文 / Medea Benjamin(反战团体「CODEPINK」共同创办人)、Nicolas J S Davies(作家)
译 / 陈韦纶、岑建兴
【编按】6月中，两艘油轮在阿曼湾遭袭击后，美国政府直指伊朗需为攻击负责，并持续升高冲突。除了诉诸武力恐吓，美国更对伊朗实施经济制裁，阻止伊朗石油输出。
包括伊朗、委内瑞拉、古巴与北韩，目前被美国制裁的国家约有20多个。相对于军事手段，美国制裁往往被视为是非暴力工具，然而本文指出：美国发起的经济战争，往往对当地民众造成致命性的冲击，多位联合国官员与特别报告员亦称：制裁效应形同战争，或是促成人道危机，并且违反国际法。
原文标题“U.S. Sanctions: Economic Sabotage That Is Deadly, Illegal, and Ineffective”，刊载于美国独立媒体中心「Common Dreams」。
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(去年9月，CODEPINK共同创办人Medea Benjamin闯入某场会议，并在特朗普“伊朗行动小组”主席Brian Hook发言后，起身质疑美国单方面撤出伊朗核协议并重启经济制裁。)
虽然谁该为破坏阿曼湾两艘轮船负责仍是未解之谜，自5月2日起，特朗普政府持续破坏伊朗石油运输却是显而易见的事实;当时，美国政府宣布「将伊朗石油输出降至零，使政权失去主要收入来源」的意图。行动瞄准中国、印度、日本、南韩与土耳其——这是向伊朗购买石油的全部国家，如果他们持续与伊朗交易，便将面临美国的威胁。美国军方也许没有实际上炸毁运载伊朗原油的轮船，但其行动却有相同的效果，因此可以被视为经济恐怖主义行动。
特朗普政府也拦截了大量的石油，它扣押委内瑞拉价值70亿美元的石油资产——使马杜罗政府无法使用自己的金钱。根据波顿(John Bolton，美国国安助理)，对于委内瑞拉的制裁将对2019年价值110亿美元的石油出口产生影响。特朗普政府也威胁载运委内瑞拉石油的船运公司。两间公司——一间总部位于赖比瑞亚，另一间则在希腊——已经因为运送委内瑞拉石油至古巴而遭制裁。虽然他们的船上没有大洞，但这仍是破坏经济的行径。
无论是伊朗、委内瑞拉、古巴、北韩，或是其他二十个遭美国制裁的国家，特朗普政府正运用自己的经济影响力，在世界各国实行政权颠覆，或是引发重大的政策转变。
美国制裁是「致命」的
美国对伊朗的制裁特别残酷。虽然这些制裁完全无法达成美国政权颠覆的目标，却已让美国与全球贸易夥伴的关系日渐紧张，并对伊朗一般民众造成严重伤害。尽管技术上而言，食物与药品未在制裁范围，美国对像是伊朗最大非国有银行「波斯银行」( Parsian Bank)的制裁，却使该国几乎不可能处理货品进口的付款，其中便包括食物与药品。药品短缺的必然结果是数千名伊朗人死亡，这情况原本不必发生。此外牺牲者将是一般劳工民众，而非阿亚图拉(Ayatollah，什叶派高级宗教学者)或是政府官员。
美国主流媒体沆瀣一气，假装美国制裁是向目标政府施压的非暴力工具，旨在达成某种民主式的政权颠覆。美国报导很少提及这些制裁对于平民的致命冲击，反而将它们造成的经济危机，全然怪罪在被攻击的政府。
在委内瑞拉，制裁的致命影响显而易见，严重的经济制裁摧毁了一个已经因为石油价格下跌、反对派搞破坏、贪渎以及政府糟糕政策而摇摇欲坠的经济。2018年，由三所委内瑞拉大学就该国死亡率的联合年度报告发现美国制裁需为当年增加的至少4万人死亡负起大部分责任。委内瑞拉制药协会表示在2018年，85%的基本药品出现短缺现象。
