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江涌:跨国“水龙王”搅浑中国水务市场

江涌 · 2014-04-14 · 来源:书摘
水务私有化不仅没有扩大服务的范围,反而导致贫困地区的设施得不到及时维修,穷人饮水更为困难。而且,跨国水务公司破坏环境、贪污贿赂的案件不断被报道。正因如此,水务私有化、市场化在全世界正遭到越来越广泛的抵制。

  摘自《江涌:猎杀中国龙?》

  在一次调研中,××市自来水公司老总告诉笔者他的一个亲身经历。一段时期以来,市场化、国际化在中国城市水业中大行其道,在有关部门要求下,××市自来水公司也承受着引进国际投资者的重压。于是,他们组织了一个考察团,赴美了解学习美国华盛顿、纽约这些大都市是怎么市场化、国际化的。当他们提出相关要求时,美方有关人士耸耸肩:Sorry!你们必须向国防部申请,因为自来水公司属于准军事设施,由美国军方管辖。

  国际水务私有化的深刻教训

  水务私有化是为利益集团牟利

  一直以来,国际垄断资本为获取垄断利润几近疯狂。20世纪70年代末80年代初,英美垄断资本控制了政府,自由经济之风由英美强劲刮向世界。自由经济理论强调,效率是经济的核心,要使效率最大化,最好的办法就是使其市场化、私有化。1984年英国国有电信被出售,“市场化”、“私有化”似乎一发而不可收,并很快摇变为世界“主流”。迈克尔•赫德森在其《全球分裂》(2005年4月美国普卢托出版社再版)一书序言中指出,美国大力推动的自由化不是为了促进真正的创新或发展,其兴趣不在于创造新财富,而是以自由化的名义接收第三世界已有的人民的财富,如资源、不动产或者夺取水、电、交通等公共服务业的垄断权,以牟取暴利。作者许由在其《水的危机与商机──兼谈大陆水务私有化浪潮》一文中指出,资本主义工商业是污染及破坏淡水资源的元凶。讽刺的是,它越是这样破坏,就越为自己带来商机,因为水越缺乏,就越值钱,而供水成本也越贵,在此情形下官商勾结推行私有化就更有借口。

  21世纪初,世界最大的200家跨国公司销售总额比全球191个国家中182个的总经济实力还高。如果把跨国公司与国家按经济实力一起排名,那么前100名中将有53名是跨国公司而不是国家。富可敌国的跨国公司,运用其强大财力,纠集政府的高级官员、学术界与传媒界人士,组成旨在为经济彻底松绑的类似“三边委员会” ,联合向所在国政府、国际组织施加压力,使其接受一个理念,即“任何东西都可以作为商品出售。即使人的生命中过去被认为是神圣不可侵犯的一些方面,比如健康和受教育权、文化与传统、遗传密码与种子,甚至包括空气、水在内的自然资源,现在都可被当作商品。”

  世界银行一直是水务私有化的积极推动者。世界银行的经济学家振振有辞:当今世界水危机的根源是因为水太廉价,差不多等同免费,水由此被人们大量浪费,而只需让水价确实反映成本就能使人珍惜水,这就必须通过市场机制进行调节。自由经济学家为国际垄断资本量身定做了一套经济自由政策,1990年美国国际经济研究所的约翰•维廉森将其命名为“华盛顿共识”,国际货币基金组织此后便不遗余力地加以推销。而世界银行始终与国际货币基金组织相呼应,从未间断为私有化、市场化造势。2000年,在世界银行赞助下,第二届世界水务论坛在海牙召开,出席论坛的是大型水务公司代表、言必称市场的政府官员以及自由派经济学家。论坛最后的结论是,有水吃不应视为“人权”,只应视为“人的需要”,而人的需要最好由市场及私人企业来满足。

  水务私有化得不偿失

  跨国水务公司、相关政府官员与自由经济学者竞相标榜,私有化、市场化会惠及所有人。可是,世界各地的经验说明,水务私有化往往令水费持续提高,服务质量却不断下降。对私营公司的老板和股东来说,其首要目标是获取最大利润,而不是保证人人有水可用。在私有化、市场化后遇到的常见情形或跨国水务的经营方针是,鼓励消费而不是节约用水,大众消费越多,企业赚得越多。英国是最早实行水务私有化的国家,在私有化五年内,水费平均上升1倍,同时水务公司利润上升近7倍。印度水务私有化后,一些家庭用于购水的支出竟然占家庭收入的25%。非洲部分国家的水务私有化不仅没有扩大服务的范围,反而导致贫困地区的设施得不到及时维修,穷人饮水更为困难。而且,跨国水务公司破坏环境、贪污贿赂的案件不断被报道。正因如此,水务私有化、市场化在全世界正遭到越来越广泛的抵制。

