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米尔斯海默3年前的惊世预言,一语成谶?

约翰·米尔斯海默 · 2022-06-14 · 来源:文化纵横公众号
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  【导读】2022年以来,新旧世界秩序的变动和转换更为剧烈,不确定风险正在上升。在这篇2019年的文章中,美国政治学家、主张“进攻性现实主义”的约翰·米尔斯海默曾作出预判:美国主导的自由主义国际秩序存在天然缺陷,注定走向失败。他认为,美国当初可以建立并推广自由主义国际秩序,是因为冷战结束后,产生了美国独大的单极世界。只有在单极世界中,国际秩序才可能由意识形态主导。但美国在全球推行自由民主的意识形态,他认为,这个行为本身会造成一系列严重问题:

  (1)自由主义的扩张欲望,导致对外动武、制造政权更迭的错误行为,反过来伤害自由主义的合法性;(2)各国让渡部分权力国际组织,由其建立规则和作出决策,势必与民族国家的主权产生冲突;(3)自由主义理念,与当前世界仍占主导的民族主义意识形态,存在根本冲突;(4)超全球化的经济体系,让各国普通国民承担大量成本,却只让少数上层阶级更加富有。这些现实会导致自由主义内部和外部都有力量反对它,让它必然走向失败。而更稳定的秩序,是两极或者多极的世界秩序,作为各极的大国组建自己的有界秩序,在竞争中协调。这样的国际秩序一定是现实主义的,意识形态占次要地位,各国都需要利益和权力的平衡。

  米尔斯海默认为:未来世界会是一个中、美双方作为最大的两极,俄罗斯、欧洲作为重要力量的多极世界。与冷战不同的是:新的国际秩序将深度参与和管理全球的经济合作。他强调:未来美国需要考虑的,不是保住现有自由主义国际秩序,而是在新的国际秩序中掌握主导权,让新秩序继续为美国服务。因此,争取俄罗斯的结盟,对美国非常重要。

  本文原发表于《国际安全》(International Security)第43辑(2019年),原题为《注定失败:自由主义国际秩序的兴衰》,由文化纵横新媒体编译发布。需注意的是,本文仅代表米尔斯海默本人观点,他在文中表达的一些看法(例如对中国崛起的认识)并不一定符合客观事实,仅供读者参考。

  文化纵横新媒体·国际观察

  2022年第23期  总第72期

  注定失败:

  自由主义国际秩序的兴衰

  引言

  2019年,自由主义国际秩序明显深陷困境。支撑它的构造板块正在移动,而我们几乎没有办法修复它、挽救它。事实上,这一秩序从一开始就注定失败,因为它天然带着自我毁灭的种子。

  西方精英们建立了自由国际秩序,从中受益良多,如今为它的崩溃而震惊。这些精英坚信,这一秩序过去是、现在仍是促进全球和平与繁荣的重要力量。他们中的许多人指责特朗普,认为是他导致了自由国际秩序的灭亡。毕竟,他在2016年竞选总统时,就表达了对这一秩序的蔑视;上任以后,他又一直奉行旨在摧毁它的政策。

  然而,仅仅把自由国际秩序的困境归咎于特朗普的言论或政策,未免太过简单。事实上,特朗普之所以能够成功挑战西方外交精英普遍支持的秩序,是因为还存在更为根本的问题。本文的目的,就是找准自由世界秩序陷入麻烦的原因,并找出即将取而代之的新秩序。

  秩序及其重要性和分类

  “秩序”是一系列有组织的国际机构,它帮助管理成员国之间的互动。国际机构烧制秩序“砖块”,这些砖块本质上是大国制定并同意遵守的有效规则。

  秩序在现代国际体系中必不可少,原因有二:首先,现代国家在经济、环境、健康等问题上高度相互依赖,在军事上也需要合作;其次,大国需要以符合其自身利益的方式管理小国的行为。但构成秩序的国际机构不能强迫大国遵守规则,它们是大国的工具,而大国为了实现有效管理,在大多数时候都遵守规则。前美军太平洋司令哈里·哈里斯就曾将自由国际秩序称为“全球操作系统”。

  国际体系中的秩序有三种分类方式。

  一是国际秩序和有界秩序。国际秩序(International Order)主要促进国家间的合作。有界秩序(Bounded Order)主要是为了协助敌对大国进行安全竞争。领导有界秩序的大国努力促进成员国之间的合作,并在必要时胁迫它们。国际秩序是当代国际政治的永恒特征,有界秩序则不是。只有现实主义的国际秩序会与有界秩序相伴相生。

  二是大国组织的国际秩序类型:现实主义的、不可知论的或意识形态的(包括自由主义)。哪种秩序占主导地位,主要取决于大国之间的权力分配是两极的、多极的还是单极的。如果是单极的,主导国家的政治意识形态也会影响国际秩序的塑造。

  在两极和多极中,大国的政治意识形态在很大程度上无关紧要。两极和多极秩序中,意识形态考虑服从于安全考虑,大国各自组织的有界秩序可能产生合作,也可能有自由主义的意识形态,但最重要的是大国间的竞争关系,所以秩序必然是现实主义的。