如果没有美国制裁，2018年全球石油价格回弹至少应让委内瑞拉经济小幅回升，食物与药品的进口也更加充足。相反地，美国制裁使委内瑞拉无法偿还债务，剥夺石油工业零件、维修与新投资所需的资金，导致石油生产剧烈下跌，甚至比过去几年石油价格低落与经济萧条的时期还要严重。扼住委内瑞拉的石油工业并使委内瑞拉无法从事国际借贷，不难想见制裁使委内瑞拉人民深陷致命的经济衰退之中——当然，这也是制裁的意图。
萨克斯(Jeffrey Sachs)与韦斯布罗特(Mark Weisbrot)为「经济与政策研究中心」(CEPR)撰写的报告《经济制裁即集体惩罚：以委内瑞拉为例》，指出2017年与2019年美国经济制裁的综合效果，导致2019年委内瑞拉实际国内生产总值(GDP)严重衰退37.4%，前一年(2018)则为16.7%，此外石油价格在2012至2016年间下跌超过60%。
北韩经历数十年的制裁与持续的干旱之后，该国2千5百万人当中的数百万人处于营养不良与贫穷状态。乡村地区更是缺乏药品与干净水源。2018年实施的制裁更加残酷，禁止该国绝大部分的出口，也降低政府为了纾缓短缺而进口食品的支付能力。
伊朗首都德黑兰举办的反美游行中，示威者向特朗普面具挥拳。(图片来源：Rouzbeh Fouladi/ZUMA Wire/REX/Shutterstock)
美国制裁是「不合法」的
美国制裁最恶劣的就是延伸至域外范围。美国以惩罚为手段，威吓「违反」制裁的第三方国家企业。当美国单方面退出核武协议并实施制裁时，美国财政部吹嘘仅在一天内(2018年11月5日)便制裁700多个与伊朗进行交易的个人、实体、飞航公司与船公司。就委内瑞拉而言，路透社报导指出，2019年三月美国国务院「指示全球石油贸易公司及炼油厂近一步断绝与委内瑞拉交易，即便这些交易未在美国公布的制裁范围，否则就将面临制裁。」
某个石油产业的消息来源向路透社抱怨，「这就是现今美国的运作方式。他们有明文规定，然后还会打电话告诉你需要遵守潜规则。」
美国官方辩称制裁对委内瑞拉与伊朗人民有利，因为能促使他们起义并推翻政府。因为以军队、政变及秘密行动推翻阿富汗、伊拉克、海地、索马利亚、宏都拉斯、利比雅、乌克兰与叶门政府，其结果都是灾难一场，因此美国政策制定者发现：利用美国支配地位与国际金融市场美元作为达成「政权颠覆」的「软实力」形式，更容易说服厌倦战争的美国大众与不安的盟国。
从空袭与军事占领的「恐惧与威吓」(Shock and Awe)手段，转为沈默扼杀阻止可预防疾病、营养不良与赤贫的机会，这种转变绝非人道主义，以国际人道法而言，也不比动用军队来得合理。
哈乐迪(Denis Halliday)是前联合国助理秘书长，并且担任伊拉克人道协调员。他在1988年辞去联合国职务，抗议对伊拉克的残酷制裁。
哈乐迪告诉我们：「全面制裁是战争的一种形式，当联合国安理会或某国对其他主权国家祭出制裁手段，就像是某种钝器，最终无可避免将伤及无辜市民。」他并表示：「如果知道制裁将有致命后果却仍执意执行之，便可被视为种族屠杀。」1996年，美国大使欧布莱特(Madeleine Albright)在哥伦比亚广播公司(CBS)「60分钟」(Sixty Minutes)的节目上表示，为使海珊(Saddam Hussein)垮台，屠杀50万名伊拉克孩童是「值得」的，「联合国对伊拉克持续制裁便已符合种族屠杀的定义。」
