《伦敦书评》 | 英格兰银行应该独立于政治吗？

《伦敦书评》 | 英格兰银行应该独立于政治吗？

作者：杰米·马丁(Jamie Martin)

翻译：陈怡安

法意导言

本文主要概述了英格兰银行的发展与经过。英格兰银行在1694年创立，经历了战争、金融危机等困境。在十八世纪，其所发行的纸币也曾备受争议。在《银行特许条例》实行后，英格兰银行开始出现一些现代央行的影子，尤其是其开始运用其控制力规范信贷市场和货币供给，以应对金融危机。在上世纪七十年代的恶性通膨中，众多知名的例子印证了央行失去独立性的后果。英格兰银行最终于1997年获得全面的独立性，而此前五十年，英格兰银行隶属在英国财政部底下。最终，英格兰银行重新获得了金融监管权，并为国民经济注入了大笔资金，但其独立性一直饱受质疑。本文于2019年1月24日发表于《伦敦书评》(London Review of Books)，作者是乔治城大学历史学系助理教授杰米·马丁(Jamie Martin)。

过去三十年来，财政政策以及货币政策一直都是互不侵犯。如果政治家掌控了货币供给，那么每次大选他们都有可能给出空头承诺争取选民支持，最终让经济体质因此冒上恶性通膨的风险。即便大众总是追求特效药，市场价格也必须能够看得长远。民主的政体必须伴随自我监督，因而需要制度来规范，这也是为什么多数国家的中央银行拥有凌驾于政府的自我独立性，用绝对中立的态度秉持自己的专业素养。

在上世纪七十年代的恶性通膨中，众多知名的例子印证了央行失去了独立性的后果。其中之一就是1972年联邦储备局(FED)的升息决议，升息可能会让总体经济迎来萧条并同时让时任的尼克松政府无法赢得连任。时至1979年，当保罗•沃尔克(Paul Volcker)成为新任FED主席之后，他无视来自政府方面的施压，快速升息了20个基点，当时失业率攀升至10.8%(2009年10月海啸后的失业率也就在10.2%左右)。时任的卡特政府后在1980大选中被里根政府所取代，但里根继续提名保罗•沃尔克，恶性通膨也因为正确的货币政策方向而受到控制。央行最重要的目标是让市场价格维持合理，而不是将大选周期纳入考虑因素。九十年代末，绝大多数国家的央行都被赋予了绝对中立性。对于自由经济时代的来临而言，这是除公营企业私有化、监管放宽化、资本管制的去除、联盟的瓦解以外的一大进程。在少了政府的控制以后，今天的央行对于货币政策拥有无与伦比的权力。

英格兰银行(英国央行，BOE)则在1997年获得全面的独立性。是年，工党在大选后成为执政党。在这之前五十年间，英格兰银行隶属在英国财政部下。作为二十世纪中期对于资本的管制方法，这样的编制是相当不正常的。在十七世纪英格兰银行创始之初，他是民营企业，不受到国家的控制，并由国家发给特许状证明他企业法人的地位。历经了两百年后，英格兰银行逐渐被赋予现今多数央行的工作，包括监管、调整货币政策以保证物价的稳定，以及保障就业。对于英国的现代化和现今的全球地位，英格兰银行居功卓伟。然而正如大卫·基纳斯顿(David Kynaston)在他的官方史中所述，英格兰银行和政府间的关系其实充满不确定性。当同时面临金融体系急迫需求和官方的要求时，银行在权衡轻重时的处境相当尴尬。