  如果世界是单极的,国际秩序就不可能是现实主义的,而是不可知论的或意识形态的——取决于主导国家是否有一种普遍的政治意识形态。自由主义包含一种强大的普遍主义倾向,这源于它对个人权利重要性的强调。自由主义的国际秩序需要主导国家和大量主要国家都是自由民主国家,这些国家的最终目标是在全球传播民主,同时促进更大的经济往来,建立日益强大和有效的国际机构。这种秩序有个潜在假设:可以基本避免战争,并为所有国家带来繁荣。共产主义是另一种普遍的意识形态,它跟自由主义一样致力于改造社会,普遍维度是“阶级”概念。

  如果单极世界没有普遍的意识形态,国际秩序就是不可知论的。秩序的主导力量也会瞄准挑战其权威的政权,并深度参与管理那些构成国际秩序的机构,塑造符合自身利益的世界经济。但它不会致力于塑造全球各地区的地方政治。在与其他国家打交道时,反而会更加宽容和务实。俄罗斯和中国都是这样的主导力量。在某些方面,共产主义对中国而言,仍有政治上的重要性;但北京并没有表现出那种通常与共产主义相伴随的、传教士般的热情。

  第三种分类,是厚秩序(Thick Order)和薄秩序(Thin Order)。这一分类关注秩序在国家活动最重要领域的影响力的广度以及深度。广度,即秩序能否在经济、军事领域中,对成员国的关键活动施加影响;深度,即国际机构能否对成员国的活动产生关键影响。换言之,就是看某种秩序是否有强大、有效的国际机构。薄秩序或许只能影响经济、军事之中的一个领域,或者机构不够强大,或者只在一个领域中有强大机构(最后一种情况可能性较低)。

  没有一种秩序是永恒的。权力分配和主导国家的政治意识形态,可以解释现实主义和不可知论秩序的衰落,也有助于解释意识形态秩序的解体。但民族主义和均势政治,在意识形态秩序的崩溃中起着核心作用。

  现实主义秩序往往具有强大的持久力。因为均势的重大变化,通常是大国之间长期经济增长差异的结果。当然,战争有可能导致大国均势的迅速变化。当现实主义秩序发生变化时,通常会让位给新达成的现实主义秩序,单极性很少见。

  不可知论秩序也有强大的持久力。因为它的单极力量,接受政治和社会生活中固有的异质性,并不打算具体地干涉所有国家的政治。这种务实,有助于保持(即便不会增强)霸权的力量。

  相比之下,任何基于普遍意识形态的国际秩序都注定短命。这主要是因为扮演主导角色的单极力量,试图按照自己的样子重塑世界时,这在国内和国际上都会碰钉子。在那些被选中的、出现政权更迭的国家,民族主义和均势政治会破坏外来力量所推行的社会工程。民族主义反过来也会给主导性的单极力量及其意识形态盟友制造他们自己的国内问题。当问题出现时,主导性的单极霸权可能会放弃改造世界,放弃向国外输出意识形态。当新的大国出现,破坏单极格局时,意识形态的秩序也将终结。

  

  冷战后的全球秩序演化

  1945年至1989年,全球权力分配是两极的。苏联和美国各自建立厚实的有界秩序,互相开展安全竞争。当时的国际秩序是薄弱的,西方和共产主义世界只进行最低限度的经济往来,联合国对世界各国的行为几乎没有影响。尽管苏联和美国在军备控制等问题上达成了不错的合作,加强了冷战时期的国际秩序,它仍然是一个薄秩序。

  其中,西方秩序由美国主导,虽然美国和其中许多成员国都是自由主义国家,但它仍然是一个自上而下的现实主义秩序,其主要使命是建立一个强大的西方,以遏制并最终击败苏联及其盟友。华盛顿支持和鼓励该秩序成员间的自由贸易与投资政策,这些政策主要出于战略考虑,艾森豪威尔政府认为自由贸易是创造经济和军事实力的最佳方式。当然,创造繁荣,本身就是该秩序中许多国家的重要目标,这种现实主义秩序的某些方面也与自由主义原则相容。

  冷战结束、苏联解体后,美国是迄今为止世界上最强大的国家。美国为对付苏联而建立的西方秩序仍然完好无损,而苏联秩序却迅速分崩离析。乔治·布什决定将现实主义的国际秩序转变为自由主义的国际秩序,并将其传播到全球。构成冷战时期国际秩序的机构——联合国和各种军备控制协议——将被纳入所谓的“新世界秩序”中。这一雄心勃勃的努力得到东亚特别是西欧自由民主国家的热情支持,尽管毫无疑问,依然是美国在掌权。正如布什在1990年所说,“美国的领导地位无可替代。”

  创建自由主义国际秩序涉及三项主要任务:首先,必须扩大组成西方秩序的范围,并在必要时建立新机构;第二,必须创建开放和包容的国际经济体系,最大限度地实现自由贸易,培育不受约束的资本市场;第三,在全世界大力传播自由民主的重要性。这三项任务,与自由主义和平理论(包括自由制度主义、经济相互依存理论、民主和平理论)直接相关。在其设计师的心目中,建设一个强大的、可持续的自由国际秩序,等同于创造一个和平的世界。这一根深蒂固的信念,给了美国及其盟友强大的动力。他们重要目标之一,就是把中国和俄罗斯纳入其中,让他们加入尽可能多的机构,完全融入开放的国际经济体系,使他们变成为自由民主国家。北约东扩就是美国及其盟友行动的一个例子。

