国家给百姓发放的福利和政策，不经意间，就有可能成为官员敛财、盘剥百姓的工具。无论国家设置多少道防线，政策标准写的多么清楚，总有人能发现条文的漏洞，然后钻进漏洞瓦解防线，实现自己的个人目的。
而之所以出现这样的事，根本原因就在于，管钱的和发钱的往往是同一批人。
最终，国家为了避免漏洞继续扩大，造成难以承受的损失，便只能把涉事人员和福利政策一起停掉。
可以说，钱权不分、监守自盗、转嫁百姓、再一刀切断，就是福利政策变成敛财工具的一整条因果脉络。
1
1849年7月，四川按察使张集馨接到调令，补授为贵州布政使，要求他立即交卸工作，进京和道光皇帝陛辞。但等到张集馨离开京城前往贵州时，一纸调令又快马送来，说他已经调任甘肃布政使，现在必须马上赶赴甘肃。
这份新调令，是陕甘总督琦善特意向道光皇帝求来的。
因为甘肃当时正在清查地方州县的官仓亏空，可查来查去，发现同一件事有两三种结果的案例比比皆是，整个账目成了一笔糊涂账。于是，道光皇帝命户部尚书祁寯藻到甘肃，和琦善共同查办。
然而，琦善和祁寯藻联手，也没能彻底处理这件事。
在这样的背景下，琦善便想起了做四川总督时的得力下属，张集馨，请求道光皇帝派他来甘肃，把地方州县的官仓亏空，从头到尾的核实一遍。
因此，尚未上任贵州的张集馨，便到了甘肃。
1850年2月，张集馨抵达兰州，随即开始清查甘肃州县的官仓账目，而等他读完所有的资料以后，发现，甘肃地方州县的官仓亏空，几乎都是从“发银生息”这件事而来的。
所谓的发银生息，其实就是官府把公款交给商人做资本经营，官府仍然拥有公款的所有权，只是每月收取百分之一的利息，用来给官兵发放婚丧补贴，或者投入其他的公益事业。
早在隋唐时期，朝廷就曾给各级官府划拨过公廨钱，允许各级官府放贷经商，补贴公用。
到了清朝，发银生息正式形成一套完整的制度。
雍正皇帝就从内库拨出九十万两银子，交给八旗经营，所得利息专门用来给八旗兵丁发放福利，例如骑兵办喜事赏六两、丧事赏十二两，步兵办喜事赏四两、丧事赏八两。
后来，雍正皇帝专门给“发银生息”制定了明确规则——
1、专款专用，本金不动，只用利息。
2、本金和利息由数人共同管理，发现有人侵吞挪用，一律从严治罪，如果商人经营不善导致本金亏损，要向经手官员追赔。
3、每年审核本金和利息账目，确保账目清白。
4、“发银生息”的项目不能与民争利、不能放高利贷、不能抢占百姓生意，一旦违规，严肃处理。
可以说，发银生息的本意是官府给公职人员和公共事业的福利，理论上是合理合规合法的，和现在购买理财产品、存银行得利息没有任何区别。
但问题是，从隋唐到清朝，官府用来“发银生息”的钱毕竟是公款，而官府又有治理地方的绝对权力，那么官府做了债主以后，是否往出借这笔钱、借多少、利息多少、到期后如何归还，基本都是官府一言而决。
这就造成了权钱不分的情况。
可能开始的时候，官府的“发银生息”还能遵守规章制度，但随着官府出现财政亏空、贪腐盛行等问题以后，那些管钱的官员们监守自盗，便是必然发生的。
甘肃地方州县的官仓亏空，正是由此而来。
2
那晚清的甘肃州县官员，都是怎样利用发银生息，在官仓中监守自盗的呢?
其实很简单，从上到下、由表及里、循序渐进。
张集馨在翻阅资料时就发现，地方州县基本都有财政亏空的问题，有的是因为继承了前任的亏空、有的是私债太重而挪用公款，林林总总不可计数。而在财政亏空的背景下，州县官员最方便动用的流动资金，便是官仓里的粮食——
只要随便动动笔，把官仓里的新粮写成霉变陈粮，他们就能向道府申请，低价卖掉官仓里的粮食，然后把大部分折现的银子塞入私人腰包，再把小部分交给商人生息。
官仓其实就是清朝的常平仓，每年春夏，官府把官仓里的粮食平价卖出，秋冬再平价买回，补足仓库。遇到灾年时，官府还要调用官仓粮食，发给灾民做救济粮。
太平时节，官仓里的粮食是国家调节物价的利器，灾年时，官仓里的粮食是国家给灾民准备的福利。
但，那又怎么样呢?