在1694创立之初，英格兰银行的最初目的是援助威廉三世和太阳王路易十四间的战争。英国政府作为债务人借了总额一百二十万英镑、利率8%的贷款;作为交换，债权人同时享有暂时的、合资成立一间银行的权力，银行可以发行票券、经营存放贷款业务。这个方案具体的筹划人是苏格兰商人威廉·佩特森(William Paterson)，他意欲在巴拿马建立苏格兰殖民地，但最后因为患上疟疾等南美疾病而失败。这笔贷款最主要来自辉格党，当时传言他们成立英格兰银行最主要目的是为了巩固威廉的政权。英格兰银行26位当时的负责人，皆为城市里有相当地位的商人，其中大多数为胡格诺派(新教，反对君主专制)，剩下的则也大多反对旧教。在1268个债权人中，有190名乡绅、63名贵族;120万的战争借款中他们分别占到25%和15%。其余借款人则为裁缝、绣工、农工、矿工、码头工人，绝大多数的借款人来自伦敦的中产阶级。保守党因而担心这样的一个国家银行的成立，可能导致中产阶级因为对于国家经济话语权更强，因而做大其权力，且国家银行的成立也会使得英国的侵略主义增强。他们的担忧不无道理，英格兰银行的成立确实创建了一个新的系统：公共财政。这将英国推升为当时的国际商业中心，军事力量也达到了颠峰。

在英格兰银行成立后的120年间，大英帝国对外的战事从未停歇。英格兰银行提供长期贷款援助战事的需要(国会虽核准资金维持其运作，但不偿还债务的本金)，大英帝国的对外战争从弗吉尼亚延烧至孟加拉国，国家的债务不断随着帝国扩张而成长。1697年，英国债务已经达到一千六百七十万英镑;而到1815年拿破仑战争结束后，则攀升至八亿三千四百多万英镑。为偿还债务，英国课征重税，人们对战争投机商人的怨言不断升高。然而英国政府已经相当倚赖这样的模式——一旦新战争的爆发，英格兰银行的商业状就再次延续。对英国政府和英格兰银行而言，这是个双赢的模式: 即便股东的地位偶尔显得尴尬，但他们仍然认为投资英格兰银行——或相当于投资战争——可以拥有相当不错的回报。举例来说: 乔治·华盛顿就投资于目标为平定他自己所发起的内战的战争;而对于英国政府而言，低资金门槛有助于打胜仗，而无后顾之忧。正如英法战争中，法国王权的衰落咎其原因就是没有这样一个方式来处理战争债务。

英格兰银行不只借款给国家，他同时也是大多数伦敦商人的资金来源，也会借款给许多东印度公司及南海公司。英格兰银行的资金掌控在伦敦的商人家族手中，并不断世袭。到了十九世纪，在中高资产阶级中，英格兰银行行员一直是一份相当受敬重的工作，即便工作内容乏味且薪资水平不高。酗酒、赌博在行员中相当普遍，伪造文书、诈骗等也是层出不穷。在烦闷的上班时间中，摔角比赛是行员们消磨时间的方式之一。一直到拿破仑战争后，英格兰银行决心整治这样的风气，酗酒、抽雪茄、赌博的行员都被开除，甚至蓄的胡子也会被强迫剃掉。在英格兰银行，只有极少部分行员拥有大学学历，随着经济学家地位越发崇高，他们开始批评英格兰银行行员教育素质不高的问题。大卫·李嘉图批评英格兰银行是一家没有政治和经济概念、唯利是图的商人所开设的银行，没有资格为公共利益把关。

英格兰银行因其所发行的纸币而备受争议。在英格兰银行之前，英国的银行业被金匠掌控，他们在收受存款的同时会发行相对应的票券，这些票券可以用于日常交易或是兑换等值的黄金。英格兰银行取其而代之后，发行了诸多类型的票券，其中一种是“流动现金票券”。流动现金票券价值不等，好比说一张12镑的票券，代表着等值的黄金或白银，并且同样有着交易的功能。由于最初英格兰银行的贷款是一百二十万英镑，因此英格兰银行应当只有一定的可发行票券额度。然而到了1725年，英格兰银行开始自行印制票券，且都是大面额、标准化的票券，其中最小的面额是二十镑，相当于今天的四千镑。这使许多小型银行开始崛起，提供小面额的票券以供日常交易。一直到1921年这样的现象才完全消失。