  美国在后冷战时期的对华政策,也是基于同样的自由主义逻辑。国务卿奥尔布赖特坚持认为,与正在崛起的中国保持和平关系的关键,是与它接触,而不是像在冷战期间对苏联那样地遏制它。奥尔布赖特称,接触将使中国成为一些世界主要机构的积极成员,让其融入美国领导的经济秩序,这些都能促成中国的政治转型。届时,中国将成为国际体系中“负责任的利益相关者”。

  20世纪90年代初,在许多观察家看来,美国有非常有利的条件,来构建自由主义国际秩序。它有建立和管理西方秩序的丰富经验,而且与它的潜在对手相比,它非常强大。同时,美国及其盟友在冷战结束后的几年里拥有充分合法性,自由民主似乎是可预见未来的最佳政治秩序。当时,西方普遍认为,世界上几乎每个国家最终都会成为自由民主国家——这一信念让弗朗西斯·福山得出了“历史终结”的结论。在冷战期间帮助西方创造繁荣的众多国际机构,似乎也非常适合将全球化推向下一步。总之,美国看上去已经做好了追求自由霸权的准备。

  在20世纪90年代和21世纪初,美国及其亲密盟友似乎都在建立全面的自由主义国际秩序。几乎没人预料到,它会在进入新千年的几年后开始瓦解。在21世纪头十年的中期,自由主义国际秩序开始出现严重裂隙,并不断扩大。

  在大中东地区:到2005年,伊拉克战争变成一场灾难,美国没有停止战争的策略,更不用说将伊拉克变成一个自由民主国家;同时,阿富汗局势开始恶化,塔利班起死回生,瞄准美国扶植的喀布尔政府,这是美国历史上持续时间最长的战争,美国也没有明显的取胜之道;华盛顿及其盟友在利比亚和叙利亚寻求政权更迭,最终导致两国爆发致命内战;在摧毁伊拉克和叙利亚的过程中,布什政府和奥巴马政府对“伊斯兰国”的创立发挥了关键作用;奥斯陆和平进程一度看起来很有希望,却失败了,巴勒斯坦人基本丧失了建立自己国家的希望;在华盛顿的帮助下,以色列建立起一个种族隔离的“大以色列”;美国还在也门内战中造成死亡和破坏;在2013年埃及军方推翻埃及民选政府时,美国也表示同意。美国及其盟友非但没有将大中东地区纳入自由主义国际秩序,反而无意中成了在该地区传播不自由和无序的核心角色。

  20世纪90年代,欧洲似乎是自由星系中最亮的明星,但到了21世纪10年代末,它陷入严重困境。2005年,法国和荷兰选民拒绝欧洲宪法的拟议条约,对欧盟造成重大打击;2009年末开始的欧元区危机,不仅暴露欧元的脆弱,还在德国和希腊之间造成强烈的敌意和其他政治问题;2016年,英国公投退出欧盟;仇外的右翼政党在欧洲越来越强大,反自由的观点在东欧领导人口中司空见惯;2014年乌克兰东部爆发内战,俄罗斯从乌克兰手中夺取了克里米亚,莫斯科则在寻找机会,在西方内部制造不和,削弱欧盟和北约。

  大西洋两岸的关系也出现裂痕,特别是在特朗普入主白宫后。他蔑视几乎所有构成自由主义国际秩序的机构,包括欧盟和北约。在他当选几个月后,坚定的大西洋主义者、德国总理安格拉·默克尔警告:欧洲不能像过去那样依赖美国,欧洲人必须“真正把命运掌握在自己手中”。

  2007-2008年全球金融危机不仅给许多人的生活造成巨大伤害,也让管理自由国际秩序的精英们受到能力质疑。与中国的潜在冲突,也出现令人担忧的迹象,美国现在更感兴趣的是遏制而不是接触中国。

  另外,自2006年以来,自由民主国家的数量一直在下降,软威权主义似乎已成为一个有吸引力的替代方案,一些人颂扬非自由民主体制的优点,另一些国家则有着根深蒂固的宗教信仰,并致力于基于宗教的政治制度。

  而自由民主体制近年来失去吸引力,主要是因为美国的政治体系经常看起来功能失调,即使是严肃学者,也在担心美国民主的未来。

  总之,自由国际秩序正在崩溃。

  哪里出了问题?

  尽管在自由主义国际秩序建立的早期,美国及其盟友取得了成功,但这一秩序包含着毁灭自身的种子。再明智的管理,也不可能延长这一秩序的寿命,它注定要失败,因为它有三个致命缺陷。

  首先,通过干预他国内政,把这些国家变为自由民主国家,极其困难。在全球范围推行这种野心勃勃的社会工程,肯定会适得其反,并且还会破坏管理者本身的合法性。民族主义的存在,意味着在那些国家搞政权更迭,必然会引发抵抗。均势政治在特定情况下也会阻碍管理者。害怕政权更迭或受到美国干涉的国家会团结起来,相互支持,寻找阻止美国自由主义计划的方法。正因为如此,叙利亚和伊朗在2003年美国入侵后援助了伊拉克叛乱,俄罗斯和中国在经济、军事以及联合国安理会等国际场合相互支持。