  在玻利维亚、乌拉圭、阿根廷和委内瑞拉等拉美国家,在印度、斯里兰卡等南亚国家,在南非等非洲国家,纷纷掀起各种抵制水资源私有化的运动,甚至出现起义或骚乱(左派赞誉为“起义”,右派、跨国公司则指责为“骚乱”)。此外,在发达国家,意大利反对水资源私有化的运动也很有影响力,比利时政府一直就对水的私有化持怀疑态度,2004年荷兰议会通过法律禁止水资源管理私有化。

  最典型的例子是,1998年世界银行以拒绝为玻利维亚的2500万美元贷款作担保,来威逼玻利维亚政府把该国第三大城市科恰班巴(Cochabamba)的水务私有化。结果由美国工程巨头贝克特尔公司(Bechtel,参与建造中国三峡工程)的分公司独家中标,并获得16%的利润保证。1999年1月,该公司接手科市水务后,立即把水价提高了一倍,甚至连那些吃井水的社区居民也要安装水表以便付水费给贝克特尔。众多贫民不堪重负,一些家庭因此所付水费竟然达到收入的两成。被收买与要挟的政府官员忠实执行与世界银行、贝克特尔公司达成的协议,在多方努力无效后,科恰班巴市民最终于2000年3月发动大规模抗争。这时候,政府不得不向人民低头,宣布取消私有化,但要补偿贝克特尔公司4000万美元的“经济损失”。

  玻利维亚市民与买办政府、跨国水务公司的宏大抗争,引起了世界多国?间团体联合起来,积极反对水的商品化与私有化。当2000年世界水务论坛召开时,全球几十个民间团体发表了一份联合声明,批评跨国公司以及世界银行、世界贸易组织等机构推动水务私有化。同年12月,几百个民间团体代表在玻利维亚的科恰班巴市召开会议,发表以下声明:“水理应属于地球及一切物种,水对生命来说是神圣的。因此,为了将来世代以及自然环境,世界水资源必须好好保护及由人民拿回来。用水是基本人权,必须受各级政府所保护。因此,不能把水商品化、私有化或为商业目的而买卖。这些权利必须得到各级政府尊重,特别需要一条国际公约来保障这些权利。由当地居民来保护水资源是最恰当的,因此在保护水源及其调节上,当地居民应被视为同政府平起平坐的伙伴。人民自己才是促进民主及保护水资源的力量所在。”

  跨国资本“试水”中国

  “电老虎”、“水龙王”是中国传统的垄断行业,是八九十年代的大学生就业的心仪对象。如今,在经济全球化的大潮下,在经济自由化声势下,昔日无限风光的行业,正不断黯然失色,甚至要不断为自己的合理存在而证明辩解。

  水务改革创造“浑水摸鱼”良机 

  长期以来,垄断性与福利性制约着中国水务的发展,老牛破车般勉强维持着城市的基本需求。但是,在中国水资源日趋短缺,水污染日益严重的今天,水务管理体制的不适应性越来越明显。中国城市与农村水务管理分属于不同部门,涉水部委管理衙门众多,地下水属于国土资源部,水污染监测属于环保部,饮用水水质属于卫生部。此外,水利部、农业部,还有“国家防汛抗旱总指挥部”等等都有不可忽视的发言权。各部门一般都是从部门利益而不是全局出发,有利便均沾,不利则皆逃。水务条块分割,各地方画地为牢,掺杂着各种地方利益因素,从而使水的问题异常复杂。

