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住房制度改革对城乡社会稳定具有不同影响

万川 · 2015-01-16 · 来源:乌有之乡
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以市场化为导向的城镇住房制度改革,造成了年轻一代的生活困苦,为城市社会稳定埋下了隐患。

  一、住房制度在国民收入再分配中的性质

  不少人认为,新中国成立后建立的城乡分治体制,以及由此形成的工农业产品剪刀差,使得农副产品价格低廉,导致城乡居民之间个人收入出现差距。近年来,国家提高了农副产品收购价格,农民收入有所增加,但城乡贫富差距的格局并没有得到根本改变。如果上述说法成立,将意味着基尼系数不断攀升,整个社会极不稳定。但是,大家所看到的是基尼系数不断攀升、但整个社会仍很稳定的现实。

  如何看待这个矛盾现象?是基尼系数理论错了呢?还是基尼系数理论不适合中国国情?抑或基尼系数的计算不准确?对这些疑问,目前学术界还没有给出较为合理的解释。笔者认为,在国民收入初次分配中形成的城乡贫富差距,经过国民收入再分配的调节,已经出现了结构性逆转。占全国人口绝大多数的农村人口,虽然经济上不富裕,但因为得到了宅基地的住房福利,因而能够安居乐业,这是农村乃至全国得以稳定的基础。

  通行的观点认为,国民收入的再分配,是指国家以社会管理者的身份,将以税金、利润等形式集中起来的国家收入,主要通过财政支出、信贷、价格、各种劳务付费等方式分配到全社会。不直接参与物质生产的军队、机关、事业单位工作人员和其他低收入保障人群,从国民收入再分配中得到的个人收入主要包括工资性收入、转移性收入。工资性收入是指通过从事主要职业或兼职而得到的全部劳动报酬,包括工资收入和其他劳动性收入;转移性收入是指国家、单位对个人的各种转移支付,包括政府对个人收入转移的养老金、离退休金、失业救济金、社会救济收入,单位对个人收入转移的辞退金、保险索赔、提取的住房公积金。以上所说的国民收入再分配,没有涉及农村人口,也不涉及农民的宅基地。而与住房制度相关的,也只是提到城镇职工能够享受到的住房公积金。那么,住房制度是否属于国民收入再分配的范畴?

  我们知道,住房制度是用国家的法律、法规和政策等规范对住房的建设、分配、使用等事项作出的一系列安排。新中国成立以后,我国城乡实行不同的工资、福利和社会保障制度。在农村,国民收入再分配并不考虑给农民发工资。农民参与国民收入的初次分配,而农民的收入主要来源于对农副产品的生产经营。如果没有或丧失了劳动能力,就通过国民收入再分配的社会保障制度获得救济。农民很少有福利,社会保障制度也不完善,但农民有集体土地使用权,他们能够在由国家提供的宅基地上自己建房居住。从性质上说,农民享有的住房福利属于国民收入再分配的范畴。在城镇,企业职工通过国民收入初次分配获得个人收入,机关事业单位职工则通过国民收入再分配获得个人收入。城镇居民没有宅基地,有单位的职工由单位为他们无偿分配住房,职工从单位那里获得的住房是福利产品而不是商品。改革开放以来,农村的住房制度没有改变,城镇住房制度改革则沿着福利房、商品房、保障性住房的方向发展。国家停止福利分房后,城镇老职工可以低价买下原有的福利房;没有买到福利房的城镇新职工所需住房,则主要由开发商投资建设,职工通过市场交换取得房屋产权,而房屋的使用管理由物业公司专业化经营。在住宅商品化的同时,政府还为低收入职工提供经济适用房、廉租房等社会保障住房。除商品房外,城镇居民低价购买到的福利房,城镇低收入职工购买到的经济适用房、廉租房,均属于国民收入再分配的范畴。

  二、农民的宅基地使用权制度,奠定了农村社会稳定的根基

  农民宅基地使用权,是指农村集体经济组织成员依法享有在农民集体所有土地上建造个人住宅的权利。农民宅基地使用权制度,其主要内容包括:农村宅基地属集体所有,不准出租和买卖;农民无偿地、无期限地取得宅基地使用权;宅基地上的房屋等附着物归农民所有;农民有自由买卖或租赁房屋的权利;宅基地使用权不准单独出租、买卖和擅自转让;农民的房屋出卖后,宅基地使用权即随之转移给新房主。

  农民宅基地权制度的发展,经过了一个从个人私有到集体所有的演变过程。

  1950年6月30日,中央人民政府公布实施《中国人民共和国土地改革法》,明确提出废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制。具体措施主要有:没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋,征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体等在农村的土地及其他公地。所有没收和征收得来的土地和其他生产材料,除依法收归国家所有者外,均由乡农民协会接收,统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。对地主也同样分给一份土地,使其自食其力,在劳动中改造成为新人。通过土地改革,农民以户为单位获得了土地使用证、房产证合一的土地房产所有证,享有完整的宅基地所有权。

  1952年,在农业合作化过程中,土地集体所有制取代了土地私有制,但并没有改变农民对宅基地以及房屋享有所有权的利益格局。人民公社时期,国家为了把农业作为向重工业持续不断地提供原料和资金积累的来源,将农民固定在土地上,限制农业人口向非农业领域转移和向城市迁移,为农民建立了无偿的、无期限的和严格限制流转的宅基地制度。

