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粮食安全战略是美国的战略武器

刘恩东 · 2015-04-21 · 来源:马克思主义研究网
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粮食安全战略是美国稳固国际领导地位,维护霸权利益的有力武器。

  美国是世界上最大的粮食生产国和出口国,也是世界上提供粮食援助最多的国家,提供的粮援总额占到全球粮援的57%。多年以来,美国一直把粮食问题和粮食援助政治化,其粮食战略对世界粮食安全影响甚大。

  粮食安全战略是美国稳固国际领导地位,维护霸权利益的有力武器

  粮食是一种具有战略意义的特殊商品,是事关国家独立、政治稳定、经济发展和社会和谐的战略物资。鉴于粮食的战略性、基础性和特殊性,美国学者莱斯特·R.布朗教授认为,粮食安全是国家安全战略的重要组成部分,当今世界应根据粮食短缺状况而非军事冲突来重新界定国际安全问题。因此,粮食不仅是一个重要的经济问题,更是一个重要的政治问题,它与国家的国际地位和国际影响力密切相关。

  从国家利益和自身利益考量,美国将粮食战略品的属性上升为粮食霸权的属性。美国国务卿基辛格曾经提出:“如果你控制了石油,你就控制了所有国家;如果你控制了粮食,你就控制了全人类”。在粮食短缺或粮食危机时,谁拥有粮食及粮食销售的控制权,占据世界粮食市场的垄断地位,谁就拥有充分的发言权和决策权,就掌控着世界经济体系的主导权和领导世界的主动权。

  “二战”前,美国以粮食充当霸权武器已经初见端倪。根据1941年3月“租借法案”规定,美国向它的盟国提供了大量的农产品援助。该法案扩大了美国的势力范围,确立了美国在战后世界中的领导地位。“二战”结束后,美国历届政府一直力图借助粮食援助,与苏联展开全方位冷战,开辟国际市场和投资途径,积极扩展其在海外的政治影响,维护其霸权利益,增强美国在世界上的影响力。尼克松在任期间,将对外政策的重点由操控武器市场转向操控粮食和石油市场,由此,粮食和石油成为美国国家安全战略的中心。

  冷战后,苏东国家政治演变、许多发展中国家社会动荡相继出现。在此背景下,继美元霸权、石油霸权之后,美国又垄断了粮食霸权,粮食援助成为美国争夺国际势力范围、干涉别国内政的重要政治手段。进入21世纪,粮食安全问题愈加凸显,短短10年内已经爆发了数次粮食危机,2007–2008年的粮食危机更是引发了印度、孟加拉国、印度尼西亚、埃及、墨西哥等10多个国家骚乱、暴乱的发生和蔓延,对海地和马达加斯加政府的倒台也起到了推波助澜作用。在这些国家暴乱和社会动荡的背后,美国粮食霸权武器的推动作用不可小视。这一时期,美国把粮食霸权、美元霸权、石油霸权三者有机结合起来,形成了一个以货币金融霸权为核心,以绿色革命与转基因革命、新能源革命为战略双翼的“三位一体”粮食霸权战略体系,粮食与美元、石油等经济战略武器交互使用,彼此促进,这个战略不仅助力美国重塑世界政治、经济格局,也助其不断巩固世界领导地位。

  粮食安全战略是美国拓展国家战略利益的重要工具

  前美国国务卿基辛格认为,粮食是一种“重要的,甚至根本的成功手段”,对美国的对外政策很有好处。1947年,杜鲁门政府通过第四点计划对发展中国家进行技术援助,纳尔逊·洛克菲勒家族的国际基本经济公司以推动发展中国家农业升级为名,谋全球性农业技术垄断之实,加剧了世界对美国农业技术的依赖和依附,为美国推行扩张性粮食战略奠定了基础。出于冷战需要,1954年美国国会在《农业贸易促进与资助法案》(也称480法案)中明确提出了“要最有效地利用剩余农产品促进美国的外交政策”的政策目标。1974年,基辛格《国家安全研究备忘录第200号:世界人口增长对美国国家安全和海外利益的影响》中提出,粮食援助是“国家权力的工具”,可被用来实现美国的战略利益,确保美国获取战略资源。他认为应对粮食援助实行配给限额,以“帮助那些未能或者不愿意控制人口增长的国家”。

  美国把粮食援助、商业出口或粮食禁运作为拓展国家利益手段的主要表现有七个方面:一是以粮食援助换取他国在政治、外交和经济贸易上的让步;二是遏制或打压其他国家的发展,以免挑战美国的领导地位;三是获取美国所需要的矿物资源和能源等战略资源;四是操控粮食出口价格增加外汇收入;五是影响其他国家在联合国等国际组织中的投票表决权;六是在民主、人权问题上向他国施压;七是赢取对美国军事行动的支持。