在十八世纪，纸币的使用逐渐普及，纸币的价值挂钩贵金属的价值应当是定论。但两者在法国大革命后逐渐脱钩。1793年的战事之后，英国诸多银行，包括英格兰银行自己，将黄金运离英国，以作为其大陆盟友或者军队的贷款补助，以及其全球部队的补给。1797年，法国远征军抵达英国威尔士，英国恐法入侵，银行开始出现挤兑，英格兰银行的准备金迅速的从一千多万下降至一百万左右，皮特紧急终止银行发行票券与黄金间的兑换性。即便这应该只能是暂时性的命令，这项政令却维持了近24年之久，英格兰银行因而意外地开始发行不能兑换的货币。这样的结果其实相当复杂，英格兰银行援助前线战事，英国赢了战争，却同时让金融系统维持相当的稳定性。但这也衍生了所谓的通货膨胀及伪币罪，后者会受到绞刑惩处。

直到1815年，战事告一段落后，英格兰银行决定恢复发行的票券和黄金间的可转换性，而在接下来数年间，票券的发行从1815年间的两千六百万的高峰下降至一千七百万英镑，而黄金的储备则是增加到一千四百二十万英镑左右。当时仍然不断有票券发行量和黄金储备量应如何权衡的争议，即应该可以随意发行，亦或是应该用相对黄金储备量的固定的比率发行票券。一直到英格兰银行的特许状更新后，这样的争议才逐渐平息。1844年，《银行特许条例》 (Bank Chartered Act) 明确规范，英格兰银行有1400万英镑票券的发行空间，在这数目之外则必须根据其所拥有的黄金储备量作为发行。英格兰银行因此在票券发行上被赋予了更为至高无上的使命及权力，这是为了避免其他小银行可以再次毫无顾忌的发行其他纸币。同时，英格兰银行公共事务职责与经营业务获利这两个目标间的定位也被厘清——条例将英格兰银行一分为二，其货币发行机构能够发行货币的空间受到严格限制，而其业务部门则仍可作为英格兰银行获利来源继续运营。

《银行特许条例》实行后，英格兰银行开始出现一些现代央行的影子，尤其开始运用他的控制力规范信贷市场以及市场上的货币供给状况，以应对可能的金融危机。如果说18世纪的舞台是永无止境的战争，那么19世纪就是混乱的金融时代。拿破仑战争后，约莫每十年左右就会发生一次金融危机：1825、1837、1847、1857、1866、1873和1890。很多人认为这样不寻常的频率是资本主义无可避免的后果，波浪般的经济复苏和衰退被认为是“商业循环”。英格兰银行逐渐意识到他在金融危机时，有义务带领所有银行稳定金融市场。1866年的金融危机，奥弗伦格尼公司(“银行家银行”)陷入破产，沃尔特·白芝浩将英格兰银行视为贷款人最后的绿州，在危机爆发之时，英格兰银行有义务以自由且有保障的方式，按虽高但合理的利率借款，进而防止道德风险。白芝浩的理论相当程度地帮助英格兰银行认识到自己的责任和义务。但这样的理论在19世纪末并未受到相当大的推崇，英格兰银行仍然不受到政府控制，也必须通过盈利来满足其股东。

到了1870年代，绝大多数世界上的主要将自己的货币与黄金价值做了挂钩，这让货币间的兑换变的相当容易，如若你知道你所需要交易的货币价值多少盎司的黄金，你便可直接计算出所需的本国货币为多少。十九世纪末到二十世纪初，这样的汇率计算方式无与伦比并且有助于全球贸易的整合。英格兰银行也逐渐成为银行的银行，主持着伦敦复杂的金融网络，在当时伦敦是全球贸易中心枢纽，英镑是全球贸易不可或缺的货币。