  第二,自由主义国际秩序最终会创造条件,引发自由民主国家内部主权和国家认同方面的严重政治问题。特别是当政权更迭行动失败、大规模难民潮涌入自由民主国家时,就更是如此。政治问题的根源当然是民族主义,但即使在确定的自由主义社会,民族主义也远未消亡。

  第三,超全球化给自由民主国家(包括主导性的单极霸权)的民众造成巨大经济成本。这些成本包括失业、工资下降或停滞,以及显著的收入不平等,进而造成严重的国内政治后果,并进一步破坏自由主义国际秩序。同时,开放的国际经济则帮助推动了中国的崛起,中国的崛起和俄罗斯的复兴又挑战了单极性,而单极性是创建自由主义国际秩序的必要条件。

  缺陷之一:推行民主的危险

  建立自由主义国际秩序最重要的要求,是广泛传播自由民主。在西方,人们普遍认为,人类政治已经发展到了除自由民主之外没有其他明智选择的地步。如果事实如此,那么创建自由主义国际秩序就相对容易,传播自由民主不会遇到什么阻力,大多数人会愿意生活在西式民主中,就像共产主义崩溃后的东欧那样。

  但传播的努力注定要失败。首先,对于什么是理想的政治制度,从来没有也永远不会有普遍的一致意见。20世纪30年代,许多欧洲人更喜欢共产主义或法西斯主义,这段历史提醒我们,虽然自由主义战胜了其他主义,但自由民主并不是天定秩序,精英和公众选择其他政治制度的情况并不罕见。因此,不自由的民主在东欧出现,世界上从来没有超过50%的国家是自由民主国家,这些情况都不足为奇。

  这种关于什么是最佳治理制度的意见分歧,与民族主义结合在一起,使得在全世界传播自由民主的进程变得极其困难。毕竟,民族主义是一股非常强大的政治力量,它非常强调自决和主权。因此,试图将自由民主强加给更喜欢另一种政府形式的国家,肯定会招致激烈抵抗。

  在这种情况下,要想建立自由主义国际秩序,就必然会出现一种做法:对小国动武,从而把它们转化为自由民主国家。在两极或多极体系中,大国要推行类似社会工程,会受到很大限制,因为它们必须专注于权力和影响力的相互争夺。有时自由主义国家甚至会支持独裁政府,只要他们联合起来反对敌对大国,就像美国在冷战期间那样。而在单极世界中,唯一的单极霸权不需要担心对手,因此可以自由地发动“十字军东征”,让世界变得更符合自己的民主想象。然而,冷战结束以来,美国打了七场战争,却通常无法达到目的。

  美国动用军事力量实现民主的行动,主要集中在大中东地区,也在那里反复制造失败。美国入侵阿富汗(2001)和伊拉克(2003),对这两个国家的政治和社会生活造成巨大破坏。大规模的社会工程,在任何社会都是困难的,在一个政治领导层刚刚被推翻的外国,尤其难上加难。这些国家会动荡不安;入侵力量则要面对可能敌视自由民主的异域文化;最重要的是,民族主义情绪肯定会急剧上升,引发反抗。

  这些失败并没有阻止西方通过军事手段传播自由民主的行动。他们寻找成本更低的方式来完成这项任务——即放弃征服和占领非民主国家,采取不同策略来推翻威权领导人。2011年,利比亚敌对派别之间爆发战斗时,美国及其欧洲盟友动用空中力量,帮助他们推翻穆阿迈尔·卡扎菲。但是西方霸权并没有把利比亚变成一个正常运转的国家,更别提什么自由民主国家了。同年,美国及其中东盟友想通过武装和训练反叛组织,来推翻叙利亚总统巴沙尔·阿萨德,只是由于俄罗斯的干涉,这一行动再次失败。其实,即使巴沙尔被废黜,叙利亚也不太可能实现自由民主,大量的谋杀和伤害倒是可能的。

  这种以武力建立自由主义秩序的十字军心态,会毒害整个体系中单极霸权与其他非自由民主大国的关系。美国这个主导性的单极霸权,对以武力促进民主有强烈意愿,却很少会为此攻击大国,尤其不会攻击拥核国家。因为成本太高,成功可能性又太低。因此,在后冷战时期,虽然美国比中、俄强大很多,决策者也从未认真考虑过入侵两国。

  但美国一直致力于将两国转变为自由民主国家,并将其纳入美国主导的自由主义世界秩序。美国领导人不仅明确表达过意图,还依靠非政府组织和各种微妙策略,来推动北京和莫斯科接受。目标是和平的政权更迭。可以预见,中、俄抵制单极霸权的原因,和小国们质疑美国干涉其内政的原因一样,其实也和美国人现在讨厌俄罗斯干涉其内政的原因一样。在民族主义依然是最强政治意识形态的世界里,自决和主权对所有国家都至关重要。

  中、俄抵制自由主义秩序的传播,也有现实主义因素,因为它允许美国在经济、军事和政治上主导国际体系。北京和莫斯科都不希望美国军队出现在其周边。俄罗斯长期以来一直强烈反对欧盟和北约东扩。这些机构向俄罗斯方向的推进,最终导致2014年的乌克兰危机,这场持续冲突不仅毒化俄罗斯与西方的关系,还刺激莫斯科想方设法削弱欧盟和北约。简而言之,民族主义和现实主义的考量,让当前单极世界中的两个大国对美国建立自由主义国际秩序的企图提出了质疑。