  在20世纪50年代,国际上共发生了10次粮食禁运,其中8次是美国为维护国家战略利益而发起。1949年新中国一成立,美国就对中国实行包括粮食在内的全面封锁和商品禁运。1965–1967年,肯尼迪政府对印度采取限制出口粮食的政策,最终迫使印度改变其反对美国入侵越南的外交政策。在尼克松和福特总统执政期间,美国外交越来越频繁地使用粮食援助这一武器来达到其政治目的。1972年和1973年,在480法案计划补贴的产品中,70%被用于南越和柬埔寨的战争经济。1974年9月,美国以向陷入经济困境的埃及提供10万吨粮食援助为条件,迫使埃及萨达特政府做出政治让步,恢复两国由于1967年“六日战争”而中断的关系,无奈接受了美国的中东和平计划。20世纪90年代以来,为了巩固美国在中东地区的战略利益和确保石油安全,美国大幅度增加了对中东地区国家的粮食援助。

  进入21世纪,美国还不断强化粮食作为国际竞争格局中,国与国之间利益博弈重大筹码的作用,主要表现在三个方面:

  一是粮食战略能源化。面对世界不断增加的粮食需求,美国通过生物燃料计划,改变部分粮食的基本用途,加剧粮食供求矛盾,提升粮食的战略地位,推动粮源争夺战升级,威胁世界粮食安全和政治稳定。

  二是粮食战略跨国公司化。目前,国际粮食市场被高度垄断,四大跨国粮商控制了世界粮食交易量的80%,其中前三位的米德兰、邦吉、嘉吉公司都是美资。美国借助跨国公司的力量,利用WTO自由贸易体制,通过高补贴政策、高技术支撑、高资本控制、高市场操纵等手段,控制相关国家的产业布局、粮食生产收储、加工、流通等重要环节,依靠其在生物技术上的领先优势,垄断种子生产销售,威胁其他国家的粮食生产能力和经济发展,操纵粮价作为转嫁经济危机和打击新兴经济体的最有效手段。因此,美国学者苏珊指出,美国以粮食为武器,摧毁了第三世界国家的自给自足的粮食生产体系。

  三是粮食战略金融化。为了在金融危机的背景下维护美国和美元的主导地位,奥巴马政府通过量化宽松、美元贬值和控制粮食期货市场等措施,构建了粮食市场与货币市场、外汇市场、期货市场、衍生品市场联动的复合金融体系,扩大了传统金融市场的外延和内涵,粮食“金融化”趋势愈发明显。这不仅无形中推高了国际粮价,攫取粮食市场的垄断利润,改善美国的贸易逆差,消减财政赤字,而且借机强化了美元的主导货币地位,输出金融风险,助推了发展中国家输入性通货膨胀,加剧了收入不平衡,增加了粮价波动风险,引发粮食金融危机,加大了他国的政府治理风险,而美国则借此坐拥垄断全球粮食市场所带来的地缘政治和币缘政治的风险收益。

  粮食安全战略是美国推进民主、推广“普世价值”的有效途径

  从建国伊始,美国就把推进民主和推广“普世价值”视为“一种无形的国家利益”和“软实力的重要源泉”而予以高度重视。美国作为世界上的主要粮食输出国,以粮食为武器推进民主化主要可以划分为一战时期、冷战时期、后冷战及21世纪初期三个阶段。

  在一战时期,美国主要采取了两个基本对策:一是把粮食作为打击其他意识形态和政治制度、扼杀社会主义运动、迫使一些国家放弃对共产主义的追求、要挟和控制有关国家的锐利武器,试图把威胁到资本主义制度存在的共产主义新生政权消灭在摇篮中。

  二是从经济上援助欧洲资本主义国家,在自由资本主义原则之上重建欧洲,帮助它们消除内部不稳定因素,以防革命从内部爆发。一战刚刚结束,为在欧洲建立符合美国国家利益的代议制民主政体,美国以粮食救济为反对布尔什维克主义扩张的有力武器,通过粮食外交、粮食封锁的方式,颠覆了匈牙利库恩·贝拉政权并力图颠覆苏俄政权。1919年初,在停战清算期间,为防止布尔什维克主义的蔓延危及欧洲,美国尽其最大努力扶植欧洲所谓“民主力量”,威尔逊总统和粮食总署署长胡佛极力为取消对德国的封锁进行游说。粮食外交在德国取得了比较理想成效的同时,胡佛对东欧一系列新兴独立国家如波兰、捷克、芬兰以及波罗的海等国展开了大规模的粮食救济。

