与现实中的财政,往往相去十万八千里。空守一个概念躯壳,就会失去本质。通过对三色财政的认识,通过对财政权被分割、转移、延迟、让渡的认识,你就会了解到我国财政已经发生了本质性变化了。

  二、广义财政的本质。

  广义财政的本质是国家经济主权和人民经济主权保有状况的集中体现,也是我国基本人权状况的集中体现。透过对广义财政的显影、还原、梳理,我们可以清晰看到国家经济主权和人民经济主权的保有状况,也可以了解我国的基本人权的现实状况。国人对人权的理解存在盲区,公共权力也是人权的重要组成部分,财政权就是非常重要的人权范畴。广义财政的扩张意味着双重主权被削弱,削弱国家经济主权意味着外侮不断,削弱人民经济主权意味着社会动荡。这也就是我国内外矛盾激化的深层次原因。更为让人痛心的是,改革开放冲决了既有的财政制度,也就极大的破坏了原本的社会主义宪政体制。我们迫切地的需要在重建财政制度的同时,重建我国的宪政制度。

  笔者之所以如此看重广义财政论,还不仅仅是因为双重主权问题,笔者更加关注我国国民的集体人权状况。笔者认为,集体人权是我国国民最基本和最重要的人权。任何负责任的经济学家关注的焦点都应该是基本人权问题。我国政府近十年的财政实践,让全世界见识了国民财富被剥夺和被转移的残酷过程。无论是就历史意义而言,还是就现实意义而言,财政都是宪政的起点和终点,财政都是宪政的主体和根本,建设规范而健全的财政是建设宪政的基础,这比选票等宪政形式要紧迫得多。熟悉历史的人们应该知道,英国的君主立宪是源于税收谈判,英国的宪法是源于预算法,英国的议会是源于预算会议,也就是说不搞财政建设就无从落实宪政建设。今天,西方宪政的核心依旧是财政,西方议会的主要工作依旧是审核预算案,我们不能脱离财政而空谈宪政。我们必须建立一种意识,一切宪政建设必须从财政建设开始,并以规范财政制度建设为归宿。抛离财政制度建设而言宪政者,是浅薄的、自私的和功利的,也是不现实和不负责任的。我们应该通过认识广义财政的本质,更深刻地认识宪政的本质。

  笔者迟迟不能发表《广义财政论》的原因,除了数学方面的原因,还有政治方面的原因。道理很简单,广义财政论,必然涉及到宪政问题。笔者从大学开始研究各国财政理论,发现现代财政学家多数回避了财政学的上半部分,也就是多数财政学家并不讨论宪政问题。这倒不是他们投机取巧,而是他们立论的基础已经明确地存在了。简单地说,财政学的伦理依据和法理基础是宪法。在宪法已经确立,并且极为成熟之后,财政学仅仅是“皇家度支”的专业科目而已。然而,在我国,政治上施行的是一部社会主义宪法,经济上却在搞资本主义市场经济,宪政和财政出现了激烈的制度性冲突。我们近二十年来,是采用执法权僭越立法权和司法权的方式搞所谓的“制度创新”,这实际上是一种严重的行政违宪行为。此种违宪行为严重破坏了政治伦理,也就形成了全社会的政治语言禁忌。谈财政问题,特别是谈广义财政问题,必然涉及敏感的政治问题。尤其是涉及宪政问题,就涉及了道路、主义、制度等一系列政治问题,这些敏感的政治问题已经成为了政治禁区。政治是很讽刺的,政治禁区往往就是经济的红灯区。

  笔者并非仅仅想说出广义财政的本质,笔者也想谈一谈广义财政演变的历史过程。笔者更想透过财政演变的过程,介绍宪政演变的过程。我国仍然缺少必要的政治进化过程。笔者曾经写过一篇文章《中国第一部预算案百年祭》。文中提到英国的大宪章运动和光荣革命,其实宪政运动根本就是财政运动或说财政革命。我国的学者食洋不化,总是搞不清楚内容与形式的关系。我国自北宋之后,再没有形成多方均衡政治博弈的状态,不是东风压倒西风,就是西风压倒东风。没有均衡的政治博弈,就无法形成制度性的经济利益平衡,更无法将这种不稳定的利益平衡升级为稳定的财政制度安排。没有稳定的财政制度,意味着财政总是带有劫掠和投机的特征。劫掠型和投机型财政能够体现公平和效率吗?劫掠型和投机型财政制度下,抄来的宪政模型有实际意义吗?我国不能创造均衡政治博弈的条件,就无法进行财政运动或财政革命。我们仍然没有找到中庸和谐之路,我们还并没有走上中国的宪政之路。

  我国广义财政的本质,揭示出经济制度突破政治制度的残酷现实。任何现实的存在都有其合理性和必然性,我们不能简单地做出一般性的是非判断,我们必须历史地看待现实,找出变化的原因和规律,解决经济制度和政治制度的冲突。

  三、广义财政论运用。

  笔者注意到,即便是宪政极为成熟的西方国家,财政制度仍然处于不断地变化之中。这种变化,既有伦理逻辑进化的原因,也有现实世界变化的原因。

  例如,随着现代科学的进步,人们更加认识到自然伦理的重要性,人们将尊重自然生态环境提升到前所未有的高度。笔者高度关注自然伦理在西方宪法中的表达,这种表达已经深刻地影响了西方财政的变化。笔者与朋友们反复研究西方产业转移的内在逻辑,发现并非市场驱动那麽简单。为什么,即便是以追求利润最大化的西方,即便是高度市场化的西方,仍然坚定不移地实现产业转移。这和我国不惜牺牲生态环境发展经济的思路截然不同,这和我国依旧严重扭曲的财政制度有着必然联系。我们显然没有重视自然伦理的财政意义。难道,我国政府真的想要向上帝征税吗?