  缺陷之二:让自由民主反对自由秩序

  由于自由主义国际秩序的政策与民族主义相冲突,这些企图也会在自由主义的民族国家内部引发政治问题。这些国内问题以两种形式出现,最终破坏秩序本身。

  首先,自由主义国家坚信国际机构是美好的,便会将越来越多的权力交给组成秩序的国际机构。然而,这一策略,被看作这些国家放弃主权的证据。而民族主义强调自决和主权,这与制定政策、影响成员国的国际机构,有着根本上的冲突。杰夫·科尔根(Jeff Colgan)和罗伯特·基欧汉(Robert Keohane)写道,“国际权威扩张的累积效应,是过度限制主权,让人们感觉外国势力正在控制他们的生活。”

  这一问题的严重程度,取决于国际机构对其成员国有多大的权力和影响力。其制度所追求的,是深远影响,而这种制度性影响势必会引发对“民主赤字”的担忧。这些国家的选民认为,那些做出影响他们切身利益的决策的官僚,不仅难以接近,而且不负责任。有证据表明,这种观点正在欧洲蔓延。2016年英国脱欧就是一个例子。大多数英国公民投票支持的主要原因之一,是他们认为自己的国家向欧盟交出太多权力,是时候重申英国主权了。许多英国人认为英国已经失去对经济政策的控制力,这破坏了本国内部的民主问责制。欧盟官员不是英国人选举出来的,他们却成为英国经济政策和其他政策的关键设计师。

  西方国家对放弃主权的担忧,不仅限于欧盟。罗伯特·库特纳指出,随着20世纪90年代超全球化的蓬勃发展,国际货币基金组织(IMF)和世界银行“突变成了布雷顿森林体系给它们设定的角色的反面,它们成了强化古典自由放任主义这种管理原则的工具”。同样的,对主权的担忧,在美国政治中也扮演了重要角色。特朗普在竞选中强调“美国优先”,他激烈批评组成自由国际秩序的所有关键机构,包括欧盟、IMF和世界银行。

  自由主义秩序的政策,也与民族身份相冲突。而民族身份对包括美国和西欧在内的全世界人民都很重要。本质上,自由主义是一种个人主义的意识形态,非常重视“不可剥夺的权利”概念,即地球上的每个人都拥有相同的基本权利。这一信念是支撑自由主义理念的普遍主义维度的基础。这种普遍主义或者说跨国视野,与民族主义中的特殊主义,形成鲜明对比。民族主义的基础是,世界被分成独立的国家,每个国家都有自己的文化,保留这种文化最好的方法是拥有自己的国家,国家能在面对来自“他者”的威胁时生存下来。

  鉴于自由主义强调权利平等,淡化民族身份,所以自由主义国际秩序强调国家应该理所当然地接受那些寻求庇护的难民,而且个人出于某种原因从一个民族国家迁移到另一个民族国家时,不应该遇到什么障碍。典型例子是欧盟申根协定,该协定在很大程度上消除了大部分成员国之间的边界。欧盟原则上也对所有难民打开大门。

  在一个民族身份至关重要的世界里,开放边境和宽容难民,必然会把不同的民族融合在一起,这通常会带来严重麻烦。例如:移民问题似乎是英国选民支持脱欧的主要原因之一。他们对东欧移民利用欧盟轻而易举地向英国移民这一点尤其不满。2015年开始抵达欧洲的大量中东难民,肯定没有受到自由主义国际秩序的中心国家的欢迎。开放边境和难民问题,不仅让人们质疑欧盟对自由价值观的承诺,还在成员国之间制造了裂痕——这些裂痕又动摇了欧盟的根基。

  缺陷之三:超全球化的负面影响

  随着自由主义国际秩序的建立,各国间的经济交往急剧增长。这在体系中的自由主义国家内部造成严重的经济问题,这些问题反过来又对这一秩序产生巨大的政治阻力。这种情况在民主国家发生时,民众很可能归咎于自由派精英,并支持批判自由主义政策的领导人。

  当代国际经济高度一体化,非常活跃,一个国家的重大发展必然会对其他国家产生重大影响。这种完全开放的系统有相当大的好处:它在全球范围带来令人印象深刻的增长,帮助中国和印度等国家的许多人摆脱贫困,并为世界上最富有的人带来了巨大经济利益。同时,它也引发一些政府无力解决的重大问题,至少在自由主义世界秩序的规则下无法解决。要理解这一现象,最好将今天的过度全球化,与1945年到1980年代末布雷顿森林共识下的适度全球化进行比较。

  布雷顿森林共识旨在促进开放的国际经济,但控制在一定程度内。例如,其对跨国资本流动有很强限制。虽然关贸总协定的目的是加速国际贸易,但各国政府有相当大的回旋余地,可以在符合自身利益时采取保护主义政策,政府可以制定既促进繁荣又能保护公民免受市场波动影响的政策。约翰·鲁格将市场和政府之间的这种关系称为“嵌入式自由主义”。