金本位制理论上是一个精巧的系统。好比你出口某项商品到比利时并收到比利时法郎，你便可直接拿着这些法郎到比利时国家银行兑换成黄金;而当比利时向你进口某项收品，他们也将实质的出口黄金。进口相对出口更高的国家黄金就会净流出，反之亦然。且由于各国货币汇率同时与黄金挂钩，黄金净留出则代表流入金融系统的纸币会更少，这有可能造成通货紧缩、物价降低、经济成长停滞，然而当物价降低，他国购买力就随之增强，本国出口也会因此增加，黄金也会再次流入国内，价格和就业率也会再次提升。

该系统应该是自适应的，但中央银行发挥了积极的作用。当面临从其储备中流出的黄金时，中央银行会提高其借给其他银行的利率。1914年之前的大多数商业交易都是通过汇票结算的，其本质上是一张期票，用于说明商家将在以后支付的金额。如果你通过汇票获得报酬，就可以在银行兑换这笔钱，但之前银行必须将将其面值减少(减少的数额是折扣率)。然后银行可以在中央银行兑换你的账单，这将收取自己的折扣率。英格兰银行将此称为“银行利率”。如果央行提高贴现率，其他银行将减少现金流量，因为它们的价值会更低。通过这种方式，随着贴现率的上升，信贷变得更加紧张，并且将更少的资金投入到经济中。这将导致价格下跌，使本地商品对外国买家更便宜，而外国商品的成本更贵。出口将增加，进口将下降，黄金将会流回该国。

在这种情况下发生了一种坚持金本位制的成本：提高贴现率导致信贷收紧，其结果可能是经济下滑。因此，维持固定汇率需要一种在体系恢复之前容忍周期性大规模失业率的预期。扩张性政策，如降低利率或增加公共支出以促进复苏，并未被视为一种选择。英格兰银行一直由商人经营，他们将贸易需求置于工业或劳动力之上。政府还没有把失业视为应该担心的问题：这是慈善，而非公共政策。工人力量弱，民主受到严重限制，国家几乎无法控制银行的政策。正如一位官员在1929年所写的那样，“1914年之前，银行利率的变化不再被视为财政部的职责，而是银行喷涂其前门的颜色”。第一次世界大战后，这一切都将改变。随着工人力量和民主的增强，政府将不再忽视维持英镑与金本位制所需政策的国内后果。

随着第一次世界大战的爆发，19世纪下半叶开始的全球化时代结束了。金本位制破裂了。国家需要在其战争机器上花费更多，而不会受制于一个能够严格控制政府支出的制度中;此外，在战争期间自由出口黄金也是不可能的。国家对国民经济拥有前所未有的权力。在包括批准新的货币政策等问题上，银行输给了财政部。据报导，当时银行行长坎立夫(Cunliffe)勋爵表示，“战争持续时，银行不得不将自己视为财政部的一个部门”。当英国及其欧洲的主要盟友向美国寻求贷款时，银行也失去了作为战争金融家的独特角色。这将使他们在未来几年负债累累，加速美国取代英国成为全球金融霸主。

第一次世界大战结束后，该银行参与了战前世界经济规则的恢复，并在蒙塔古·诺曼(Montagu Norman)的监督下重新获得了英国作为全球金融领导者的地位。该银行在战后欧洲金融重建中发挥了重要作用，发行巨额贷款，特别是对于因俄罗斯和奥匈帝国解体而陷入金融混乱的国家，并试图在世界各地建立独立的中央银行。在基纳斯顿的书中，一个没被注意到的点是对银行海外业务的真正讨论，这个业务遍及全球，从萨尔瓦多到暹罗，并涵盖整个大英帝国。但能力超群的诺曼，因一场严重的忧郁症(在战争之前，他被被卡尔·荣格误诊为由于晚期梅毒而精神错乱)，而在中央银行家“神秘”的发展中发挥了重要作用。他讨厌专家，更喜欢本能作出决定。他转向经济学家，不是告诉他该怎么做，而是要为他已经做过的事情提供解释。一位经济学家后来写道，他是“如同艺术家领袖(Künstlerführerprinzip)的英国官员的宗教崇拜”。他梦想不是由1914年领导世界大战的政治家，而是由一群中央银行家管理国际体系。他们与政府分离，摆脱民主压力，努力重建格拉斯顿时代蓬勃发展的自由世界经济。