  又例如,随着欧洲一体化进程,欧洲在遵循欧盟宪章基础上,各国财政制度开始发生剧烈的调整。欧洲各国财政的德国化,意味着纪律严明的刚性预算成为世界潮流,意味着西方制度成本的大幅度降低,意味着区域经济效率的提升。就短期和局部而言,欧洲国民福利似乎受到了一些影响;就长期和整体而言,欧洲潜在的、未来的国民福利将显著上升。简单地说,欧洲等西方国家开始回归经济理性,他们在处理寅吃卯粮的历史遗留问题了。而我国却正在迅速扩张显性和隐性的负债,在提前消费子孙后代的国民福利。一点也不有趣,在我们强调个人自由的时候,西方人却开始关注社会利益了。孤傲的资产阶级悄悄地学习了马克思主义,他们将自由资本主义演变成为了社会资本主义。曾经的无产阶级悄悄地学习了自由资本主义,他们将国家资本主义演变成了官僚买办资本主义了。

  笔者也注意到一些中国著名经济学家关于中国模式的讨论。站在广义财政论的角度来看,脱离了分配问题的产权争论和市场争论有意义吗?这种近乎销售经理的粗俗吆喝有助于宪政进化吗?理论争论的细节留待将来讨论吧。简而言之,我不认为中国著名的经济学家们懂得宗教伦理、自然伦理和社会伦理,他们顶多是一群产权逻辑、市场逻辑和数学模型的奴隶,甚至可能是西方经济问题外部化的职业推手。

  关于广义财政论的运用,需要注意如下问题:

  第一、对于宗教伦理、自然伦理、社会伦理的重新论述。笔者自知我们这一代人的历史局限性,笔者寄望于莘莘学子们尽早开始中国伦理学进化的工作,我们必需要集合宗教伦理、自然伦理、社会伦理的最新认识,我们必须在多方均衡博弈的基础上完成中国宪政的进化,我们必须尽快完成《广义财政论》的上半部分。笔者想多说一句,中国多方博弈的格局正在形成,左翼的崛起是一个好消息,左翼提供了多方博弈的政治基础。如果,左右翼能够进入均衡博弈状态(而不是粗暴攻击状态),外加相对独立的行政权力参与博弈(而不是粗暴压制),再加上国外势力的间接参与(而不是颠覆和破坏),宪政进化的社会条件就具备了。当然,笔者很清楚,均衡博弈从来就不是一种施舍,那往往是激烈斗争争取来的成果。

  第二、基于伦理学进化,勇敢地开始进行宪法的修正。我们必须与时俱进,为经济制度进化提供法律依据。其中,关于个人财产权和收入分配权必须给予法律规范。保障个人财产权和个人收入权是规范广义财政权的前提和基础。同时,建立规范的广义财政权法律制度,才能充分保障个人财产权和个人收入权。上述法律的辩证统一,才能构成最基本的人权保障。在基本人权保障的基础上,才能产生兼顾公平和效率的财政制度。笔者想多说一句,人民民主专政也可以进化为人民民主宪政。我们不必介意外国人怎样说和怎样做,我们根据我们的脚做我们的鞋子,我们必须立基于中国的现实,建立中国特色的宪政模式。这里需要补充一点认识,宪政的阶级属性是一个均衡值,而并非一些学者所认为的极限值,所谓资产阶级宪政或无产阶级宪政不过是政治极端主义者无知的表现。

  第三、全面检讨财政权被割让、转移、延迟、让渡的情况,取消所有的治外法权,恢复财政制度的系统性、全面性和严肃性。我们必须重建国家经济主权和人民经济主权。财政管理是一门平衡的艺术,要在实现经济主权最大化的同时,尽一切努力实现国民福利最大化,我们的财政制度必须最大限度保障国民的集体人权。笔者非常清楚,收回非政府财政权,相当于进行又一次的土改,会让利益集团非常痛苦的。中国当下所谓的宪政争论,要害在于利益集团意图用宪政的名义合法化非政府财政权(意即合法化既得利益),他们根本就不想建立真正的西方宪政制度。不谈钱,而只谈选票的家伙,除了傻子就是骗子。回收国家的财政权,既是财政建设,更是宪政建设。