  随着城市发展进程的加快及公用事业改革的深化,城市基础设施建设资金的匮乏,让各地方政府捉襟见肘。水务是资本密集型行业,在没有更有效手段解决资金短缺问题时,市场化、私有化自然成为部门与地方最简单、便捷的选择。2002年12月,建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等形式,参与市政公用设施的建设。2004年3月,建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》。由此,大规模的外资和民营资本开始进入水务市场,掀起了水务改革“第一波声浪”。威立雅、中法水务等外资水务巨头纷纷与国内水厂进行合资。在2006年9月召开的第五届世界水大会上,建设部进一步明确中国未来水务市场发展方向,就是鼓励水务行业的市场化运作。政府部门出台市场化举措理由更是言之凿凿,核心是“欠账太多”,尤其是环境欠账太多,国家要加大环境监管力度,就必须建设更多的市政设施,这些市政设施的投资令国家不堪重负。据建设部估计,仅“十一五”期间,我国城镇的污水处理以及再生利用设施建设、城市建设和老城区改造、南水北调、水安全体系的建设等总投资超过1万亿元。利用非国有资本是解决资金问题的一种全新融资方式。

  在决策部门那里,水务市场化的初衷是推进特许经营制度,即经营层面的改革。但是,只有市场方向,没有实施细则。自由化理论本身就存在诸多不足,加上政策的粗糙,如此到贯彻执行时,必然会出现严重问题。如同赛场哨声吹响,运动员却不知道跑往何方,一时间只能乱作一团。如此,就给了一些贪官、恶商浑水摸鱼的机会。正是有些部门的语焉不详,地方政府胆子更大、步伐更快,在“特许经营”之中,塞进了“产权改革”的私货,“市场化”升级为“私有化”,即出让当地水处理企业的股权,再限定经营年限。地方之所以纷纷“偷天换日”,是因为“产权改革”比“特许经营”更有短期“油水”。当然,地方也有地方的苦衷,中央与地方分灶吃饭时,肥油精肉都给中央拿走,只给地方留下一块块硬骨头。地方收入约束增大,而肩负的责任未减甚至还在不断提高,开支刚性增加,因此往往只能拆东墙,补西墙,甚至杀鸡取卵,包括出售水权。但是,百姓的眼睛是雪亮的,地方的苦衷确实存在,不过相关开支是否公开、透明,吃喝、旅游等公款消费竞赛,形象工程大比拼,什么时候消停过,不断增加的财政开支,有多少花在正道上?

  跨国水务巨头“试水”中国 

  国外水消费一般占个人收入的4%,而在中国城市目前平均仅为1.2%左右。由于相关水费一般由政府定价,价格始终处于低位,一些城市甚至十多年没有上调过水价,成为被“遗忘的角落”,因而未来上升空间很大。更何况,中国庞大的人口基数,不断加速的城市化、工业化与居民家庭生活现代化的进程,都给未来水务市场留下足够的空间。巨大的市场空间则像磁石一般吸引着跨国与民间资本纷纷进入。在“市场化”与“私有化”尤其是“国际化”的感召下,包括威立雅、苏伊士里昂、泰晤士等跨国水务巨头挟其强大竞争实力纷纷登陆。它们凭借雄厚的资本、先进的技术和管理经验,在中国水务市场竞争中占有明显优势,并以特许经营、BOT模式(“建设—经营—转让”模式)、TOT模式(“移交—经营—移交”模式)、控股、合作等投资方式,打入北京、上海、天津等10多个大城市的水务市场。

  跨国资本“试水”中国(2) 2002年5月,上海自来水浦东公司与法国著名的威立雅水务集团签约组建中国第一家大型中外合资城市自来水公司。一开始中方报出的转让评估价为7.6亿元的国有股股权,而威立雅的报价超过这一评估价的2倍。这让中方各界诸多人士惊诧不已,也迷惑不解。尤其是到2007年,跨国水务公司在中国大地上掀起了波澜壮阔的溢价大战。是年1月,威立雅水务与兰州供水集团签署了45%的股权转让意向性协议,报价17.1亿元,远远超过同时竞标的中法水务报出的4.5亿元和首创股份报出的2.8亿元。8月,扬州自来水股权转让项目招标,转让49%的净资产,中法水务以8.95亿元的投标独占鳌头,报价为资产价值的5倍左右。9月,威立雅水务以21.8亿元夺得天津市北水业49%股权转让项目,超出净资产额3倍。跨国水务公司动辄以3~5倍的高溢价竞购中国水务资产,令相关地方政府欣喜若狂,不仅增加了政府收益,而且还引进了外资,提高了GDP与政绩。然而,中国水协会长李振东一针见血:“外商今天高溢价收购供水资产,明天都要成倍地赚回去。一届政府的政绩,将成为今后历届政府的严重隐忧,最终都会转嫁给老百姓。”

