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两难困境与基层之痛

新华门的卡夫卡 · 2022-11-24 · 来源:新潮沉思录公众号
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一切的一切,首先应该从正视疫情的持续和基层的痛点开始。

  我们每个人的生活,每个组织、群体,都面对多重目标和多个外部环境约束,因此“既要又要”是非常自然的,比如讨论吃饭问题,我既想要吃得饱、也想要吃的有营养,这无可厚非;然而有问题的是什么,是设立彼此对立的目标,或者“抽积木”式的改善。自从这段时间疫情扩散后,我们在舆论中能看到很多自相矛盾的言论,很多目标就好比既想要饱饱的吃一顿,又想减少热量摄入来减肥,属于不可能的事情。

  回到基层治理本身,面对疫情的袭击,实际上是将基层多年来所面临的问题大大加速了,将原本基层面对的逻辑悖论推导到了极限(这是指许多矛盾本来就存在,然而平时没有推演到如此尖锐的程度)。从这个角度来说,疫情之下如何发现问题、缓和问题、解决问题,正有助于我们的治理体系迭代优化。

当下基层——技术治理/动员治理的二元切换

  笔者在微博上的朋友@下阳游民 说:“脱离群众是街道社区干部的普遍特征和终极归宿,这是工作性质决定的,在公有制经济主导下的社会秩序崩溃之后,以往由工作单位承担的社会管理职能大量移交给社区,但依托工作单位建构起来的社会关系不可能移交给社区。”坦率地说,这正是现时基层结构本身的痼疾所在。

  众所周知经济基础决定上层建筑,在单位制崩溃后,不可能想象社区or居委会还可以普遍性的拥有“闲人马大姐”。社区组织从单位制的补充、帮闲,变成科层制的城市治理体系末端。然而在事实上,社区不是一级政府,缺少一级政府的动员能力和行政权威,以及行使法定权力的要件。

  在平时,社会/政府/市场各居其位,各自完成各自的分工和职能,倒也不显得。而当新冠来袭,需要整合资源时,运动式治理模式应声出现,以提供人力物力的基层支撑。但运动式治理本身不是万能的,只是应对性策略。

  笔者在2021年分析房价数年治理而居高不下的原因时曾解剖过运动式治理的本质,实际上是动员+整合,并没有额外“变出”人力物力。因此,当疫情防控对应的社会治理进入长期化,疫情变出常态工作后,运动式的基层运行就很难维持。

  以疫情下海关的检验检疫为例,一般来说,入境船舶会委托船舶代理企业代办卫生检疫业务。在船舶进出境的过程中,船舶经营企业首先向船舶代理企业提供材料和信息,再由船舶代理企业向海关申报,最后由基层海关相关科室办理卫生检疫业务并签发证书。

  卫生检疫可以分成两种,分别是登轮检疫和电讯检疫。登轮检疫指的是实际开展卫生检疫工作;而电讯检疫指的是一种简化的检疫方式,即进出境船舶通过电讯报告的方式申请卫生检疫,在新冠前大部分是电讯检疫,即纸面报告,只是为了保持电讯检疫的真实可靠,会进行抽查式的登轮检疫。

  海关严格的监管体系塑造了市场的自我规制。海关通过抽检系统,随机抽取船舶检查,一旦出现问题进行信用评估降级,这种行政处罚手段几乎会使船舶代理企业没有业务、面临生计问题,因此,在新冠疫情爆发以前,海关的检验检疫委托市场,职能是相对轻松,检疫科有限的几个人就可以完成每年数百艘货轮的检疫工作。

  由于新冠病毒传染性强、潜伏期长,船舶经营企业对船舶卫生的自我检查难以“奏效”,船舶代理企业实际上也没有专业技能、只是代办机构。在船舶靠岸期间,货物装卸难免存在人员上下货船的情况。新冠病毒如此‘狡猾’,在当下已经可以默认全世界贸易大国和重要港口都是病毒活跃地区,因此海轮船员有较高的感染风险。这意味着地方海关以系统控制为代表的检验检疫模式不再适应新冠疫情期间的防疫, 这导致海关检验检疫工作变得愈加复杂。

  一方面,原先海关风控系统中信用等级高的企业相较于信用较低的企业在登轮检疫率和通关效率上并无显著差别,这意味着信用等级“名存实亡”。另一方面,船舶代理企业出现了大规模的船员健康信息申报不实的现象,但这种“申报不实”是非主观的,无法进行有效的从重处罚以遏制。

  可以说,任何一艘入境船舶都存在携带新冠病毒的风险。基于此,这意味着几乎所有国家与地区成为重点关注对象。但这样的工作要求,是基层海关(处级/副处级)所难以胜任的,其相关业务科室只有几人,最后,各个基层海关不得不动员人力进行专项会战。

