最近财政部发文说地方债超过了40万亿，引发舆论高度关注。
说地方债务超过40万亿，这是对的，但不准确，容易照成误解。
我国地方债务分为显性（即地方债）和隐性（即城投有息负债）两大类。地方债务和地方债一字之差，但含义完全不同。
如果您静下心来把这个回答看完，就能对我国地方债务有一个轮廓式的了解。
我分三部分讲。首先普及一下什么是地方债务。其次我会讲一下地方债的问题到底在哪里。最后会分析一下地方债带来的影响有多大。
一、什么是地方债以及分类和规模
要全面理解地方债，就需要搞清楚什么是显性地方债，什么是隐性地方债。
（一）显性债务和隐性债务
我国地方债务分成两类，一种是显性债务，简称地方债。另一种是隐性债务，主要是我们常说的城投有息债务。
显性债务（地方债）的借贷主体是地方政府，隐性债务（城投有息债务）的借贷主体是地方政府控制的城投公司。
2014年前，我国法律不允许地方政府举债，地方政府为了绕开法律限制，就成立了各种投融资公司，以此为主体举债。
城投公司主要有三种融资方式。
第一，通过公司债等标准化债券进行直接融资，这样形成的债务我们称为城投债，目前规模大致为13.7万亿。
第二，通过信托等非标准化产品进行直接融资。
第三，通过间接融资的方式融资（银行贷款融资）。
第二和第三种方式形成的债务，不是标准意义上的“城投债”，但也是城投有息债务，规模大致有40万亿，其中以银行贷款为主。
这三种方式形成的债务，我们统称为城投有息债务，目前数量大致在53万亿左右（7月份数据）。城投有息债务明面上并非地方政府债务，但城投公司实际上是地方政府融资的壳子，目前阶段地方政府还会为城投有息债务变相兜底，因此城投有息债务又被视为“隐性地方债务”。
2014年后，新《预算法》出台，地方政府举债得到法律支持。到2023年12月1日，地方政府债券余额合计40.1万亿。地方债的借贷主体是地方政府，因此又被称为侠义地方债，或者“显性地方债务”。
我们常说的地方债务问题，就包括了“隐性地方债务”即城投有息负债和“显性地方债务”即地方债这两大部分。对这两部分债务，中央的态度是，一方面限制新增隐性地方债务，并逐步把隐性债务置换为显性债务，另一方面通过显性债务融资服务于基建建设。
（二）显性债务的分类
1、一般债和专项债
按债务是否对应相应的项目以及还款来看，侠义地方债（以地方政府为借贷主体的债务）又可分为一般债和专项债。
政府融资之后，资金有两种投向，既可以投到没有收益的公益性项目，比如修个公园，这种项目往往就没有任何收益，又可以投到有一定收益的项目，比如棚户区改造，这种项目就能获得一定的收益。
政府发行债券募集资金后，如果投入无收益的公益类项目，这种债券就被称为一般债券。一般债券由于没有收益，因此偿还本金就要动用政府的一般预算。这次内蒙的债就是一般债券，因此是纳入一般预算管理的。
如果投入有收益的项目，这种债券就被称为专项债券。由于专项债券的项目能形成收益，因此偿还本金不能用一般预算来，而应该靠专项债项目收入。专项债有一个重要特点，不计入宏观赤字率。
2019年之前，新增一般债券余额明显多于新增专项债券。
2019年底，一般债券余额11.7万亿，专项债券余额9.4万亿。疫情三年以来，整个经济遭到巨大困难，专项债成了政府刺激经济的主要抓手。政府发行了大量专项债，将募集的资金集中投入市政建设、产业园区、交通运输等传统基建领域，通过基建投资填补总需求的缺口，延缓危机的爆发。
于是，疫情三年间，专项债大规模爆发。2019年12月31日至2023年6月7日，一般债余额为从11.7万亿增至14.7万亿,增加3万亿；专项债余额从9.4万亿增至22.6万亿，暴涨13.2万亿。
专项债成了地方债的主体，后文我们将详细分析一般债和专项债的内部结构，从中能更清楚地看出，专项债取代一般债成为显性地方债务的主体。
名义上专项债应该都有项目收益，都能以项目资金偿还本金，但实际情况与此大相径庭。
专项债对应的基建投资承担着拉动经济的重担，这笔钱必须要花出去并且形成实物工作量。但是经济下行期，哪来这么多项目能够收回投资收益。
钱必须花，不花就完不成拉动经济的任务。地方政府没有办法，只有不断包装申报材料，甚至一度出现一个项目用到多个专项债的申报中。
这就导致一个问题，专项债的项目没有收益或者收益很少，项目根本就无法偿还本金。也就是说，专项债成为了事实上的一般债，而且如此庞大的债务还不计入赤字率，这无疑是一个隐患。