  高溢价竞购隐藏诸多玄机 

  逐利是资本的本性,而且跨国垄断资本积极谋取的还是高额垄断利润,外资高溢价竞购水务资产隐藏诸多玄机。2007年9月,全国工商联环境服务业商会发出《关于城市水业资产溢价转让行为的公告》指出:在政府定价的背景下,水业资产溢价是地方城市用以后预期的水价和水量收益进行的短期资产融资,溢价的收益最终将进入消费者的支付体系中。跨国水务付给中方的高溢价最终都要在中国收回。

  中国城市水务市场容量巨大,不必担心没有市场盈利;水务行业很少受国家宏观经济周期性波动的影响,收益相当稳定;水务现金流特别好。这三方面决定了水务行业风险很低,外资的风险收益比是可控的。许多地方为了引资而不惜向外资做了高利润保证。外资之所以高溢价进入中国水务,就是非常清楚这是稳赚不赔的。

  BOT等合作模式要涉及资产回购问题,跨国水务肯出、敢出高价购买内地水务资产,看重的是未来(15~30年不等的“特许经营”期)资产回购时可以大做文章。它可以在“特许经营”期间把资产规模做得很大,然后从政府回购中获取很高的利润。

  跨国水务公司可以通过关联交易转移成本与利润。工程和设备服务关联是成本转移的途径之一,跨国水务公司与地方政府约定,合资企业的某个项目,或者全部的工程服务项目,或者主要设备,必须由投资人所属的工程公司或设备公司提供,而提供服务的价格则回避了竞争机制。

  更为关键的是,跨国水务公司利用在我国政府中的广泛人脉,清晰地把握了中国水务发展的血脉。早在修改的《循环经济促进法》中,就已经透露出“水价即将改革”的信息。跨国水务公司高价收购后,迅速于几年内做大,待其全面掌握某个城镇供水主动权后,便要求调涨水价。

  前人种刺,后人遭殃

  发展中国家水务私有化、市场化与国际化的弊端,如今正一一在中国再现。跨国水务公司在华并购,通常第一项要务,就是裁减原国营水务公司的员工,以提高效率;紧接着就是投资改建与扩建,积极从事关联交易以转移成本与利润;其后,在万事俱备、控制供水主动权后,便调涨水价。威立雅自1997年进入天津获得第一个项目起的10多年时间,天津居民生活用水的价格先后上调了8次,由每吨0.68元提高到3.40元,水价上涨近5倍。昆明市自来水集团2005年底开始与威立雅合作,次年1月昆明市就上调水价,2007年7月再次上调,涨价幅度和频率都令当地百姓惊诧。2007年7月,威立雅旗下的青岛威立雅水务被曝向自来水管道排放污水,通过自来水进行稀释,以使污水处理达标,导致多人身体严重不适,引起社会震动。

  但愿“为水而战”不会出现在中国  

  水务,永远的朝阳产业

  水的战略价值远没有被我们所认知。《财富》杂志在2000年5月的一期特刊中宣布:“水在21世纪中的地位将相当于20世纪中的石油,它将决定一个国家的穷富”。在战略家看来,水:不只是一般资源,是蓝金,是21世纪的石油,而与石油不同的是,作为生命之源的水,没有替代品。前联合国教科文组织总干事克劳斯•特普费尔在1999年这样评述:在不久的将来,最激烈的冲突可能是为水而战。为水而战不仅是国与国之间,还有一国之内的阶层之间,更多的恐怕是跨国垄断资本与东道国贫民之间,从玻利维亚市民的宏大抗争中就应看出这个端倪。

  拉美、东南亚、苏东等国的教训反复表明:一个缺乏战略性预见的国家注定要被国际资本洗劫。中国从外汇储备到石油等资源,因为缺乏清晰的国家战略,引狼入室,与狼共舞,因此一直就是被敲诈的对象。眼前利益、局部利益、地方利益使得一些部门与地方政府完全抛弃了水业的公益性、长期性、战略性,于是便出现了“把自己卖了还要给别人数钱”这样啼笑皆非的困境。水业不是夕阳产业、不是一般竞争性行业,它是关系到国计民生的战略行业,是永远的朝阳产业。

  新自由主义教条祸害深远

  以“私有化、市场化、国际化”为核心内容的“华盛顿共识”在多次金融危机的冲刷下,已经在国际社会式微,但是在中国依然盛行,因为中国迄今尚未遭遇大规模经济与金融危机的冲击,新自由主义势力异常强大。我们一些高级干部国外进修,中层干部国内进修,他们主修的经济管理,近乎全部都是新自由主义的货色。一些干部高喊着要打破马克思主义教条,废除社会主义教条,置换的却是新自由主义教条。