  然而疫情的长期岩烧,使得大量的基层海关工作人员处在“防控专班——隔离——日常工作——防控专班”的循环中。同时,诸如监狱和公安机关人民警察,以及医疗卫生机构的工作人员,社区和街道基层的工作人员,同样长期处在这种消耗之中,长时间得不到正常休整,机器也会出毛病,何况基层工作人员,这就是今年以来基层工作效率直线下降的缘故。

  这导致今年以来防控力度和效果大幅下降。典型的如一些监狱发生内部感染、医院发生院感(医院发生院感还与上级和社会舆论的瞎指挥有关系)等,我想不少读者们都能感觉到今年以来很多地区核酸检验的认真程度明显下降。毕竟,再好的政策也要人去执行,工作人员不是机器。

  这里或许会有一些键政网友提及基层民主问题,什么“有效监督”云云,事实上如核酸检测这样具有毛细特征和专业特征的环节,外部监督远不如改善条件、提高激励措施管用。越具有专业背景和细碎基层背景的情况,越难通过单纯的监督有效改善。

  近来如郑州的社区书记刘某,其言论近于荒诞可笑,但不可否认的是疫情的确让基层的工作人员“疲于应付”。对于基层来说,疫情总体不多,但每个人、每辆车都要逐一认真检查,检查不容有失否则会问责,而社区防控人员也是同样,专职待命,不知道何时就要响应,响应后必须快速反应,但响应又是不可预测的。这种长时间、低强度、没有可预测性的待命-响应机制,非常消耗人的精气神。一战时期的堑壕战,最终就变成了这样的形态,更不消说一些地方“减薪”甚至“欠薪”的情况了。

  明清时期研究古史的学者曾有言,王权不下县。然而新时代的治理要求,特别是动态清零,就是在做精准的社会治理“王权到人”的事。新冠治理的场域,成为了普通人日常生活中对“王权”的直接感知,这一场域中是个人权利和国家权力的竞合与博弈,个人既依赖于国家的庇护但也恐惧这一权力嬗变后的危害,在许多中产看来,他们付出了“巨大的代价”而其政治性后果则归于抽象的“国家”。

  许多的小作文撰写者,“躺平/放开”逻辑者,其主张是试图在不改变社会总体形势的基础上“给自己捞权利”,所谓主张权利是也。这就是一种新时代新形势的“公地悲剧”。

  20条发布以来,笔者的朋友圈和微信群聊,普遍产生了“破大防”的情形。不消说主张加强防控的人(其实许多人也是希冀于抽象的“国家”来帮他们承担防疫成本),许多“躺”者破防的逻辑是“你怎么能这样突然撂挑子”“为什么不换个时机放开”,这实际上是完全指望有一群“无私无我、无怨无悔、抛家舍业”的先锋队替来完一切的辛苦和危险工作,这就又回到了“大米是货架上长出来的”这个我们一直批判的老话题上。

  毕竟,动员式机制产生的指令体系和行政效能是短期行为,是政治号召力和政治动员的结果,是一个正面buff,当时间延长后再按照动员模式运行,则必须配套底层社会结构和经济基础。一些键政文认为的“动员经济”,其实是空对空的言论,动员经济的本质是战时共产主义。

权责法定的理论与执法困难的现实

  如果说,动员式的治理需求和基层治理资源之间的不匹配是问题的一个方面,那么,责任大于权力则是基层治理的另一个困境。

  笔者在《“一刀切”的深层逻辑》中曾提到许多地方的基层面对着上级机关“责任下移而权力上收”的现实问题,譬如环境治理,某些区县将环保巡察督察的结果整改下压给属地的街道,然而从权责法定的角度来说,街道根本不具备依法执法的权力,所以一旦街道进行“来硬的”就是违法,相比于公民,企业更为理性、强势,行政机关是不愿意冒这样的风险去执行上级命令的。这是市场经济中普遍性存在的“选择性执法”的一个缩影。

  类似的情况实际上一以贯之。在《小镇喧嚣》一书中,该书作者曾细致的描绘了乡镇税务机关征收农业税和“三提五统”的过程,面对一些税收“钉子户”,税务机关不得不选择“绕行”规避。这也是基层治理中事实上的日常现象,即面对底层的选择性执行和执法。然而,新冠的传播是“一视同仁”的,不讲人情讲科学,面对一些“难说话”群体,基层治理可谓其难。