  冷战时期,稳定西方阵营、遏止苏联共产主义的扩张和争夺第三世界国家成为美国粮食安全战略的中心任务。冷战结束初期,时任美国国务卿马歇尔提出,“为了防止穷国的无产阶级起来反对资产阶级”,粮食是外交政策的重要因素。因此,20世纪50年代中期,马歇尔计划重点从两个方面加强粮食援助:

  一是把西欧作为防止苏联领土扩张和西方国家中共产党人获取政治利益的堡垒,加强资本主义对抗共产主义的力量,马歇尔计划对欧洲的援助中25%是通过粮食援助进行的。

  二是把南越、柬埔寨、韩国、台湾等东南亚、东北亚的国家和地区作为重点。截至1973年,美国粮食援助的50%集中在南越、柬埔寨。

  1954年美国国会通过了带有强烈的冷战遏制色彩的480法案,这是指导美国粮食援助的第一个法案。其时的艾森豪威尔总统在签署该法案时曾表示“该法为美国农产品永久性扩张,为美国及其他国家的长久利益奠定基础。”粮食作为进步计划是该法案的四个主要内容之一,旨在通过粮食援助帮助受援国加快民主化改革进程。法案中明确规定禁止向苏联和“由控制世界共产主义运动的外国政府”等非“友好国家”输出粮食。1966年和1968年该法经再次修正之后,还被称为“粮食换和平计划”,这是美国进行粮食援助的最重要的载体,1954年以后美国几乎所有的粮食援助依据该项法案规定的贷款获得资助。为了在冷战背景下争取许多新独立的欠发达国家支持,美国通过480法案向非洲、拉美和印度等具有重要战略地位和“防止共产主义进攻和颠覆的关键性的前沿防卫”的欠发达国家和地区援助了大量粮食。援助旨在增强它们对共产主义的“免疫力”,引导这些国家走资本主义的发展道路,遏制共产主义在全球的蔓延。为强化对中国的封锁与孤立,维护西方民主制度、遏制“共产主义威胁”,肯尼迪政府借口中国支持越南“侵略”,诬称加拿大迪芬贝克政府与中国的粮食贸易是与敌对国家的贸易,美国悍然动用《美国与敌对国贸易法》,不断向加拿大施压,要求停止贸易,公然侵犯加拿大主权。1970年美国停止向智利出口粮食,迫使刚上台的马克思主义者萨尔瓦多·阿连德下台。1991年苏联解体前后,美国为了鼓励戈尔巴乔夫的新思维和民主化倾向,把粮食作为促使苏联和平演变的重要工具,向其提供了大量粮食援助。1990年的美苏首脑会议,布什送给戈尔巴乔夫的两份礼物之一就是新的五年谷物交易协定。这项粮食协定虽然对于戈尔巴乔夫解决国内经济改革问题并无助益,但是对于戈尔巴乔夫树立在国内的权威与地位,对于苏联推进民主体制改革意义非常。

  冷战后,借助于对粮食产品的控制权,美国以粮食援助为诱饵,将援助与“美式民主”挂钩,对朝鲜、伊拉克、拉美等发展中国家进行政治要挟,迫使这些国家接受美国的民主制度和价值观。为了使朝鲜放弃核战略,进行和平对话,稳定朝鲜半岛和平,以美国的民主和吸引力促进朝鲜的对外开放,克林顿政府从1996年改变对朝政策,加大粮食援助力度。从1996年到2002年朝核危机爆发为止,美国共向朝鲜提供了220万吨、价值8亿多美元的食品援助。“9·11”事件后,小布什政府把朝鲜列为邪恶轴心国,对朝外交政策转为强硬,粮食援助逐渐减少。2004年10月,小布什总统签署了《朝鲜人权法案》,以正式法律制度的方式明确规定了把朝鲜的人权状况与粮食援助挂钩,2010年天安舰事件后,奥巴马政府中断了对朝鲜的粮食援助。在伊拉克重建过程中,粮食援助同样对美国推进美式民主、维护政权稳固发挥了重要作用。

  综上所述,尽管美国的粮食援助和粮食外交名义上奉行人道主义政策,以维护世界和平与稳定为宗旨,以促进受援国家经济社会发展为目标,但究其根本,粮食援助是美国实现国家利益的外交政策的重要组成部分,把粮食援助政治化并以此作为维护世界霸权武器,是美国粮食安全战略的实质。

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