  1962年9月27日,中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》,将原属各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地,连同其他生产资料,全部无偿收归公社所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等,一律不准出租或买卖。社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利;社员出租或者出卖房屋,可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁的双方订立契约;任何单位、任何人都不准强迫社员搬家;未经社员本人同意,不付给合理的租金或代价,任何机关、团体和单位都不能占用社员的房屋;如果因为建设或其他需要,必须征用社员的房屋,应该严格执行国务院有关征用民房的规定,给以补偿,并且对迁移户作妥善的安置;国家和人民公社的各级组织应该在人力、物力等方面对于社员修建住宅给以可能的帮助;社员新建房屋的地点,由生产队统一规划,尽可能不占用耕地。上述规定,确立了农村宅基地的集体所有权,宅基地由原来的农民所有转变为集体所有。

  1963年3月20日,中共中央下达《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》,对宅基地问题作出了比较详细的规定。比如,社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖,但仍归各户长期使用,长期不变;宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有。社员有买卖或租赁房屋的权利;房屋出卖后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有;社员需建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决;社员不能借口修建房屋随便扩大墙院、扩大宅基地,侵占集体耕地。已经扩大侵占的,必须退出。上述规定,明确了农民对宅基地只有使用权没有所有权。此后,经《宪法》和其他相关法律的进一步确认,宅基地集体所有、农民拥有使用权的农民宅基地使用权制度正式确立。

  改革开放以来,农村形势虽然发生了许多变化,但农民宅基地使用权制度基本上没有改变。正是因为有了宅基地使用权制度,全国9亿农民不用政府给他们盖房,就能够自己建房居住,这是广大农民能够安居乐业、农村地区得以保持稳定的根本原因。只有从这个角度思考,才能合理解释为什么我国的基尼系数高达0.48(国家统计局公布的数据)、而整个社会仍很稳定的矛盾现象。

  三、城镇住房制度的商品化改革,拉大了新老职工之间的贫富差距

  在城镇,1985年的工资制度改革,把企业职工的个人收入划归国民收入初次分配范畴,国民收入再分配主要考虑军人、机关事业单位工作人员和其他低收入保障人群。财政供养的城镇居民,由国家提供工资性收入,并提供福利待遇和社会保障。在工资收入和社会保障日益规范的情况下,影响城镇居民个人收入分配水平的主要因素是福利制度。

  改革开放以前,城镇居民的福利制度主要包括四个方面:一是为职工生活提供方便、减轻家务劳动而兴办的集体福利设施,如职工食堂、浴室、理发室、托儿所、幼儿园、疗养所;二是为减轻职工生活费用开支而发放的福利补贴,如粮油副食品价格补贴、生活困难补助、上下班交通补贴、冬季宿舍取暖补贴、探亲补贴;三是为丰富职工生活而兴办的文化宫、俱乐部等文化福利设施和组织开展的各种文娱体育活动;四是由单位根据职工工龄、年龄、家庭人口等条件,无偿提供福利住房。职工分到住房后,只需交纳少量房租,用于房屋维修和管理,亏损部分则由政府和单位补贴。

  在以市场化为导向的个人收入分配制度改革过程中,城镇居民原有的福利待遇大多被相继取消。特别是1998年7月,国务院下发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,提出停止城镇住房实物分配,推行住房分配货币化,建立由职工和所在单位共同负责的住房公积金制度。此后,国家相关部委又相继颁发文件,提出建立以普通商品住房为主,同时提供具有保障性质的廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房的住房供应体系。

  城镇居民中,凡是1998年住房制度改革时在体制内的,国家都给他们分配了福利房。许多享受到福利分房待遇的城镇居民,将单位分配的福利住房低价购入,然后再高价变卖或出租,成为了食利者阶层。而1998年以后参加工作、没有享受到福利分房待遇的年轻一代,如果找到了正规工作,就能享受到一定的住房补贴。如果找不到正规工作,则既不像农民有宅基地可以自建住房,大多数人又没有足够的积蓄购买商品房,他们不得不承受巨大的房价压力,要么蜗居,要么成为房奴。

  1998年的住房制度改革,带来了新老职工贫富差距悬殊的后果。部分购买二手商品房的年轻一代,实际上是在接受享有福利分房待遇的售房者的高价剥削。以北京四环路沿线的房价为例,城镇职工在1998年购买的单位福利住房,每平米的价格只有700元左右;到2014年上半年,每平米的价格达到了45000元。一套百平米的二手房,可以由7万元卖到450万。16年间,售房者的获利超过了64倍。这种高额剥削现象,在中外历史上均属罕见。更奇怪的是,售房者无论是国家干部还是普通工人,视这种剥削为天经地义、理所当然,恬不知怪。以市场化为导向的城镇住房制度改革,造成了年轻一代的生活困苦,为城市社会稳定埋下了隐患。

  城镇住房制度改革,应该借鉴农村的经验。政府可以通过建立宅基地使用权制度,为城镇居民建立基本住房保障制度。正如北京市人大常委会主任杜德印2010年3月6日在全国人大北京团分组讨论会上所说,“解决城市居民的住房问题,可以借鉴农村宅基地使用权制度,考虑地、房分离,土地由国家和政府提供,市民出钱买房”。具体操作上,对于已按住房面积标准分配到福利房的,国家要承认房主的宅基地使用权,但这个宅基地使用权不得转让。对于没有分配到福利房的,国家应该提供宅基地使用面积标准(在城市,宅基地使用面积是指楼房面积,不是指和农村宅基地相同的地面面积),在此标准内购买商品房的,只收房价,不收地价。只有通过宅基地使用权制度的保障,才能确保城市居民居者有其屋,减轻他们因购买高价商品房而承受的经济压力,从而为社会和谐稳定奠定根基。

  作者单位:北京市社会科学院

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