今日，两位由联合人权理事会委任的特别报告员在美国对委内瑞拉制裁的非法性与冲击此一议题上，是具独立性的权威，他们的一般性结论同样适用于伊朗。萨亚斯(Alfred de Zayas)在美国于2017年对委内瑞拉实施金融制裁不久后前往该国，并且撰写一份当地见闻的全面性报告。他发现委内瑞拉长期仰赖石油、管理欠佳以及贪渎的深远影响，但他也强力谴责美国制裁与「经济战争」。
「今日的经济制裁与封锁堪比中世纪围城。」萨亚斯写道。「21世纪制裁不只要攻下一个城镇，而是要求主权国家伏首称臣。」萨亚斯的报告建议，国际刑事法院应调查美国制裁委内瑞拉所违反的人道罪。
第二位特别报告员加扎伊利(Idriss Jazairy)发表强力声明，回应2019年1月美国背后支持委内瑞拉政变一事。他谴责外来势力的「胁迫」「违反所有国际法规标准。」「导致饥荒与医疗用品短缺的制裁并非委内瑞拉危机的答案」，加扎伊利说，「...(制裁)促使经济及人道危机...，不是和平解决争端的基础。」
制裁也违反了美洲国家组织(OAS)宪章第19条，条文明禁「以任何理由，干涉任何国家对内及对外事务」。这条文并指出「不只是武力，以其他形式介入或试图威吓其他国家人格与政治，经济及文化因素也同样是被禁止的。」
美洲国家组织宪章第20条文同样相关：「没有任何国家可使用、或鼓励使用具经济或政治性质的胁迫手段强迫其他国家的主权意志，并从中取得任何优势。」
就美国法律而言，2017年及2019年对委内瑞拉的制裁，都是基于缺乏事实根据的总统谕令而实施，宣称委内瑞拉局势已对美国造成所谓「国家紧急状态」。如果美国联邦法院无惧就外交事务对行政部门咎责，联邦法院可以挑战并很有可能驳回谕令，甚至比墨西哥边境的「国家紧急状态」一案更加快速与容易，后者起码在地理上与美国相连。
6月13日，两艘油轮于阿曼湾遇袭。(图片来源：AP)
美国制裁是「无效」的
避免让伊朗、委内瑞拉与其他目标国家免于美国致命及非法经济制裁影响的另一个重要理由：制裁没有用。
20年前，长达5年的经济制裁大幅降低伊拉克国内生产总值达48%，其种族屠杀的人命成本也被研究认真记录了下来，但是却仍无法移除海珊势力。两位前联合国助理秘书长哈乐迪及斯波内克(Hans von Sponeck)选择辞职抗议联合国高层的决策，而不是执行这些致命的制裁。
1997年，时任达特茅斯学院(Dartmouth College)教授的帕柏(Robert Pape)，试图解决利用经济制裁造成其他国家政治改变的基本问题。他收集并分析115起发生在1914至1990年间的经济制裁的历史数据，在其〈为什么经济制裁没有用〉的研究中，他结论道115起制裁中，只有5起成功。
帕柏提出一个重要且引人深思的问题：「如果经济制裁很少有效，为什么国家继续使用它?」
他提出以下3个可能答案：
决定实施系统性制裁的决策者，高估强制制裁手段的成效。
考虑以武力作为最终手段的领导人，经常期望透过先实施制裁，提高日后军事威胁的可信性。
与拒绝采取制裁或武力的领导人相比，实施制裁通常为领导人带来更多国内政治利益。
我们认为答案应是「以上皆是」。但我们坚信这些答案或其他理由都无法辩解经济制裁在伊拉克、北韩、伊朗及委内瑞拉造成的种族屠杀人命成本。
当全球各地谴责最近发生的油轮袭击事件并试图找出始作俑者的同时，国际也应谴责美国这个应为致命、非法且无效的经济战争负责的国家。
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