  超全球化始于20世纪80年代,冷战后加速发展,颠覆了布雷顿森林共识。新秩序主要由西方政策的制定者创造,旨在用世贸组织取代关贸总协定,通过取消对资本流动的限制来减少对全球市场的监管,开放全球市场,让各国很难施行保护主义政策。他们认为所有的政府干预都是对自由国际秩序的伤害。

  这一转变带来了很多问题,其中就包括削弱自由主义世界秩序的合法性。

  首先,产业外包,国内特定经济部门的许多工作岗位迅速消失,导致大量人口失业,甚至整个地区的传统经济基础被摧毁。失业者中的许多人,是流动性很低的非熟练工人,即使重新找到好工作,也可能由于超全球化带来的“创造性破坏”而再次失去工作。没有失业的人也担心自己有一天会失业。总而言之,世界经济固有的活力,不仅威胁就业,也让世界各地的人对未来产生强烈的不确定感。

  而超全球化基本没有提高西方自由主义国家的下层阶级的实际收入水平,却大大增加上层阶级的收入和财富。这让几乎所有地区都出现惊人的经济不平等,而且似乎越来越严重。在布雷顿森林共识下,政府可以通过设计再分配税收政策、工人培训计划和慷慨的福利来解决这类问题。但在自由主义国际秩序中,几乎所有问题的解决方案都是让市场来处理。政府被视为全球经济平稳运行的负担,而不是资产。

  市场当然无法解决这些问题。正是它们引发了危机。一旦国家缺乏保护其公民的政策,危机就可能变得更糟。日益恶化的问题,导致对自由主义国际秩序的普遍不满,和对政府保护主义经济政策的支持高涨,这又进一步破坏目前的体系。特朗普在2016年总统竞选中利用了这种对现有秩序的敌意。当选以后,他也一直朝着明显的保护主义方向前进。最终,当市场与一国大量公民的根本利益发生冲突时,该国的政治将朝着破坏自由主义国际秩序的方向发展。

  伴随超全球化而来的另一个主要问题是:资本跨境流动的便利和速度,加上对放松管制的强调,使得特定国家和地区,甚至是全世界都容易发生大规模经济危机。卡门·莱因哈特和肯尼斯·罗格夫曾写道:国际资本高度流动的时期,国际银行业危机反复发生。1980年代以来,全球已发生若干次危机。欺哄最严重的1997-1998年亚洲金融危机和2007-2008年全球金融危机,极大削弱了西方自由国际秩序的合法性。由于资本的持续流动,更多类似危机可能还会发生,进一步削弱现有秩序,甚至导致其崩溃。

  欧元的情况也值得一提。虽然它属于一个欧洲机构,但也是自由国际秩序的一个重要特征。在1999年诞生时,它是促进成员国间货币联盟的一大步。尽管当时没有财政联盟和政治联盟来支撑,许多支持者却认为货币联盟最终会促使三方面的联盟,从而解决这个问题。但事实并非如此。欧元在2009年遭遇第一次重大危机,引发经济和政治问题。危机及其后解决危机的行动,让欧洲尖锐的民族主义情绪浮出水面。在欧盟遭受重大政治挫折前,问题最终通过欧洲央行等机构和美国政府的大规模援助而得以解决。然而,更重要的是,欧盟在财政和政治联盟方面没有取得任何重大进展。这意味着修复只是暂时的,未来几年可能会出现更多危机,不仅会进一步破坏欧盟,还会更普遍地破坏自由主义国际秩序。

  最后一个与超全球化相关的问题,与全球力量平衡相关。一直到特朗普上台前,西方精英一直坚持接触而非遏制中国的政策,他们认为,一个日益繁荣富裕的中国最终会成为自由主义国际秩序中的一员。

  然而,该政策的设计者没有意识到的是,他们帮助中国成为大国,就削弱了对维持自由主义世界秩序至关重要的单极性。这个问题因俄罗斯的复兴而变得更加复杂。随着中国的崛起和俄罗斯的复兴,国际体系变得多极化,这对自由主义国际秩序来说是一记丧钟。

  不过,即使中、俄没有成为大国,世界仍保持单极,自由主义秩序也会因为其内在缺陷而分崩离析。特朗普的当选,证明2016年的麻烦有多大,自由主义世界秩序在特朗普的领导下也会退化为不可知论秩序。证据表明,他并不想重塑现有的自由主义秩序,而是似乎一心想毁掉它。不管有没有中国,自由主义国际秩序注定要失败,因为它在诞生时就有致命缺陷。

  上述各种因素,都在颠覆自由主义国际秩序的过程中,发挥了重要作用。虽然它们各有独立逻辑,但经常协同运作。比如,过度全球化对中低阶层的负面影响,与对移民的民族主义怨恨和丢失主权的感觉相结合,引发了对自由主义秩序原则和实践的强烈民粹主义反弹。这种愤怒经常指向从秩序中获益并积极捍卫秩序的自由派精英,已经产生重大的政治后果。它在美国和其他西方民主国家造成了深刻的政治分歧,导致英国退出欧盟,把特朗普送进白宫,并推动世界各地对民族主义领导人的支持。

  世界将走向何方?