对于晚清的各级官员来说，国家和百姓，哪有自己的利益和仕途重要?
专款专用和共同管理本息的明文规定，破就破了。
就这样，官仓粮食成为发银生息的重要来源，两者都从官府给公职人员、公益事业提供的福利，演变为填补财政亏空的工具。
张集馨在《道咸宦海见闻录》里写道：
“不肖州县，捏禀该管道府，以接收前任仓粮中有霉变，或一万石，或两万、三五万石不等，必须减价出粜。道府为其蒙蔽者有之，明知曲纵者有之，批准减粜，发商生息，其实粮并未霉变也。”
这还没完。
等到用官仓粮食来发银生息的官员离任以后，继任官员收到利息时，往往不会填补前任留下的官仓亏空，而是继续申报粮食霉变，再把这笔折现的银子和前任折现的银子合在一起，交给商人经营，收取利息。
而这些利息，一部分进了官员的私人腰包，一部分用做上下打点的经费，还有一部分用做官府日常运作的费用，反正是不会归还官仓的。
于是，地方州县的财政亏空越来越大，官仓粮食也永远没有补全的时候。
琦善和祁寯藻调张集馨来查的，就是这些亏空严重的官仓。
到了这一步，发银生息已经完全偏离了这项制度的本意，州县官仓也违背了国家设立时的初衷，他们都成为国有资产流失的重要渠道，那为什么没有人出来制止呢?
难道说，晚清的甘肃官员就没有一个为国为民的吗?
其实，他们不是不想管，而是管不了。
因为地方州县用官仓粮食来发银生息，是道府等上一级官府批准的，而根据晚清官场的惯例，道府官员要在逢年过节的时候，收受州县官员的重礼。
一旦道府官员要追究官仓粮食的亏空、发银生息的利息等问题，那些州县官员就要说了：
“你收了我那么多银子，现在不帮我遮掩，那你告诉我，你收的银子都是从哪来的?查我，其实就是查你自己。况且，我也给其他大人们送了银子，你继续追究下去，不仅是在为难我，也是在为难你自己、为难所有同僚啊。”
就这一句话，足以堵住那些想管事的官员。
张集馨就写道：
“道府既批准于前，不敢驳斥于后。设有持正道府，不如所请，州县辄扬言曰道府收我节寿陋规，不为我弥缝罅漏，我之馈送究从何来?道府受其挟制，不得不曲意相从。”
这就是和光同尘。
这就是官官相护。
这就是猫鼠同眠。
不是没有官员愿意做事，而是酱缸一样的晚清官场，逼得他没法做事，只能和其他人一样沉落下去，看着偌大的甘肃一点一点的烂掉。
从这个层面来看，无论是地方州县的官仓亏空，还是发银生息的监守自盗，归根到底是晚清的政治制度出了问题。
3
既然州县官仓亏空严重，发银生息的利息也被各级官员瓜分殆尽，那么官府要增加财政收入，就必须开辟新的财源。
新的财源在哪呢?
底层百姓。
怎样开辟?
出陈易新，出借籽口。
所谓出陈易新，原本是一种养护官仓的方法，即春天青黄不接的时候，官仓把存放时间略长的陈米借给百姓，秋收以后，百姓再用新米还给官仓。利息往往是借一石，还一石一斗，如果遇到灾年或歉收，甚至可以只还本、不加息。
这样一来，官仓的米就永远是新米，百姓也能熬过最艰难的日子，两全其美。
但在甘肃，张集馨见到的“出陈易新”却是另一番光景——
“仓粮本不干洁，百姓断不愿领。地方官刑驱势迫，勒令具领，百姓无奈，赴县等候。开仓发给，斗斛已多克扣，又搀杂秕稗丑粮，以足其数。每村派领若干，有加无已。无力者，责令富民保之，秋成后加息还仓，往往二石新粮，不足交一石旧谷。及至仓粮收数已足，则又改折征收，民重受困。”
什么意思?