2、新增债券和再融资债券
不论是一般债券还是专项债券，到期后都可以再次发行债券“借新还旧”偿还本金，这就是再融资债券。
再融资债券一般而言用于借新还旧，偿还一般债券和专项债券的本金。为什么说“一般而言”呢？因为从2020年以来，部分再融资债券的用途从偿还本金变为置换地方政府的隐形债务，即把高息的隐形债务置换成低息的显性债务。也就是说，再融资债券有两个用途，一个是地方显性债务到期后借新还旧，一个是置换地方隐性债务。前段时间一万亿特殊再融资，就是用于置换的。
发行债券不是借新还旧、也不是置换隐性债务，而是为了获得一笔新的资金，用于无收益的公益性项目支出或者专项项目支出，这就是新增债券。只有新增债券，才能用于项目支出，才能形成实物工作量，才能真正起到拉动经济、延缓危机的作用。
那么，目前我国每年发行的地方债券中，有多少是新增债券呢？按财政部公告，我国2022年1-12月合计发行地方政府债券73,676亿元，其中“新增地方政府债券47,566亿元”，“发行再融资债券26,110亿元”。2022年全年发行的73,676亿的债券中，仅有64.56%能够真正起到拉动经济的作用。
（三）小结
综上，我国地方债务总体额度合计约90.3万亿，其中以城投公司为借贷主体的隐性地方债务约53.0万亿，以地方政府为借贷主体的显性地方债务约40.1万亿。
在隐性债务中，城投公司直接融资形成的城投债额度为13.7万亿，城投其他有息负债（主要是银行贷款）约为39.3万亿。
在显性债务中，用于无收益的公益项目没有现金流收入的一般债为15.7万亿，用于有收益的项目理论上应有现金流收入的专项债为24.4万亿。
二、地方债务的风险到底在哪里
显性债务方面，由于政府信用好，债务期限长，利率低，因此目前风险并不大。当下地方债务的风险主要集中在城投债务为主的隐性债务。
下面就简要介绍一下城投债务风险的原因，及可能的趋势。
（一）多数城投无法实现收益
城投项目非常特殊，多数和基建任务相关。仅有少数城投项目创造收益（比如棚户区改造项目），多数城投项目不创造收益，投向都是公益类的基建项目，比如建公园，亮化工程，等等。
很多城投承担了投资任务，为了把钱花出去，可能会乱投项目。
很多城投项目不创造任何收益。某城市城投主要做市政道路建设和维修，亮化工程，公园场馆的建设。这些项目很难产生收益，公园是免费的，市政改造都是没有收益的，安装路灯、马路养护，都没有收益。某市某城投自己夸下海口，承担修某段一级公路的任务，这段公路却没法收费。
（二）部分城投债的项目是虚假的
有些看起来赚钱的项目是编的。2015年前，企业债很多项目都是编的，一个项目在各种不同地方用，发改委也不做实质性调查，也不监管资金后续使用。
某市以前靠卖地赚钱，从来没有发过债，后来由于某原因无法卖地，没钱了，想着去发债。但是该市以前没发过，市里就一家大点的城投，资产又很分散，供水、供电等等都散在其他公司。为了发债，就要整合资产。机构进场后，财政局给了他们一个表，涵盖区里面所有大小项目，财政说，“你们看看，哪些资产够的，就放进去。”机构人员一边看，一边打钩，这个项目5个亿，那个项目3个亿，有些项目名字一看就不错，是能产生收益的，就紧着这些项目打钩。弄完后，机构人员把表单给财政，结果大跌眼镜，财政说这些项目大部分是编的，不能用。机构人员看剩下来的项目，要么是不产生收益的大项目，要么是产生收益的小项目。没办法，就把产生收益的小项目全都弄进来，但是一加，规模不够，评不了AA，发不了债。后来一看，有个景区还不错，景区里面有些特殊建筑，机构人员就找评估公司问，这个能评多少。大的评估公司不敢评，小的为了赚钱顺着机构意思往高了评。
（三）多数城投还钱只能借新还旧
由于不创造收益，很多城投只能不断展期或者借新还旧。不光是本金了，很多企业利息都还不起了。借新还旧的比例有多大呢？我以标债为例，说一下城投最新的债务借新还旧的现状。
中诚信最新数据显示，从募集资金用途看，“8 月借新还旧整体比例达87.25%……其中北京、广西、贵州、海南、河北、黑龙江、吉林、辽宁、宁夏、山西、新疆、云南等12 省借新还旧比例高达100%；1-8 月借新还旧整体比例达84.56%，其中贵州、海南、吉林、宁夏、青海5省借新还旧比例高达100%。”