  第四、建立刚性的财政约束。必须拒绝突破宗教伦理的转基因技术运用(包括人类食品应用);必须拒绝突破自然伦理的自然生态环境破坏;必须拒绝突破社会伦理的各种税赋投机(如过度举债等等)。通过刚性财政约束,确保经济体的整体效率,获得基于效率的比较优势。我国是大国,大国应该正道直行,不要搞花里胡哨的财政融资,公公正正地征税,明明白白的花钱。刚性的财政约束,是健康财政制度的标志,更是宪政文明的标志。

  第五、建立基于健康财政制度基础上的人民币金融体系。健康的财政制度是国家信用的基石,有了健康的国家财政制度,才能延伸出强大的人民币金融体系。我国财政体系的外延就形成我国的金融体系,人民币就会成为我国国民可信赖的交换工具和财富载体;我国财政体系进一步外化,人民币就会成为世界人民的交换工具和财富载体。并不存在所谓“推进人民币国际化”,通过建立“离岸中心”,搞变相补贴的荒唐游戏必须终止了。国人应该深入了解美国联邦储备法案的内涵,不要妄言什麽央行独立的蠢话,金融是财政的自然延伸,金融割裂与财政的联系必然导致政府死亡。我国完全有能力建立独立的财政收支平衡。据此,我国完全有能力实现自主的利率平衡(利率市场化)和汇率平衡(汇率市场化)。连解放区一个边区都可以做到的事情,今天的中国人一定可以做得更好。

  第六、让税政成为反腐败的有效工具。当我国决定建立针对资产持有和资本利得的课税制度后,我国的各种腐败收入也就无处藏身了。西方国家为什么不搞专业反腐败机构?因为,税务局已经是最好的反腐败机构了。换言之,健全的财政制度才是反腐败的最佳选择。我国税务机关开始建立个人资产与收入档案,建立与之关联的纳税记录,腐败行为将无所遁形。税政是财政中的核心问题,税政清明则财政制度健全。由此,大家可以理解财政既宪政的道理了。

  第七、严防死守政府的死亡底线。笔者曾经著文《政府的死亡底线》,讲的是前苏联解体的财政原因。笔者认为,三色财政的比例关系,以及广义财政与GDP的比例关系,涉及政府的生死存亡。笔者认为,当灰、黑色财政超过白色财政的时候,当广义财政总量逼近GDP80%的时候,任何政府都必然走向死亡,前苏联就是一个例子。可惜的是,戈尔巴乔夫们不懂财政,也完全不懂宪政,搞什么改革与新思维,非但没有解决财政异化问题,而是迅速恶化了财政危机(恐怖的500天休克疗法)。我国的财政状况颇为类似前苏联晚期的状况,灰、黑色财政比重迅速攀升,广义财政占GDP比重迅速攀升。表面上,我国名义税赋并不高,但我国白色财政占GDP的比重几乎是全球最低的,而我国的行政费用几乎是全球最高的,三色财政已经严重失衡了。我国广义财政占GDP的比重更加让人忧虑了。我无法提供上述指标具体的统计结果,我只能说已经非常接近危险阀值了。笔者厌恶阴谋论,但又不得不承认,扩张灰色财政和黑色财政是颠覆政府的最佳方式。笔者注意到美国人给戈尔巴乔夫的“药方”,恰好就是一个彻底摧毁财政体系的方案。当然,事实上,那也确实是摧毁宪政体系的一个方案。由此,我们不的不认真审视世界银行提供给中国政府的改革方案。

  第八、财政建设是最紧迫的宪政建设。我们必须吸取戈尔巴乔夫的深刻教训。我们必须率先解决里子的问题,随后才考虑面子的问题。财政问题分三个层次:收支平衡;收支合理;收支规范。戈尔巴乔夫根本没有认真思考,剧烈通货膨胀下如何平衡预算?极度扭曲的收支结构如何有效调整?如何规范市场化中混乱的财政制度?前苏联复杂的经济问题,是民主和选票能够解决的吗?幼稚至极!欲行宪政,必须首先强化财政;欲强财政,必须首先强化专政。所谓功夫在诗外,必须懂得欲进先退的道理。设若戈尔巴乔夫不要听美国人的忽悠,他能够遏制灰、黑色财政扩张,迅速压抑广义财政占GDP的超高水平,重新厘定与加盟共和国的财政关系,他就不会成为亡国之君。可惜,他就是不抓财政,非要先去折腾宪政,想不死实在是太难了。今天中国的财政状况还有回旋余地吗?还能去折腾宪政吗?要学会退一步想,收支平衡了,结构合理了,制度进化了,不就实现了宪政的目标了吗?财政稳定而坚固,才可以从容不迫地好好建设宪政。

  总之,从哲学意义上讲,广义财政论是着眼于国家主体性和人民主体性的论述。具有中国特色的财政制度建设,将是中国人主体性意识在制度建设方面的完美表达。说到底,主体性意识最终表达为一个民族的集体自信。中华民族要有这样的自信,我们可以公平地、和平地、有效率地处理我国的社会分配问题,我们也可以公平地、和平地、有效率地处理国家间社会分配问题。中华民族要有这样的自信,我们不仅可以建立中国人民民主宪政制度,也可以建立普世普适的世界人民民主宪政制度。一个已经宣布独立超过一个甲子的国家,应该也必须拥有这种自信。一个自信的民族,才会有梦!

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