这段话的意思是，因为发银生息和官仓亏空等问题，导致官仓养护不当，剩下的陈粮很不干净，百姓根本不愿意借贷。但，州县官员为了剥削百姓，便强行逼迫他们借贷，而且在发粮时，先克扣一笔陈粮，再用颗粒不饱满的秕谷充数，发给百姓。
此时，百姓得到的是一批脏污、干瘪且数量不足的陈粮，无论质量还是数量都是很差的。
但州县官员又规定了，秋收以后还粮，必须用两石高质量的新粮，才能抵扣一石低质量的陈粮。
这其中的巨额差价，便是州县官员的利润。
如此一来，各级官员发银生息和州县官仓的亏空，经过强借、克扣、重息等层层盘剥，便转移到了最底层的百姓身上，而他们几乎没有讨价还价的余地。
出借籽口的原意是，每逢遇到灾年，官府就拨款给灾民买种子和口粮，帮他们渡过灾年。
原本，这是一项善政。
但张集馨见到的，却是州县官员向道府汇报灾情，申请拨款，而等到银子到位，他们又制造一本“领取籽口”的假名册，送到道府报备。这样一来，拨下的银子全被州县截留，真正需要救济的灾民，一个铜板都见不到。
而因为名册是假的，所以到了还款的时候，道府也核查不到具体的人，只能以“灾民逃亡、失踪”等名义，就此作罢。
以上两件事，原本都是国家给百姓的福利，可在晚清的甘肃，都演变成了官员盘剥百姓的工具。
出陈易新，是把百姓的粮食拿走。
出借籽口，是把该给百姓的截走。
到头来，上层的国家和底层的百姓，都成了纯亏损方，唯独夹在中间的各级官员，成了分肥最多的获益方。
这一点，甘肃百姓也看明白了。
他们知道，出陈易新和出借籽口等国家福利，都成了官员敛财、盘剥百姓的工具，根本不是为百姓谋利，更不是为国家仓储等公益事业做贡献。
于是，甘肃百姓交税纳粮的积极性大为降低。
他们宁愿拿出一笔银子，贿赂前来催粮的差役，请他把自己报成逃亡户，也不愿意按照法律规定去交税纳粮。
可能在甘肃百姓看来——
你们官员造成的亏空，凭什么要我来填补?
你们掌控的国家，根本没有把我当成自己人，那你们的国家存亡，又与我何干?
甘肃的发银生息和官仓亏空演变到这一步，便不再是简单的财政问题、制度问题了，而是损害了国家的税基，以及整体的民心向背。
4
面对如此错综复杂的局面，新官上任的张集馨，又该如何解决?
其实，要想解决这些问题，说难也难，说简单也简单。
难的办法是，抽丝剥茧梳理矛盾，并从根本上调整甘肃的政治制度，只要能确保权钱分离，那么监守自盗的问题也就迎刃而解。
简单的办法是，就事论事，不触及造成事情恶化的根本性弊病，解一时困局，不对长远负责。
但问题在于，选择难的办法，便是对清朝两百年的历史惯性发起挑战，不仅要被庞大的国家机器镇压，还会被清朝官场集体抵制，除非是天降猛男，否则根本不可能成功。
相对而言，选择简单的办法，皇帝能接受、总督能接受、钦差大臣能接受，就连利益受损的甘肃官员也能暂时接受，是个你好我好大家好的折中方案。
在这样的背景下，张集馨便选择了后者，随即甩出三板斧——
1、停止发银生息，所有的利息截止到本年为止，不足的部分向经手官员追缴，不能补足利息而造成官府亏损的，给予降级或革职留任的处分。
仅此一项，就应该追缴十九万两银子。
2、官仓粮食的具体数目，由道府官员亲自核查并做出担保，以后再出现亏空，州县官员从严治罪，道府官员除了以包庇罪论处，还要独自包赔。
道府和州县的两级官员，就此有了严格的法律约束。
3、停止出陈易新和出借籽口，即便牺牲百姓的福利，也要保住国家仓库的银子、堵住官员贪腐的门路。
可以说，张集馨用快刀斩乱麻的手段，把所有造成官仓亏空的问题，一刀切断，把他上任前后的甘肃历史，分成两截。
此前的亏空，点到为止。
此后的亏空，不许再犯。
这就是就事论事，简单处理。
那张集馨的三项政策，有用吗?
短期来看，张集馨借皇帝、总督、钦察大臣的官威向甘肃官场施压，是有用的，能暂时刹住甘肃的不良风气，止住官仓的亏损。
但从长期来看，张集馨的三项政策仍然是强人政治，并没有从根本上解决权钱不分、监守自盗等制度性问题。一旦张集馨离任，或者皇帝、总督、钦差大臣的压力松懈，甘肃官场回到旧时状态，只是时间问题。
到了那个时候，有了这次“无效施压”做基础，恐怕会反弹的更厉害。
事实上，1850年11月，张集馨就接到调任河南的命令，离开甘肃进京陛辞去了，他在甘肃工作的时间，满打满算只有十个月。
至于以后的甘肃，张集馨还能管得了吗?
甘肃最终变成什么样子，又有谁在乎呢?
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