因此，如果仅仅从城投债的角度观察，绝大部分城投债的募资用途都是偿还有息债务。当然，我们还不能直接得出结论，说城投债务基本全都靠借新还旧来延续。因为，银行贷款中，还有一部分是项目贷，并不是借新还旧偿还有息债务，但是这一部分的书目统计起来非常困难，只能做一个大致的估算。
基本情况是这样，城投本身多数项目的确没有收益，仅交通、棚改等少数项目能够产生收益，因此大致能得出结论，城投债务多数必须靠展期或者借新还旧才能延续，不然资金链就会断裂。
（四）政府处理的思路
整体而言，当前的处理思路是这样的：
1、整体思路是以时间换空间
简单说就是把高利率的短期债，置换成低利率的长期债。比如，近两年来有一种“特殊再融资”债券，专门用于把隐性地方债务置换成显性地方债务。
我们以2023年发行的地方显性债务为例，主要集中在10年以上。
而城投债主要集中在七年以下。
另外，除了用显性债务置换外，还可以通过金融机构给予中长期贷款置换，这也是以时间换空间的思路。
不仅如此，显性债务的利率明显更低，银行贷款的利率不仅地，还可以谈，这就会降低当下的风险，把风险推向十几二十年后的将来。
除了这个方法外，还有两种常见思路，也是各地经常用的思路。
2、有国企的吃国企
最典型的就是贵州。
“茅台作为贵州最为优质的国有资产，承担起协助化解地方政府债务的重任”，贵州开创出了“茅台化债”的模式。2020年左右，茅台集团先后分两次，“将合计8%的贵州茅台上市公司股份划转至贵州省国有资本运营有限责任公司，两笔股份合计总市值超过1600亿（茅台最新市值2.28万亿计算）”。此外，“茅台集团还于2020年11月份发行债券，用于收购贵州高速公路集团有限公司股权。”
3、建立化债基金
化债基金多种多样，资源来源也不同，类似于保险，也有点像过桥。大致意思就是，境内各主体都出点钱，万一哪家城投出事了，就用这个钱先垫上，不至于影响境内融资大局。
很多地方都建立国类似的基金，或者在出事后承诺建立类似基金，比如兰州、潍坊都有类似基金。
4、恳谈会
把债权人喊到一起来，给大家讲讲我们的困难，要求大家不要催，或者帮忙核销一些债务。
三、如果放任债务出险会有什么问题
目前城投标债敢于直接违约的，几乎一个都没有，但是非标违约的已经很多了。我们看看非标违约会产生什么后果，把它乘以几倍就是城投债违约的后果了。
非标违约后，如果没有政府积极协调，该城投公司在金融市场上就几乎借不到钱了。多数城投盈利能力差，债务基本都要靠展期或者借新还旧，一旦被金融机构拉黑就岌岌可危。
某城投如果出事，会有两个方面影响：（1）影响基建企业回款，影响为自己担保的兄弟城投。（2）如果政府不积极协调，整个所在城市，甚至所在省份的城投和国企都会被金融机构拉黑。这一方面的影响才是最致命的。
某省是经济大省，前几年城投债很好卖，地位与江苏类似，但政府应对城投风险不积极，导致信用等级大幅下滑。比如，前几年该省某市出现某城投非标违约，资金方希望政府协调其他城投担保，就可以继续放款，但政府并没有给与很好的解决。现在该省境内多市均有非标违约，地位大幅下滑，金融机构爱答不理。
反过来也是一样，一个地方的大型国企出现债务违约，势必影响本地的城投和其他国企信用度。自己辖区内的国企或者城投出事，这要么表明地方政府财政腾挪不过来，要么表明政府对债务违约不作为。2020年，某省某煤爆发危机，一时间金融机构把该省全部拉黑。危机后，冀某能源躺枪，临近省份也一度深陷信用危机。另一省之前有省级国有企业违约，导致假永续债变成真永续债，整个省的信用度大幅下滑。
如果城投债违约，本地区其他兄弟城投和国企融资就残废了。不要老觉得银行也是国家的，城投也是国家的，就是左右手倒。银行没有这么听话，要是银行这么听话，为什么国家三令五申要求银行支持中小企业，就是效果不好呢？很简单，人家银行也要考核。某地城投违约，还有哪个金融机构会借钱给他们？签字的是我，出了事担责任也是我，我凭什么签？除非你政府出面协调，给解决方案，担保，成立化债基金，等等。
老是有人觉得这都是国家的，出了事没多大事，这是幼稚的，现在这么多城投非标违约，你自己去看看，网红城投所在地的其他城投和国企，融资都难成啥样子了。如果城投标债出现点状散发式违约，整个片区的经济都会受到巨大冲击，甚至崩塌。
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