然而，诺曼的主要政策成就——1925年4月重返金本位——成为了一场灾难。英镑的价值设定在战前价格，这使得英国商品对外国买家来说更加昂贵。由于出口下滑，银行提高利率以保护其黄金储备。随之而来的是通货紧缩、失业和工人动荡的加剧，最终导致了1926年的总罢工。凯恩斯等预测到了这一点，但他们的警告违背了强有力的正统观念。没有与黄金挂钩的货币被认为是高度不稳定的，恶性通货膨胀是一种新的可怕的幽灵，这出现在20世纪20年代早期，不仅是在德国，而且还在奥地利、匈牙利和波兰。银行仍然更关注控制通膨而不是失业;但是，在重返金本位之后，大规模失业的经历表明通货紧缩可能也同样的糟糕。丘吉尔后来承认，当他担任总理时屈服于诺曼的遗嘱是“他生命中最大的错误”。

金本位制没有持续太久。在1931年春季和夏季，随着投资者将资本从一个接一个的风险国家转移出去，银行恐慌蔓延到欧洲。这些国家的中央银行开始失去黄金。7月份，对英国金融状况的担忧导致英镑遭遇抛售，英格兰银行损失了3000万英镑的黄金。为维持英镑与黄金的关系，还需要在失业率上升期间大幅加息，但在1925年重返黄金的经历之后，这在政治上是站不住脚的。1931年9月，英镑与黄金解纽;美元、法郎分别于1933年和1936年紧跟其后。当时英国放弃黄金被视为厄运的预兆，但实际上这是在大萧条复苏开始之前必须采取的一步。离开黄金使各国能够刺激经济。在此之前，降低利率导致进一步的资本外逃和黄金流出。但现在，在财政部的要求下，银行可以将利率降至2%，这个状况持续到1951年。

但该银行已经失去了地位。有人呼吁将其置于政府直接控制之下，由财政部任命，其董事会由工业、劳工和农业部门的代表组成。1937年，诺曼承认他已成为“财政部的工具”。20世纪30年代英镑区的出现——一系列将其货币固定在英镑上的国家——给了银行一项新的任务来协调货币政策，就是通过准帝国安排来将英镑视为全球黄金标准的替代品。但是在第二次世界大战期间，该银行主要受财政部的支配，其保持低利率，但在重大决策中却被搁置。例如，1944年7月的布雷顿森林会议制订了战后国际货币体系的规则以及国际货币基金组织和世界银行的计划，而财政部只允许派一名代表参加。

该银行在战争结束时被国有化。财政部接管了它的股票，并且官方承担了任命高级官员的权力。这并没有阻止那些官员这样的行为：继续表现得好像银行仍然是自治的。他们仍然不信任政治家和专家，他们秘密工作，他们的重点是通货膨胀、汇率稳定和财政规制。他们的大部分日常工作保持不变：维持汇率、发行票据、处理政府债务，以及为其他银行提供服务和监督。他们不断诋毁政府削减支出和限制工资增长，并游说将货币政策置于政治舞台之外。尽管如此，在财政部负责的情况下，货币政策在很大程度上落后于凯恩斯主义的财政政策。