  有人可能会承认自由国际秩序正在走向衰落,但认为它可以被一个更务实的、规避过度全球化的新版本所取代。这种更温和的自由主义秩序会寻求更细致、更温和的方式来传播自由民主,遏制超全球化,并对国际机构的权限作出重大限制。这种想象中,新秩序有点像冷战时期的西方秩序,但它是全球性和自由主义的。

  然而,这一方案不可能出现,因为单极时代已经结束,这意味着在可预见的未来,不可能延续任何形式的自由主义国际秩序。前文已经说过,即使国际体系保持单极,美国降低目标尝试构建一个野心没那么大的自由主义秩序,最终出现的也是不可知论的国际秩序。

  用温和或消极的政策,不可能建成有意义的自由主义全球秩序。在太多的地方需要完成太多的社会工程。想要成功(我认为根本不可能),自由主义单极及其盟友必须坚持不懈地追求野心勃勃的全球政策。美国和盟友过去也是这么做的。然而,由于之前的失败,这种方法在政治上已不可行。因此,自由民主国家别无选择,只能在细节上动点小动作,按照自己的形象改造世界,并对大多数国家采取相互宽容的态度。由于当前世界是多极的,大国政治再次发挥作用,这种策略最终只能导向现实主义秩序。这样一来,关键问题就变成了:

  未来将是什么样的现实主义秩序,来主导新的多极世界?

  在可预见的未来,可能会出现三套不同的现实主义秩序:一个薄的国际秩序和两个厚的有界秩序——由中、美两国分别领导。正在形成的单薄的国际秩序,将主要关注军备控制协议和全球经济的高效运转,也可能比过去更加重视气候变化问题。构成国际秩序的机构将专注于促进国家间合作。相比之下,两个有界秩序将主要关注相互间的安全竞争,这会促进秩序内部成员之间的合作,对其进行管理,因此必须厚实。

  新多极世界的两个关键特征会深刻塑造新兴秩序。

  首先,假设中国继续崛起,必将卷入与美国的安全竞争,这将是21世纪国际政治的核心特征。这种竞争,将促成中、美主导的有界秩序。军事联盟将是这两个秩序的核心组成部分,类似于冷战时期苏联和美国领导的秩序。

  北京和华盛顿有时会在选定的军事问题上合作,这跟冷战期间一样,属于国际秩序的范畴。焦点会主要在军备控制协议上,涉及俄、中、美三国,处理核扩散问题的现有条约和协议可能会继续存在。北京、莫斯科和华盛顿将不得不谈判新的条约,来限制彼此的武器库,但核心安全事务方面,很大程度上要靠美、中各自领导的有界秩序负责处理。

  军事问题上与冷战期间有相似性,经济领域却不存在这样的近似。冷战中大部分时间,超级大国及各自的秩序之间几乎没有经济往来。因此,现有的国际秩序在促进双方间经济关系上毫无意义。经济贸易很大程度上被限制在有界秩序中,主要目标是寻求有助于获得优势的政策。由于经济实力是军事实力的基础,所以安全竞争意味着在经济、军事领域都要竞争。

  今天的经济形势与冷战时期大不相同,这引出了新多极格局的第二个重要特征,这一特征会塑造正在形成的秩序。中国和美国及其东亚盟友之间,有大量经济往来,中、美也在世界各地进行贸易和投资。两个有界秩序间的安全竞争,不太可能显著减少这些经济流动。持续贸易的收益太大,即使美国试图限制与中国的贸易,北京也可以通过增加与欧洲等其他伙伴的贸易来进行补偿。换句话说,经济上可能更像一战前的欧洲,当时同盟国(奥、德、意)和协约国(英、法、俄)之间有激烈的安全竞争,但这六个国家之间和更广泛的欧洲依然有大量的经济互动。

  由于世界经济仍将高度相互依存,新的国际秩序将在管理全球各国经济关系中发挥关键作用。中国将运用其日益增长的力量重塑新的国际秩序,使之对自己有利,它将寻求改写现有国际经济机构的规则,赋予其更大的影响力,并创建反映其日益增长的实力的新机构。一个典型案例是:北京在2015年成立亚洲基础设施投资银行,观察人士认为该银行是IMF和世界银行的潜在对手。

  这也不是经济故事的结尾。在全球持续经济合作的大背景下,这两个有界秩序之间肯定会发生激烈的经济竞争,它很大程度上会受安全问题的驱动。经济实力是军事实力的基础,这意味着中国有很强的战略动机,在世界上占据主导地位。例如:“中国制造2025”是北京在高科技产品领域主导全球市场的计划。

  美国当然会反击,不仅是出于安全方面的考量,也是因为美国商界不想输给中国。特朗普政府对中国的严厉经济政策只是美、中两国领导的秩序之间长期激烈竞争的开始。美国肯定会限制向中国转移军民两用技术(可以用于军事目的的尖端民用技术),还会管控与中国以及自己盟友之间的贸易和投资往来。当然,在手段上,美国也会避免伤害自己和盟友在全球均势中的地位,甚至提升其地位。

  这两个有界秩序将建立旨在促进成员间经济合作的机构,并追求强过对方的经济优势。例如:奥巴马政府为此设计了跨太平洋伙伴关系;中国2013年启动雄心勃勃的“一带一路”计划。由于美国拒绝加入亚洲基础设施开发银行,这个机构很可能成为中国领导的有界秩序的核心机构。