  以近日广州发生的某事件为例,这一事件如果脱离了新冠防治的背景,那么大概率管理人员会选择息事宁人、放任这两名女子,但正是因为防治疫情的需要,特别是城中村居住了大量的外来打工群体。他们不但是一线城市的社会边缘人,也是现代化的边缘人,“难管”“素质差”“不听指挥”等等标签的存在,自然而然会让被动员来此的防疫“志愿者”们谨小慎微,更加严守规则不知变通。

  在微博和微信的舆论热议中,这一事件的焦点往往升格为“人的尊严”问题,并延伸为具体的所谓“法理”争论,即防疫到底能不能采取对公民实施具有强制力的行为。

  应该说,这套逻辑在法理上是具有合理性的,但是(没错要说到但是了),根据《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》,县级以上人民政府可以宣布本行政区域部分或全部为疫区,采取紧急措施。因此,实际上对该女子这一“行政相对人”采取强制措施是完全合法的,所能产生争议的点,在于“志愿者”是否有权执行。

  事实上,由于执法权限的收缩偏紧,我国执法机关有许多工作即便在日常中也是有执法代理人来完成的,比如临聘的城管队员、辅警等,而在社会上,这样的情况不仅公共部门自己清楚,许多行政相对人也同样清楚,这种事情在某抖、某快等短视频平台上的评论可见一斑,“保安没有执法权的,他不能把你怎么样”“保安而已,他凭什么XX”这早已是常见的评论。

  因此,这种情况又是日常情况的极端推导。在笔者野生的朋友圈里,某位仁兄已经日常性复读“选择性执法、普遍性违法”了(他所指的违法大概是指具体执行人员是违法)。这种社会边缘人和“不完美执法人”情况又在事实上加重了一刀切的选择。因为一刀切本质上是公共部门向私人部门转移负担的一种操作。

  也就是说,日常行政过程中,由于行政相对人普遍的弱势且“有恒产”,公共部门(及其工作人员)往往处在强势的地位上,公共部门和工作人员可以把他们的工作成本转嫁到私人部门,集中治理资源。一方面是应对钉子户,另一方面则是即便没有钉子户、治理资源同样也是不足的。

  面对新冠的不断延烧,即便共和国政权体制具有超强动员能力,一度被人说成“无限责任政府”,仍然必须要承认他的能力有边界、资源有上限约束,他很难在当下的境况中持续高强度高水平的“既要又要还要”。胡主编说““既要又要”何其难,但它熔铸了老百姓对一份正常日子的期待”,就属于典型的一线后现代都市人脱离实际的幻想。

  解决这种问题,其启示应该参考税收的征收。在金税工程启动之前,税务机关的征税是“抓大放小”“舍虚就实”,即征税这种行政行为需要成本,要考虑经济性,所以要优先大企业、实体企业、规模以上的,好查好处理,而虚拟经济、小规模市场主体,难以查清,不如放弃。待到有明确线索后,反过来再追溯。我们看到许多明星之所以偷税漏税,就是这种情形所延续的惯性。

  然而大数据的普及根本性改善了税务部门的运行效率,物流、资金流的透明化,让逃税变得极为困难,理论上的征税规则随着金税工程一期/二期/三期/四期的陆续上线,变得愈发可执行。

  那么在基层的治理这一侧,同样如此。健康码、场所码实际上还具有非常深厚的技术潜力,包括关联性的智能门磁,个人通信行程卡确认唯一性,等等,可以进一步优化,确认治理的灵敏性。

  另一方面,则需要适度突破一些条框限制,应通过明文赋予应急措施下动员的“志愿者”们一些权力,这既是对志愿者群体的保护,也是限制。志愿者们所能行使的权力是模糊的,这既有如广州海珠这样的情况,当该志愿者被表态“愿意接受组织的任何处理”,当时许多基层工作者异常心寒;同样也有滥用防疫基层控制权的,如某些地方某志愿者将没有从他的渠道进货的大米全部倒进垃圾桶的事情。毕竟,现在基层防疫所动员的志愿者,大部分是党团员,行政和事业单位、国有企业干部职工,不应假设为缺乏基本政治训练的“乌合之众”。

  当然,上面这些只是技术和执行层面。根本上来说,即便是看似降低了难度以后(20条后),基层所面对的管控压力实际上仍在不断增大,而且目前还缺少明确结束的时间表。这样的社会治理工程,其难度仍然是全世界大部分地区所无法想象的惊人的社会工程,仍然需要高水平的组织。唯有进一步动员起全社会的理论,才有向好运行、不断持续的可能。这必须形成政府,社会,群众,市场的合力。

  这样的事在上一次,还是新中国建立后全中国人民团结一致抗美援朝,而那时的社会结构扁平、简单、同质,与今天复杂多元的社会层次不可同日而语。一切的一切,首先应该从正视疫情的持续和基层的痛点开始。

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