在20世纪70年代，困扰西方世界大部分地区的通货膨胀使货币政策重新浮出水面。货币主义——认为价格稳定和产出主要是货币供应的功能的观点——成为新的指导原则，遏制通货膨胀的任务取代了促进就业，成为世界各国的首要任务。撒切尔夫人是一个坚定的货币主义者，但她不喜欢和不信任银行，并坚称货币政策仍然掌握在财政部手中。这是中央银行独立想法扎根的时期，但在布莱尔就职之前无法采取行动。从1997年开始，英格兰银行获得了根据财政部设定的通胀目标制定货币政策的行动自由。它失去了在银行监管和管理政府债务方面的作用，但在2003年接任的默文·金(Mervyn King，其委托基纳斯顿撰写本书)的监管下，成为一个强大的机器，其目的是一个最重要的目标：打击通膨。

随后有批评指出，银行的狭隘使它无法关注可能已经提醒它应对即将到来的金融危机的迹象，并且一旦危机在2007年8月袭来，银行将拙劣地对其进行处理。在2007年夏末，当英国面临自19世纪中叶以来的第一次大型银行挤提时，金拒绝支持北岩银行(Northern Rock)的紧急流动金。他的首要任务是避免道德风险——与传统的英格兰银行行长不同，他是一位理论经济学家，与政府几乎没有关联，对其也不感兴趣。他很乐意让风险承担者失败——但他被指责放任恐慌发展为全面危机。该银行的量化宽松计划争议极大，该计划在2009年3月开始后的三年内创造了3750亿英镑用于购买政府债券等资产，以降低其收益率，并将更多资金投入到经济中作为刺激消费和投资。金还养成了批评工党政府的财政赤字以及不允许银行对金融拥有更广泛监管权力的习惯。2010年大选后，他向英国投了很多钱，并热情支持其紧缩政策。银行政治中立的神话都被驱散了。因为银行反对协议脱欧，金的继任者马克·卡尼(Mark Carney)现在经常受到攻击。

与美联储和欧洲中央银行一样，英格兰银行在2007-2008年的危机中比以往更加强大。中央银行领导经济复苏，现在几乎承担了宏观经济管理的专门责任。英格兰银行重新获得了金融监管权，并为国民经济注入了不可思议的大笔资金。这种非传统的货币政策可能已经避免了萧条，但它们因其分配结果而受到广泛批评：通过夸大资产价格，量化宽松政策有助于有产阶层，但却损害了储蓄和养老金较少的人群。这种平衡应在公开场合讨论，而不是秘密进行。毫无疑问，中央银行经常受到左右派的攻击，而且它们的独立性再次受到质疑。曾在英格兰银行开始职业生涯的特蕾莎·梅在2016年首次担任总理时向保守党会议发表谈话，暗示银行对货币政策的自主权不应再被视为理所当然。约翰·麦克唐纳(John McDonnell)已经表示，这会在工党主持政府的第一周开始实施。

2016年美国大选之后，一些人认为川普将结束美联储的独立。但到目前为止，他除了在提高利率时表示不赞成外，几乎没有做什么。他替换了奥巴马的高级官员杰内特·耶伦(Janet Yellen)，由主流人物杰罗姆·鲍威尔(Jerome Powell)担任主席，后者继续实施耶伦开始的“正常化”政策：结束量化宽松政策并逐步提高利率。这些举措与经济快速增长的希望背道而驰，如果出现经济衰退，美联储的独立几乎肯定会受到更直接的攻击。就一些人而言，这不一定是坏事：结束央行独立，将货币政策重新置于民选政府手中，将使新的扩张性政策成为可能，并消除对通货膨胀的迷恋，而通胀率则被认为过久地过低而非过高。它也有助于中和一个胜利的民粹主义观点：技术官僚集团在秘密谋划经济。但从短期来看，结束美联储的独立将使总统成为利用国家财富谋取政治利益的有力工具。如果你担心民主，这会是一个令人不安的立场：因为这一政策想要达到更大范围的民主，但却不是现在。

翻译文章：

Jamie Martin，A Company of Merchants，London Review of Books，January 24, 2019.

网络链接：

https://www.lrb.co.uk/v41/n02/jamie-martin/a-company-of-merchants

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