  简言之,中、美领导的有界秩序之间的竞争,将涉及全面的经济和军事竞争,就像当年莫斯科和华盛顿主导的有界秩序一样。这一次最大的不同在于,国际秩序将深度参和管理全球经济合作。

  俄罗斯也是一个大国,所以新兴世界是多极,而非两极的。但在可预见的未来,它将是三个大国中最弱的一个,除非美国或中国经济遇到重大、长期的问题。关于俄罗斯的关键问题是:在美中对抗中,它会站在哪一边?尽管俄罗斯现在与中国联手,但随着时间的推移,它可能会转变立场,与美国结盟。原因很简单,鉴于地理上的接近,如果中国日益强大,那么对俄罗斯来说是更大的威胁。如果莫斯科和华盛顿建立更密切的关系,俄罗斯将松散地融入美国领导的有界秩序。如果俄罗斯对美国的恐惧超过对中国的恐惧,莫斯科就继续与北京保持友好关系,并松散地融入中国领导的有界秩序。也可能俄罗斯不与任何一方结盟,保持观望。

  最后,欧洲呢?欧洲大部分国家,尤其是大国,都有可能成为美国主导的有界秩序的一部分,虽然它们不太可能在遏制中国上发挥重要军事作用。他们没能力向东亚投射大量军事力量,也没有理由去获取这种力量,因为中国并不直接威胁欧洲,欧洲将责任推给美国及其亚洲盟友也很合理。但出于与战略相关的经济原因,美国决策者会希望欧洲待在他们的有界秩序中。美国会阻止欧洲国家向中国出售军民两用技术,并要求欧洲在必要时帮助美国向北京施压。作为回报,美国军队会留在欧洲,让北约存续,并继续充当欧洲协调者。鉴于几乎每个欧洲领导人都盼望这一前景,美国会有足够的筹码要求欧洲协助与中国进行经济对抗。

  结论

  美国及其盟友在冷战期间建立了一个令人惊叹的秩序,但它既不是国际的,也不是自由主义的。它是一个有界秩序,其主要目的是与苏联主导的阵营进行安全竞争。美、苏的秩序本质上都是现实主义的,而非自由主义或共产主义的。冷战后单极世界的到来,让以美国为首的西方开始建立真正的自由主义国际秩序。

  从20世纪90年代到新世纪的最初几年,自由主义秩序看似如预期一般运转,似乎有很长寿命。其倡导者和设计者在承认部分失败的同时,也看到其成功之处。但从2005年左右开始,该秩序遇到严重问题,这些问题随着时间的推移而成倍恶化,到了走向崩溃的地步。

  美国及其盟友创建的自由主义国际秩序面临三个主要问题:

  首先,它要求体系中的自由主义国家(特别是美国)追求高度修正主义且野心勃勃的政权更迭政策,然而当前的现实是,强调主权和自决的民族主义仍然是一股非常强大的力量,加上全球和地区层面的均势政治的阻碍,这一政策必然失败。

  第二,因为推动人员跨境自由流动,和向国际机构授予实质性决策权,不断扩张的自由主义秩序在自由国家内部引发了严重的政治问题。其扩张结果往往与民族身份和主权的信念相冲突,而后者对于现代民族国家的大多数公民来说至关重要。

  第三,尽管一些人和国家从超全球化中受益,但它最终在自由民主国家内部造成严重的经济、政治问题,最终削弱了对自由主义国际秩序的支持。同时,超全球化带来的经济活力促使中国迅速成为一个大国,俄罗斯也在重建自己的大国地位,全球均势的转变终结了单极性,而单极性恰恰是自由主义世界秩序的先决条件。

  在新的多极世界中,可能会出现现实主义的国际秩序,它将关注世界经济的管理,并促进和维护军备控制协议。这一秩序的重点将是促进国际合作。此外,很可能会出现中、美分别领导的有界秩序,协助中、美以及双方盟友之间开展安全竞争。这种竞争既有经济层面,也有军事层面。

  如果美国抛弃它辛辛苦苦建立起来的自由主义国际秩序,又该如何行动?

  首先,要抵御所有继续通过政权更迭在全球强行传播民主的诱惑。因为美国将不得不与中、俄开展均势政治,它在海外进行社会工程的能力将受到极大限制,而继续推行自由主义改革,肯定会引发严重麻烦。

  其次,美国应该寻求在构成新国际秩序的经济机构中发挥最大影响力。这一点,对于美国在全球权力分配中尽可能保持有利地位,非常重要。毕竟经济实力是军事实力的基础。当务之急是,华盛顿不能允许中国主导这些机构,更不能允许其利用这些机构的影响力,以美国为代价,来获取权力。

  第三,美国政策制定者应该创造一个强大的有界秩序,以遏制中国的扩张。这项任务要求创建跨太平洋伙伴关系等经济机构,以及类似于冷战时期北约的亚洲军事联盟。在这一过程中,美国应该不遗余力地把俄罗斯拉出中国的轨道,融入美国主导的秩序。

  总之,美国外交政策机构应该认识到,自由主义国际秩序是一项没有未来的事业了。在未来,重要的是:现实主义的秩序必须为美国的利益服务。

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