  是否市场化以及市场化方式与程度的高低,在不同行业应依据不同国情而定,不同国家根据具体情况来确定其与之相适应的市场机制。德国的社会市场经济就明显区别于美国的自由市场经济。从世界范围来看,水务完全市场化也有比较成功的案例,但是集中在一些小国;完全采用国有经营管理形式,也不乏成功的范例。1996年世界银行对比了6个发展中国家的情况后,也不得不强调指出,智利的公共水业服务是高效率的典型。世界上最大的公共供水服务系统是巴西圣保罗省的圣保罗供水公司SABESP,自1995年以来,经过多次改造,其运作更加现代化、效率更高。SABESP向省内2200万居民中的一半以上提供水业服务,在增加收入的同时,降低了运行成本,而且还不断增加了环保投入,是国际公共服务中实现经济效益与社会效益的典型。

  跨国水务公司、自由派经济学家以及政府中的买办官员一般都认为,国有企业低效、滋生腐败,但是国际劳工组织下属的国际公共服务组织(PSI)根据他们多年的跟踪研究认为,“无论是水业还是其他公共服务业,私有化过程的特征之一就是腐败”。世界银行的报告也证实“私有化过程本身就是可能产生腐败的温床。一家公司可能使用行贿的方法挤进合法竞标者名单或减少名单上竞标者的数目、压低要租赁或购买的公共财产的估价、在竞标过程中受到优待等等。……行贿公司可能不仅仅满足获得合同,它还可能希望在将来获得政府补贴、垄断权以及政府对其管理的放松。”

  在改革开放初期,众多公用设施欠账多,政府资金缺乏,国内可以利用的资金和融资工具奇缺,很多地方政府不得不把目光瞄向了外资,多数外资因为“奇货可居”而获得了较高回报。据国家统计局早几年的统计结果显示,外商对华投资中,供水是外商在中国投资回报率最高的行业。但是,随着市场机制的健全、市场体系的完善、投资主体的明晰、资金的充裕、技术与管理水平的提高,再大张旗鼓地引进外资,尤其是对具有稳定收益的水业来讲,则是异常的、非理性的。如果没有腐败掺杂其中,没有不可告人的交易掺杂其中,是无法进行合理解释的。

  每一个奇异的引资背后,都有见不得人的交易

  2002年3月《南方日报》曾报导,在90年代,沈阳市政府给予兴建沈阳第九水厂的香港汇津公司的保证回报率异常得高:第2~4年为18.5%,第5~14年为21%,第 15~20 年为11%。这种异常稳定的高回报拖垮了沈阳自来水总公司,因为它向市民供水的价格只是每吨1.4元,而向汇津公司买水的价格每吨却是2.5元。这种只有傻子才做的买卖竟然由政府达成。后来,沈阳市原政府副秘书长、前自来水公司总经理迟若岩因涉及“慕马案件”落马,由此方才揭开原先的“水务黑幕”。中国在处置国有资产、推进市场化、引进外资过程中,奇异交易众多,有多少黑幕等待揭示?

  外资大举收购中国水务资产以及黑幕交易重重,也引起了有关部门的关注。中国水协曾上书国务院,力陈跨国水务公司高溢价收购中国水务资产可能造成的“陷阱”和“隐患”,“把水务行业与其他一般竞争性行业同等对待,是方向性错误。应该保证国家对水务行业的控制力,计划产权改革的水务企业在对引进资还是内资的问题上要慎重,已经引进外资的水务企业应保证国有企业的控股权。”

  据悉,在2007年7月,由发改委和建设部组成了联合调查组,针对“外资收购城市供水项目”进行了专项调研。2008年以来,跨国水务的高溢价收购戛然而止,全年似乎未见有一个外资水务项目获批。但是,凭借此前在中国水务市场上的布局,跨国水务已经在中国水资源上占据了诸多控制权,已经引发国内多地水价的上涨。

  国人期待,随着中国经济的持续发展,中国水务将会成为与石油、电力同等规模甚至更大的产业,长期兼并重组后,产业内也将出现与中石油、国家电力齐名的“中水集团”。政府应当切实破除部门利益、地方利益,更多地考虑国家利益、大众利益,为中国的水安全、水清洁提供切实保障。

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